UNE NOUVELLE ARCHITECTURE INSTITUTIONNELLE POUR L'ACCOMPAGNEMENT DU HANDICAP ET DE LA PERTE D'AUTONOMIE

La loi pour l'égalité des droits et des chances, la participation et la citoyenneté des personnes handicapées (suite et fin)

(Loi n° 2005-102 du 11 février 2005, J.O. du 12-02-05)

Sans modifier les attributions des départements, les compétences des présidents des conseils généraux, ni les relations entre l'Etat et les départements et sans remettre en cause les outils de planification des départements, la loi du 11 février 2005 instaure un nouvel outil de coordination nationale de la politique en faveur des personnes âgées dépendantes et des personnes handicapées : les programmes interdépartementaux d'accompagnement des handicaps et de la perte d'autonomie (code de l'action sociale et des familles [CASF], art. L. 312-5-1 nouveau).

Pour la secrétaire d'Etat aux personnes handicapées, Marie-Anne Montchamp, cette programmation a plusieurs finalités : « renforcer la dimension opérationnelle et pluriannuelle des schémas départementaux » de l'organisation sociale et médico-sociale, « mieux articuler l'offre sanitaire et l'offre médico-sociale », « mieux ancrer le travail partenarial entre les départements et l'Etat sur la définition des priorités », « faciliter le dialogue de gestion avec la caisse nationale de solidaritépour l'autonomie » (J.O. Sén. [C.R.] n° 89 du 22-10-04).

Ces programmes auront à définir, pour la part des prestations financée sur décision tarifaire de l'autorité compétente de l'Etat, les priorités, au niveau régional, de financement des créations, extensions et transformations de certains établissements ou services pour personnes âgées ou handicapées.

L'établissement de ces priorités prendra appui sur plusieurs éléments et, en premier lieu, sur les schémas nationaux, régionaux et départementaux d'organisation sociale et médico-sociale. Pour mémoire, la loi du 2 janvier 2002 rénovant l'action sociale et médico-sociale a mis en place de tels schémas assortis de divers objectifs (1)  :apprécier les besoins sociaux et médico-sociaux de la population, dresser le bilan quantitatif et qualitatif de l'offre sociale et médico-sociale existante, déterminer les perspectives et les objectifs de développement de cette offre, préciser le cadre de la coopération et de la coordination entre les établissements et services sociaux et médico-sociaux et les établissements de santé pour satisfaire ces besoins et définir les critères d'évaluation des actions mises en œuvre dans le cadre de ces schémas.

D'autres paramètres entrent également en ligne de compte. Ces priorités devront en effet garantir :

 la prise en compte des orientations arrêtées par le préfet de département. En effet, depuis la loi relative aux libertés et responsabilités locales du 13 août 2004 (2), le schéma départemental d'organisation sociale et médico-sociale est adopté par le conseil général après notamment concertation avec le représentant de l'Etat dans le département. Ce dernier doit faire connaître, au plus tard 6 mois avant l'expiration du précédent schéma, au président du conseil général les orientations que le schéma doit prendre en compte pour un certain nombre de structures sociales et médico-sociales (établissements et services d'enseignement et d'éducation spéciale, structures relevant de la protection judiciaire de la jeunesse, centres d'aide par le travail...)  ;

 un niveau d'accompagnement géographiquement équitable des différentes formes de handicap et de dépendance ;

 un accompagnement des handicaps de faible prévalence au regard notamment des dispositions des schémas nationaux d'organisation sociale et médico-sociale ;

 une articulation au niveau régional de l'offre sanitaire et médico-sociale, pour tenir compte notamment des unités de soins de longue durée comportant un hébergement (code de la santé publique, art. L.6111-2,2°).

Ces programmes interdépartementaux seront établis par le préfet de région en liaison avec les préfets de département concernés, indique la loi, et actualisés annuellement.

Pour établir et actualiser ce programme, le préfet de région recueillera l'avis de la section compétente du comité régional de l'organisation sociale et médico-sociale.

Il sera ensuite transmis pour information aux présidents de conseils généraux.

Seront couvertes par ces programmes interdépartementaux, pour la part des prestations financées sur décision tarifaire de l'autorité compétente de l'Etat -autrement dit, par le préfet ou la caisse de sécurité sociale - les structures suivantes :

 les établissements ou services d'enseignement et d'éducation spéciale qui assurent, à titre principal, une éducation adaptée et un accompagnement social ou médico-social aux mineurs ou jeunes adultes handicapés ou présentant des difficultés d'adaptation (CASF, art. L. 312-1,2°) ;

 les centres d'action médico-sociale précoce (CASF, art. L. 312-1,3°) ;

 les établissements ou services d'aide par le travail, à l'exception des structures conventionnées pour l'insertion par l'activitééconomique des personnes sans emploi rencontrant des difficultés sociales et professionnelles particulières et des ateliers protégés, devenus entreprises adaptées en application de la loi du 11 février 2005 (CASF, art. L.312-1,5° a) ;

 les établissements ou services de réadaptation, de préorientation et de rééducation professionnelle (CASF, art. L. 312-1,5° b) ;

 les établissements et les services qui accueillent des personnes âgées ou qui leur apportentà domicile une assistance dans les actes quotidiens de la vie, des prestations de soins ou une aide à l'insertion sociale (CASF, art. L. 312-1,6°) ;

 les établissements et les services, y compris les foyers d'accueil médicalisé, qui accueillent des personnes adultes handicapées ou des personnes atteintes de pathologies chroniques, qui leur apportent àdomicile une assistance dans les actes quotidiens de la vie, des prestations de soins ou une aide à l'insertion sociale ou bien qui leur assurent un accompagnement médico-social en milieu ouvert (CASF, art. L. 312-1,7°) ;

 les établissements mettant enœuvre des actions de dépistage, d'aide, de soutien, de formation ou d'information, de conseil, d'expertise ou de coordination au bénéfice d'usagers ou d'autresétablissements et services, s'ils accueillent des personnesâgées ou handicapées (CASF, art. L. 312-1,11°) ;

 les établissements ou servicesà caractère expérimental, s'ils accueillent des personnes âgées ou des personnes handicapées (CASF, art. L. 312-1,12°).

Afin de conférer une dimension contraignante au contenu de ces programmes interdépartementaux, la loi du 11 février 2005 conditionne notamment la délivrance d'une autorisationà un établissement ou un service social ou médico-social à un nouveau critère : la compatibilité du projet pour lequel il sollicite cette autorisation avec le programme interdépartemental dont il relève le cas échéant (CASF, art. L. 313-4 modifié).

Pour mettre fin « au parcours du combattant » des personnes handicapées et de leurs familles dans leurs démarches quotidiennes, dénoncérégulièrement, notamment en 2002 par le sénateur (UMP) Paul Blanc (3), également rapporteur de la loi du 11 février 2005, le législateur propose de réunir l'ensemble des partenaires intervenant auprès des personnes handicapées dans des instances rénovées.

Pour illustrer cette ambition, une maison des personnes handicapées devra être créée par département d'ici au 1^er janvier 2006 en vue de constituer un guichet unique pour ces publics. Elle devrait reprendre à son compte, par le biais des commissions des droits et de l'autonomie des personnes handicapées créées en leur sein, les attributions des commissions techniques d'orientation et de reclassement professionnel (Cotorep) et des commissions départementales de l'éducation spéciale (CDES), qui ont vocation àdisparaître et qui sont aujourd'hui compétentes pour les décisions relatives aux prestations et à l'orientation vers des structures. Elle devrait également se charger des attributions des sites pour la vie autonome, créés en 1997 et généralisés à partir de l'année 2000. Ces derniers ont, pour mémoire, une compétence limitée aux aides techniques et aux aménagements du logement.

Pour rendre pleinement opérationnel ce dispositif, un décret est toutefois attendu (CASF, art. L. 146-12 nouveau).

La loi du 11 février 2005 confère plusieurs objectifs aux maisons départementales des personnes handicapées (CASF, art. L. 146-3 nouveau) :

 offrir un accès unique aux droits et prestations pour les personnes handicapées -à savoir la prestation de compensation, l'allocation d'éducation de l'enfant handicapé, l'allocation aux adultes handicapés, la carte d'invalidité, la carte portant mention « priorité pour personne handicapée » - ou pour certaines victimes d'accidents du travail ou de maladies professionnelles, les malades atteints d'une affection de longue durée, les pensionnés d'invalidité du régime général ou pour certaines personnes admises en rééducation professionnelle ;

 offrir un accès unique àtoutes les possibilités d'appui dans l'accès à la formation et à l'emploi et à l'orientation vers des établissements et services ;

 faciliter les démarches des personnes handicapées et de leur famille.

Pour atteindre ces objectifs, la maison départementale se voit confier diverses missions.

En premier lieu, ces structures exerceront une mission d'accueil, d'information, d'accompagnement et de conseil pour les personnes handicapées et leur famille ainsi qu'un rôle de sensibilisation de tous les citoyens au handicap (CASF, art. L. 146-3 nouveau).

Au titre de l'accompagnement, la maison départementale devra assurer à la personne handicapée et à sa famille l'aide nécessaire à la formulation de son projet de vie, à la mise en œuvre des décisions prises par la commission des droits et de l'autonomie des personnes handicapées ainsi que l'accompagnement et les médiations que cette mise en œuvre peut requérir. Elle mettraégalement en œuvre l'accompagnement nécessaire aux personnes handicapées et à leur famille après l'annonce et lors de l'évolution de leur handicap (CASF, art. L. 146-3 nouveau).

Enfin, elle devra désigner en son sein un référent pour l'insertion professionnelle (CASF, art. L. 146-3 nouveau).

En termes d'information, elle aura notamment à mettreà disposition, pour les appels d'urgence, un numéro téléphonique en libre appel gratuit pour l'appelant, y compris depuis un terminal mobile (CASF, art. L. 146-7 nouveau). Elle devra également réaliser périodiquement et diffuser un livret d'information sur les droits des personnes handicapées et sur la lutte contre la maltraitance.

Ces « maisons » auront par ailleurs àmettre en place et à organiser le fonctionnement de l'équipe pluridisciplinaire, de la commission des droits et de l'autonomie des personnes handicapées et la gestion d'un fonds de compensation du handicap.

L'équipe pluridisciplinaire

C'est donc à la maison départementale des personnes handicapées que revient le soin de mettre en place et d'organiser le fonctionnement de l'équipe pluridisciplinaire chargée d'évaluer les besoins de compensation de la personne handicapée et son incapacité permanente sur la base de son projet de vie et de références définies par voie réglementaire ainsi que de proposer un plan personnalisé de compensation du handicap (4) (CASF, art. L. 146-3 et L. 146-8 nouveaux).

Sa composition pourra varier en fonction de la nature du ou des handicaps de la personne dont elle évalue les besoins de compensation ou l'incapacité permanente. Cette équipe sera tenue au secret professionnel conformément au code pénal (CASF, art. L. 241-10 nouveau).

Le législateur précise les grandes lignes du fonctionnement de cette équipe, notamment la manière dont elle doit prendre en compte la place de la personne handicapée (et de sa famille).

La place de la personne handicapée et de sa famille

En effet, la personne handicapée et sa famille ont un rôle à jouer dans l'élaboration du plan personnalisé de compensation.

L'équipe pluridisciplinaire pourra décider d'entendre de sa propre initiative ou devra entendre, lorsqu'ils en font la demande, la personne handicapée, ses parents lorsqu'elle est mineure ou son représentant légal (CASF, art. L. 146-8 nouveau). De plus, dès lors qu'il sera capable de discernement, l'enfant handicapé lui-même devra être entendu par ces professionnels.

De même, cette équipe se rendra sur le lieu de vie de l'intéressé soit de sa propre initiative, soità la demande de la personne handicapée. Le représentant légal n'est là pas évoqué par la loi.

En tout état de cause, lors de l'évaluation, la personne handicapée, ses parents ou son représentant légal pourront être assistés par une personne de leur choix.

Le concours d'autres structures

Pour l'aider dans sa mission d'évaluation du handicap, l'équipe pluridisciplinaire devra solliciter, si besoin est et lorsque les personnes concernées en font la demande, le concours d'autres structures.

Il s'agit, en premier lieu, des établissements et services visés à l'article L. 312-1, I, 11° du code de l'action sociale et des familles, c'est-à-dire des centres de ressources, des centres d'information et de coordination ou des centres prestataires de services de proximité, mettant en œuvre des actions de dépistage, d'aide, de soutien, de formation ou d'information, de conseil, d'expertise ou de coordination au bénéfice d'usagers ou d'établissements et services.

Ils pourront également faire appel aux centres désignés en qualité de centres de référence pour une maladie rare ou un groupe de maladies rares.

Une équipe de veille pour les soins infirmiers

La loi du 11 février 2005 confie une autre attributionà la maison départementale des personnes handicapées : celle de mettre en place une équipe de veille pour les soins infirmiers. Cette dernière aura plusieurs missions : procéder à une évaluation des besoins de prise en charge de soins infirmiers, mettre en place des dispositifs permettant d'y répondre et gérer un service d'intervention d'urgence auprès des personnes handicapées (CASF, art. L. 146-11 nouveau). L'objectif est ainsi de « résoudre des situations parfois dramatiques de rupture de soins infirmiers, y compris des soins de toilette, dans lesquelles certaines personnes handicapées sont placées » (Rap. A.N. n° 1991, décembre 2004, Chossy).

Cette équipe pourra être saisie par le médecin traitant avec l'accord de la personne handicapée ou par la personne elle-même. Dans les 10 jours qui suivent la date du dépôt du dossier de demande, l'équipe procéderaà l'évaluation précise des besoins d'accompagnement de la personne en soins infirmiers et devra proposer des« solutions adaptées ». En cas de défaillance, elle interviendra auprès des services de soins existants pour qu'une solution rapide soit trouvée.

Face à cette disposition insérée en seconde lecture au Sénat, la secrétaire d'Etat aux personnes handicapées s'était montrée plutôt circonspecte. « Compte tenu des démarches pragmatiques déjà engagées par la mise en œuvre des services de soins infirmiers à domicile ainsi que par l'évaluation des besoins globaux de la personne par l'équipe pluridisciplinaire qui sera soumise à la commission des droits et de l'autonomie », il ne lui paraissait pas « opportun de créer uneéquipe supplémentaire au sein des maisons départementales et de mettre en place un système particulier, dérogatoire au droit commun, pour l'accès aux soins infirmiers des personnes handicapées », avait-elle ainsi plaidé (J.O. Sén. [C.R.] n° 89 du 22-11-04 ), s'en remettant à la « sagesse » des sénateurs. La disposition a néanmoins étéadoptée.

C'est encore la maison départementale qui met en place et organise la commission des droits et de l'autonomie des personnes handicapées (CASF, art. L. 146-3 et L. 241-5 à 11 nouveaux). Rappelons qu'il reviendra à cette commission de prendre les décisions d'orientation et de financement sur la base de l'évaluation de l'équipe pluridisciplinaire.

Autre mission : la gestion d'un fonds départemental de compensation du handicap chargé d'accorder des aides financières destinées à permettre aux personnes handicapées de faire face aux frais de compensation restantà leur charge, après déduction de la prestation de compensation qui leur a été accordée (CASF, art. L. 146-5 nouveau). Rappelons que ces frais ne peuvent, dans la limite des tarifs et montants qui doivent être fixés par décret, excéder 10 % de leurs ressources personnelles nettes d'impôts (5). Est ainsi donné un statut législatif aux fonds départementaux de compensation du handicap existants qui permettaient la mutualisation des aides extra-légales apportées par différents organismes.

Les contributeurs au fonds départemental seront membres d'un comité de gestion. Lequel sera chargé de déterminer l'emploi des sommes versées par le fonds. La maison départementale des personnes handicapées devra en effet rendre compte aux différents contributeurs de l'usage des moyens du fonds.

Plusieurs autorités pourront participer au financement de ce fonds : le département, l'Etat, les autres collectivités territoriales, les organismes d'assurance maladie, les caisses d'allocations familiales, les mutuelles, l'Agefiph, le fonds pour l'insertion professionnelle des personnes handicapées de la fonction publique et les autres personnes morales concernées. Une convention sera alors passée entre les membres du comité de gestion de ce fonds. Elle prévoira ses modalités d'organisation et de fonctionnement.

Lorsqu'une personne handicapée - ses parents si elle est mineure, ou son représentant légal - estimera qu'une décision de la commission des droits et de l'autonomie des personnes handicapées méconnaît ses droits, elle pourra demander l'intervention d'une personne qualifiée pour proposer des mesures de conciliation. Charge est donnéeà la maison départementale des personnes handicapées d'établir la liste de ces personnes qualifiées (CASF, art. L. 146-10 nouveau).

Cette faculté n'empêche pas d'exercer les voies de recours possibles contre les décisions prises par cette commission. L'engagement d'une telle procédure de conciliation suspendra toutefois les délais de recours.

Pour faciliter la mise en œuvre des droits fondamentaux des personnes handicapées et sans préjudice, là encore, des voies de recours existantes, une personne référente devra être désignée au sein de chaque maison départementale des personnes handicapées. Sa mission sera de recevoir et d'orienter les réclamations individuelles des personnes handicapées ou de leurs représentants vers les services et autorités compétents (CASF, art. L. 146-13 nouveau).

A ce titre, elle transmettra les réclamations mettant en cause une administration, une collectivité territoriale, unétablissement public ou tout autre organisme investi d'une mission de service public au médiateur de la République.

Celles mettant en cause une personne morale ou physique de droit privé non investie d'une mission de service public seront transmises par la personne référente soit àl'autorité compétente, soit au corps d'inspection et de contrôle compétent.

Discuté longuement au cours des débats, le statut de la maison départementale des personnes handicapées aété tranché au profit d'un groupement d'intérêt public, dont le département assure la tutelle administrative et financière (CASF, art. L. 146-4 nouveau). Pour mémoire, cette forme juridique permet d'associer des institutions publiques ou privées aux statuts et missions les plus divers.

Le département, l'Etat et les organismes locaux d'assurance maladie et d'allocations familiales du régime général de sécurité sociale seront membres de droit de ce groupement. D'autres personnes morales pourront demander à en être membres, notamment les personnes morales représentant les organismes gestionnaires d'établissements ou de services destinés aux personnes handicapées, celles assurant une mission de coordination en leur faveur et les autres personnes morales participant au financement du fonds départemental de compensation. « La constitution des maisons départementales pourra ainsi être ouverte aux mutuelles » (Rap. A.N. n° 1991, décembre 2004, Chossy).

L'Assemblée des départements de France (ADF) a fortement critiqué cette formule en raison de sa lourdeur et de l'existence d'un contrôle étroit de l'Etat au travers du commissaire du gouvernement (Rap. A.N. n° 1991, décembre 2004, Chossy). En effet, selon les règles habituelles des groupements d'intérêt public, chaque maison départementale aura un commissaire du gouvernement et un contrôleur d'Etat (pour le contrôle économique, budgétaire et financier). L'ADF proposait plutôt la création d'un établissement public calqué sur les centres communaux d'action sociale, à l'échelon départemental. Présidé par le président du conseil général, cet établissement aurait disposé d'une personnalité et d'une existence administrative et financière distinctes du conseil général. Cette suggestion n'a pas étéretenue.

Concrètement, la maison départementale devra être mise en place par une convention constitutive d'ici au 1^er janvier 2006 (CASF, art. L. 146-4 nouveau). Laquelle aura à préciser notamment les modalités d'adhésion et de retrait des membres et la nature des concours apportés par eux.

A défaut de signature de cette convention dans ce délai par l'ensemble des membres susceptibles de faire partie de la commission exécutive de la maison départementale (voir ci-dessous), le président du conseil général pourra décider de l'entrée en vigueur de la convention entre une partie seulement de ces membres.

En cas de carence du président du conseil général lui-même, le représentant de l'Eta t dans le département arrêtera le contenu de la convention constitutive conformément aux dispositions d'une convention de base qui doit encore être définie par décret.

La maison départementale sera administrée par une commission exécutive présidée par le président du conseil général et qui comportera, outre ce dernier (CASF, art. L. 146-4 nouveau) :

 des membres représentant le département, désignés par le président du conseil général, pour moitié des postes à pourvoir ;

 des membres représentant les associations de personnes handicapées, désignés par le conseil départemental consultatif des personnes handicapées, pour le quart des postes à pourvoir ;

 des représentants de l'Etat désignés par le préfet de département et par le recteur d'académie compétent, des représentants des organismes locaux d'assurance maladie et d'allocations familiales du régime général ainsi que, le caséchéant, des représentants des autres membres du groupement prévus par la convention constitutive du groupement, le tout pour le quart des postes restant àpourvoir.

En tout état de cause, les décisions de la maison départementale des personnes handicapées seront arrêtées à la majorité des voix. En cas d'égal partage des voix, celle du président sera toutefois prépondérante.

Un directeur de la maison départementale des personnes handicapées sera nommé par le président du conseil général (CASF, art. L. 146-4 nouveau).

Quant au personnel de ces instances, il pourra relever de plusieurs catégories (CASF, art. L. 146-4 nouveau) :

 des personnels mis àdisposition par les parties à la convention constitutive, qui seront donc rémunérés par leur corps, établissement ou structure d'origine. A ce titre, la secrétaire d'Etat aux personnes handicapées a indiqué que l'Etat maintiendra « les personnels actuellement présents dans les Cotorep, les CDES et les sites pour la vie autonome, soit environ 2 000 équivalents temps plein » (J.O.A.N. [C.R.] n° 139 du 23-12-04) ;

 le cas échéant, des fonctionnaires régis par le statut général de la fonction publique de l'Etat, territoriale ou hospitalière, placés en position de détachement, c'est-à-dire rémunérés par la maison départementale ;

 le cas échéant, des agents contractuels de droit public, recrutés par la maison départementale des personnes handicapées, et soumis aux dispositions applicables aux agents non titulaires de la fonction publique territoriale ;

 le cas échéant, des agents contractuels de droit privé, recrutés par la maison départementale des personnes handicapées. Il pourra, par exemple, s'agir d'architectes, d'ergonomes ou de médecins spécialistes.

La maison départementale des personnes handicapées doit, pour exercer ses missions, travailler en lien avec d'autres instances. C'est pourquoi la loi du 11 février 2005 comprend un certain nombre de ces connexions entre institutions.

Ainsi, la maison départementale pourra s'appuyer sur les centres communaux ou intercommunaux d'action sociale ou les organismes assurant des services d'évaluation et d'accompagnement des besoins des personnes handicapées avec lesquels elle passera une convention (CASF, art. L. 146-3 nouveau).

Elle organisera également des actions de coordi-nation avec les autres dispositifs sanitaires et médico-sociaux concernant les personnes handicapées (CASF, art. L. 146-3 nouveau).

Les maisons départementales des personnes handicapées pourront travailler en liaison avec les centres locaux d'information et de coordination (CASF, art. L. 146-6 nouveau).

La maison départementale des personnes handicapées pourra percevoir des aides de la caisse nationale de solidarité pour l'autonomie (CNSA). A cet effet, rappelons qu'une convention doit être conclue entre la caisse et la maison départementale visant à définir des objectifs de qualité de service pour la maison départementale età dresser le bilan de la réalisation des objectifs antérieurs (CASF, art. L. 14-10-7 nouveau) (6).

En outre, cette instance devra recueillir et transmettre àla CNSA un certain nombre de données (CASF, art. L. 146-3 et L. 247-2 nouveaux). A savoir celles relatives :

 à son activité, notamment en matière d'évaluation des besoins, d'instruction des demandes et de mise en œuvre des décisions prises ;

 à l'activité des équipes pluridisciplinaires et des commissions des droits et de l'autonomie des personnes handicapées ;

 aux caractéristiques des personnes concernées.

Ce système d'information doit encore être organisé par décret pris après avis de la commission nationale de l'informatique et des libertés.

La maison départementale devra, de plus, communiquer les données agrégées concernant les décisions de la commission des droits et de l'autonomie des personnes handicapées ainsi que celles relatives aux suites réservées aux orientations prononcées par cette commission, notamment auprès des établissements et services susceptibles d'accueillir ou d'accompagner les personnes concernées (CASF, art. L. 146-3 et L. 247-2 nouveaux).

Enfin, la CNSA sera destinataire, dans des conditions qui seront fixées par décret, des données comptables relatives aux dépenses nettes de la prestation de compensation et de celles relatives à l'activité des fonds départementaux de compensation du handicap ( CASF, art. L.247-1 nouveau ).

Au sein de la maison départementale, une seule instance, la commission des droits et de l'autonomie des personnes handicapées, regroupera la commission départementale de l'éducation spéciale (CDES), la commission technique d'orientation et de reclassement professionnel (Cotorep) et les sites pour la vie autonome.

Les commissions des droits et de l'autonomie des personnes handicapées seront compétentes dans un certain nombre de domaines (CASF, art. L. 241-6, I nouveau).

Première mission de la commission : se prononcer sur l'orientation de la personne handicapée et sur les mesures propres à assurer son insertion scolaire ou professionnelle et sociale.

Dans ce cas, cette instance sera tenue de proposer à la personne handicapée ou, le cas échéant, à ses parents ou à son représentant légal un choix entre plusieurs solutions adaptées (CASF, art. L.241-6, III nouveau).

La commission aura également à désigner lesétablissements ou les services correspondant aux besoins de l'enfant ou de l'adolescent ou concourant à la rééducation, à l'éducation, au reclassement età l'accueil de l'adulte handicapé et en mesure de l'accueillir.

Là encore, elle sera tenue de proposer à la personne handicapée ou, le cas échéant, à ses parents ouà son représentant légal un choix entre plusieurs solutions adaptées (CASF, art. L. 241-6, III nouveau).

Ce type de décision a une portée particulière (voir ci-dessous). En effet, cette décision s'imposera àtout établissement ou service dans la limite de la spécialité au titre de laquelle il aura étéautorisé ou agréé.

Si les parents ou le représentant légal de l'enfant ou de l'adolescent handicapé ou l'adulte handicapé ou son représentant légal font connaître leur préférence pour un établissement ou un service entrant dans la catégorie de ceux vers lesquels la commission a décidé de l'orienter et en mesure de l'accueillir, la commission sera tenue de faire figurer cette structure au nombre de celles qu'elle désigne, quelle que soit sa localisation.

Ce n'est qu'à titre exceptionnel que la commission pourra désigner un seul établissement ou service.

Une autre mission centrale de la commission est de décider de l'attribution de certaines prestations aux personnes handicapées.

Elle aura ainsi à apprécier si l'état ou le taux d'incapacité de la personne handicapée justifie l'attribution :

 pour l'enfant ou l'adolescent :

- de l'allocation d'éducation de l'enfant handicapé (ex-allocation d'éducation spéciale) et, éventuellement, de son complément,

- de la majoration spécifique pour parent isoléd'enfant handicapé (voir encadré),

- de la carte d'invalidité,

- de la carte portant la mention « prioritépour personne handicapée » (voir encadré)  ;

 pour l'adulte :

- de l'allocation aux adultes handicapés et du complément de ressources (7),

- de la carte d'invalidité  ;

- de la carte portant la mention « prioritépour personne handicapée ».

Elle aura également à apprécier si les besoins de compensation de l'enfant ou de l'adulte handicapéjustifient l'attribution de la prestation de compensation (2 ).

Enfin, il lui appartiendra de juger si la capacité de travail de la personne handicapée justifie l'attribution du complément de ressources associé à l'allocation aux adultes handicapées. Rappelons, en effet, que ce complément de ressources, qui sera créé àcompter du 1^er juillet 2005, sera notamment attribué en fonction de deux paramètres soumis àl'appréciation de la commission : un taux d'incapacité permanente d'au moins 80 % et une capacitéde travail inférieure à un pourcentage, qui sera fixé par décret.

La reconnaissance, s'il y a lieu, de la qualité de travailleur handicapé aux personnes répondant aux conditions d'attribution de ce qualificatif figure également parmi les fonctions de la commission.

Relevons qu'est considérée comme travailleur handicapé, avec la loi du 11 février 2005 qui aélargi cette définition, toute personne dont les possibilités d'obtenir ou de conserver un emploi sont effectivement réduites par suite de l'altération d'une ou de plusieurs fonctions physiques, sensorielles, mentales ou psychiques (code du travail, art. L. 323-10 nouveau, art. 70,3° de la loi).

La commission est également chargée de statuer sur l'accompagnement des personnes handicapées âgées de plus de 60 ans hébergées dans les structures pour personnes handicapées adultes.

La commission des droits et de l'autonomie des personnes handicapées comprendra notamment des représentants du département, des services de l'Etat et des organismes de protection sociale. Y seront également présents des membres des organisations syndicales, des associations de parents d'élèves et, pour au moins un tiers de ses membres, des représentants des personnes handicapées et de leurs familles désignés par les associations représentatives. Un membre du conseil départemental consultatif des personnes handicapées y siégera enfin (CASF, art. L. 241-5 nouveau).

Des représentants des organismes gestionnaires d'établissements ou de services siégeront également avec voix consultative.

Les membres de cette commission, présidée par un membre qu'elle désigne en son sein tous les 2 ans, seront tenus au secret professionnel dans les conditions prévues aux articles 226-13 et 226-14 du code pénal.

La commission siégera, selon les cas, en formation plénière ou pourra être organisée en sections locales ou spécialisées (CASF, art. L.241-5 nouveau). L'objectif est ainsi de répondre, par exemple, à des concentrations de populations ou àl'éloignement du chef-lieu de département.

Lorsque des sections seront constituées, elles comporteront obligatoirement parmi leurs membres un tiers de représentants des personnes handicapées et de leurs familles, ajoute la loi du 11 février.

Plusieurs règles encadrent la prise de décision des commissions des droits et de l'autonomie.

Rappelons que la commission doit prendre ses décisions relatives à l'ensemble des droits de la personne handicapée, notamment en matière d'attribution de prestation ou d'orientation, sur la base de l'évaluation réalisée par l'équipe pluridisciplinaire, des souhaits exprimés par la personne handicapée (ou son représentant légal) dans son projet de vie et du plan de compensation élaboré par cette équipe (CASF, art. L. 146-3 nouveau). En ce qui concerne la prestation de compensation et en cas d'urgence, c'est le président du conseil général qui peut directement l'accorder à titre provisoire (CASF, art. L. 245-2 nouveau) (8).

La commission devra vérifier si le handicap ou l'un des handicaps dont elle est saisie est à faible prévalence et si, dans l'affirmative, l'équipe pluridisciplinaire a consulté « autant que de besoin » le pôle de compétence spécialisé - centres de ressources, centres d'information et de coordination ou centres prestataires de services de proximité, centres de référence pour une maladie rare ou un groupe de maladies rares - et a tenu compte de son avis (CASF, art. L. 241-7 nouveau).

La personne adulte handicapée, le cas échéant son représentant légal, les parents ou le représentant légal de l'enfant ou de l'adolescent handicapés devront être consultés par la commission (CASF, art. L. 241-7 nouveau). Marie-Anne Montchamp a précisé, au cours des débats, que les dispositions réglementaires devraient fixer à 10 jours au minimum le délai entre la réception de la convocation à cette consultation et la date de cette dernière (J.O. Sén.[C.R.] n° 89 du 22-10-04).

Les intéressés pourront être assistés par une personne de leur choix ou se faire représenter.

Rappelons également que lorsque ces derniers feront connaître, dans le cadre d'une décision d'orientation vers une structure, leur préférence pour unétablissement ou service entrant dans la catégorie de ceux vers lesquels la commission a décidé d'orienter la personne handicapée et en mesure de l'accueillir, la commission sera tenue de faire figurer cette institution au rang de ceux qu'elle désigne, quelle que soit sa localisation (CASF, art. L. 241-6, III nouveau).

Enfin, lorsque l'évolution de son état ou de sa situation le justifie, l'adulte handicapé ou son représentant légal, les parents ou le représentant légal de l'enfant ou de l'adolescent handicapés ou l'établissement ou le service pourront demander la révision de la décision d'orientation prise par la commission (CASF, art. L. 241-6, III nouveau).

Les décisions de la commission seront arrêtées après le vote de ses membres suivant des modalités et des règles de majorité de vote, qui seront fixées par décret. Ces règles pourront être spécifiques en fonction de la nature de ces décisions (CASF, art. L.241-6, I nouveau). Ces dernières peuvent concerner, en effet, des questions « d'âge, de prestation de compensation, d'orientation vers des établissements, et [...]sont financées par des personnes ou des organismes distincts : Etat, département, assurance maladie » (J.O. Sén. [C.R.] n° 89 du 22-10-04).« L'intérêt est également de moduler les règles de vote afin de préserver les droits et les intérêts des financeurs de la prestation ou de la structure concernée par la décision » (Rap. A.N. n° 1991, décembre 2004, Chossy).

La loi du 11 février 2005 fixe néanmoins d'ores et déjà une règle : si la décision porte sur l'attribution de la prestation de compensation, la majorité des voix est détenue par les représentants du conseil général. Il s'agit ainsi, selon le gouvernement, de respecter le principe constitutionnel d'autonomie des collectivités territoriales.

Une procédure simplifiée de prise de décision est enfin possible si la commission des droits et de l'autonomie des personnes handicapées le décide, dans des conditions qui seront fixées par décret, et sauf opposition de la personne handicapée concernée ou de son représentant légal. La commission pourra alors décider de désigner en son sein les membres habilités à la mettre en œuvre. Cette procédure allégée viseà prendre en compte en particulier « les simples renouvellement [qui] n'ont pas d'incidence financière particulière » (J.O.A.N. [C.R.] n° 139 du 23-12-04).

A l'instar des commissions techniques d'orientation et de reclassement professionnel (Cotorep) et des commissions départementales de l'éducation spéciale (CDES), la commission des droits et de l'autonomie des personnes handicapées devra, dans tous les cas, motiver ses décisions. Conformément au droit commun, un décret devrait préciser que les notifications des décisions devront mentionner les délais et les voies de recours.

Elles feront par ailleurs l'objet d'une révision périodique. La périodicité de cette révision et ses modalités, notamment au regard du caractère réversible ou non du handicap, seront fixées par décret (CASF, art. L. 241-6, II nouveau).

Rappelons que la personne handicapée (ou ses divers représentants) et l'établissement ou service peuvent demander la révision de la décision d'orientation prise par la commission lorsque l'évolution de son état ou de sa situation le justifie (CASF, art. L. 241-6, III nouveau).

Comme les décisions des Cotorep et des CDES, les décisions de la commissions ont des conséquences particulières.

Lorsqu'est en cause une décision d'orientation vers unétablissement ou service, elle s'impose à ce dernier dans la limite de la spécialité au titre de laquelle il aété autorisé ou agréé (CASF, art. L.241-6, III nouveau).

En outre, sous réserve que soient remplies les conditions d'ouverture du droit aux prestations, les décisions de la commission s'imposent aux organismes responsables de la prise en charge des frais exposés dans les établissements et services et aux organismes chargés du paiement de l'allocation d'éducation de l'enfant handicapé, de l'allocation aux adultes handicapés et de la prestation de compensation ainsi que leurs compléments éventuels (CASF, art. L. 241-8 nouveau).

Ces organismes ne peuvent refuser la prise en charge pour l'établissement ou le service dans le cas où celui-ci figure au nombre de ceux désignés par la commission et qu'il a obtenu la préférence des parents ou du représentant légal de l'enfant ou de l'adolescent handicapé ( CASF, art. L. 241-8 nouveau ). En dehors de cette hypothèse, un refus est donc possible.

Ils peuvent accorder une prise en charge à titre provisoire avant toute décision de la commission (CASF, art. L. 241-8 nouveau).

En tout état de cause, l'établissement ou le service ne pourra mettre fin, de sa propre initiative, àl'accompagnement sans décision préalable de la commission (CASF, art. L. 241-6, III nouveau). A l'inverse, «  afin de préserver la liberté de choix de vie de la personne handicapée » (J.O. Sén.[C.R.] n° 89 du 22-10-04), la fin de l'accompagnement pourra, en revanche, émaner de la personne handicapée elle-même, sans attendre cette décision.

Comme nous l'avons vu, lorsqu'une personne handicapée, ses parents si elle est mineure, ou son représentant légal, estiment qu'une décision de la commission méconnaît ses droits, elle peut demander l'intervention d'une personne qualifiée chargée de proposer des mesures de conciliation. Cette faculté s'exerce sans préjudice des voies de recours possibles contre les décisions de la commission. L'engagement de cette procédure suspendra néanmoins les délais de recours (CASF, art. L. 146-10 nouveau).

Diverses procédures de recours sont prévues par la loi.

Le contentieux technique

Pourront ainsi faire l'objet d'un recours devant la juridiction du contentieux technique de la sécuritésociale, c'est-à-dire devant le tribunal du contentieux de l'incapacité en première instance, les décisions (CASF, art. L. 241-9 nouveau) :

 d'orientation et celles relatives àl'insertion scolaire, professionnelle et sociale lorsqu'elles sont prises à l'égard d'un enfant ou d'un adolescent handicapé ;

 désignant des établissements et services d'accueil pour personnes handicapées, adultes, adolescents et enfants ;

 appréciant si les conditions d'attribution de prestations aux personnes handicapées, quel que soit leur âge, sont remplies (prestation de compensation, allocation aux adultes handicapés...).

Ce recours, ouvert à toute personne et à tout organisme intéressé, est dépourvu d'effet suspensif, sauf lorsqu'il est intenté par la personne handicapée ou son représentant légal àl'encontre des décisions d'orientation vers unétablissement ou service.

Conformément au droit commun, une procédure d'appel est ouverte dans le mois qui suit le jugement devant la cour nationale de l'incapacité et de la tarification de l'assurance des accidents du travail. Dans les 2 mois suivant l'arrêt de cette dernière, un pourvoi en cassation peut être formé.

Le contentieux administratif

Pourront faire l'objet d'un recours devant le tribunal administratif, les décisions (CASF, art. L. 241-9 nouveau) :

 d'orientation ou les mesures propresà assurer l'insertion scolaire, professionnelle ou sociale prises à l'égard d'un adulte handicapé  ;

 de reconnaissance de la qualité de travailleur handicapé.

Dans ces cas, c'est le droit commun qui s'applique : un recours devant la cour administrative d'appel est possible dans les 2 mois. Un pourvoi devant le Conseil d'Etat est ouvert dans les mêmes délais.

Sophie André

Dans notre numéro 2402 du 8 avril 2005 :

I - La caisse nationale de solidarité pour l'autonomie

Dans ce numéro :

II - Les programmes interdépartementaux d'accompagnement des handicaps et de la perte d'autonomie

A - Leur objet

B - Leur élaboration

C - Les structures visées

D - La portée juridique de ces programmes

III - Les institutions départementales pour les personnes handicapées

A - Les maisons départementales des personnes handicapées

B - Les commissions des droits et de l'autonomie des personnes handicapées

La loi du 11 février 2005 prévoit que le gouvernement devra organiser tous les 3 ans, à compter du 1^er janvier 2006, une conférence nationale du handicap à laquelle il devra convier notamment les associations représentatives des personnes handicapées, les représentants des organismes gestionnaires desétablissements ou services sociaux et médico-sociaux accueillant ces publics ainsi que les représentants des départements et des organismes de sécurité sociale. Devront également être invités les organisations syndicales et patronales représentatives et les organismes qualifiés. Les participants devront « débattre des orientations et des moyens de la politique concernant les personnes handicapées » (CASF, art. L.114-2-1 nouveau) .

A l'issue de ces travaux, le gouvernement devra déposer sur le bureau des assemblées parlementaires, après avoir recueilli l'avis du Conseil national consultatif des personnes handicapées, un rapport sur la mise en œuvre de la politique nationale en faveur des personnes handicapées. Il portera notamment sur les actions de prévention des déficiences, de mise en accessibilité de la société, d'insertion, de maintien et de promotion dans l'emploi, sur le respect du principe de non-discrimination et sur l'évolution des conditions de vie des personnes handicapées. Ce rapport pourra donner lieu à un débat à l'Assemblée nationale et au Sénat.

Dans le souci de mieux connaître les personnes handicapées, la loi du 11 février 2005 met en place tout un dispositif de transmission de données statistiques entre tous les acteurs susceptibles de détenir de l'information sur ces publics.

Les maisons départementales devront d'abord communiquer un certain nombre de données à la caisse nationale de solidarité pour l'autonomie (caractéristiques des bénéficiaires, activité des équipes pluridisciplinaires, des commissions des droits et de l'autonomie...) (CASF, art. L. 247-2 nouveau) .

Le ministre chargé des personnes handicapées sera par ailleurs destinataire des informations individuelles sur les personnes concernées par les décisions de la commission des droits et de l'autonomie des personnes handicapées et sur les prestations versées suite à ces décisions, dans des conditions fixées par voie réglementaire (CASF, art. L. 247-4 nouveau) . Objectif :constituer des échantillons statistiquement représentatifs afin d'étudier des situations et des parcours d'insertion des personnes figurant dans ceséchantillons, dans le respect de la réglementation applicable en ce domaine, en particulier en matière de confidentialité.

Une fois ces données exploitées, les résultats qui en seront issus seront transmis par le ministre à diverses autorités : Conseil national consultatif des personnes handicapées, Observatoire national sur la formation, la recherche et l'innovation sur le handicap - instance créée par la loi du 11 février 2005 - et caisse nationale de solidarité pour l'autonomie (CASF, art. L. 247-5 nouveau) .

Les organismes en charge des prestations aux personnes handicapées (caisse de sécurité sociale...) sontégalement mis à contribution. Ils devront envoyer àce ministre, dans des conditions qui seront fixées par décret, les données agrégées portant sur les versements opérés à la suite d'une décision de la commission des droits et de l'autonomie et sur les caractéristiques de leurs bénéficiaires (CASF, art. L. 247-3 nouveau) .

Enfin, la convention d'objectifs et de gestion conclue entre la CNSA et l'Etat devra également fixer, en annexe, les modalités d'échange, entre les ministres intéressés (personnes âgées, personnes handicapées, travail, éducation nationale) et la caisse nationale de solidarité pour l'autonomie, des informations relatives aux publics handicapés ou en perte d'autonomie (CASF, art. L. 247-6 nouveau) . Les données agrégées et les analyses comparatives qui seront effectuées par ces ministères seront en retour communiquées aux départements et, pour ce qui concerne les personnes handicapées, aux maisons départementales des personnes handicapées (CASF, art. L. 247-7 nouveau) .

La loi du 11 février 2005 cherche à simplifier la procédure d'attribution de la carte d'invalidité, de la carte « station debout pénible », rebaptisée « priorité pour personnes handicapées » et de la carte de stationnement.

La carte d'invalidité

La première modification apportée vise les bénéficiaires de cette carte d'invalidité. Si elle s'adresse, comme auparavant, à « toute personne dont le taux d'incapacité permanente est au moins de 80% », elle concerne désormais aussi celle« classée en troisième catégorie de la pension d'invalidité de la sécuritésociale » (CASF, art. L. 241-3 nouveau) .

Par ailleurs, cette carte ne sera plus délivrée que par la seule commission des droits et de l'autonomie, cette dernière se substituant aux organismes actuels qui disposent de cette compétence : la commission départementale de l'éducation spéciale, la commission technique d'orientation et de reclassement professionnel, la commission départementale d'aide sociale...

La loi précise enfin les effets du bénéfice de cette carte : elle « permet notamment d'obtenir une priorité d'accès aux places assises dans les transports en commun, dans les espaces et salles d'attente ainsi que dans lesétablissements et les manifestations accueillant du public ». Elle permet également d'obtenir une priorité dans les files d'attente. Ces dispositions s'appliquent tant au titulaire de la carte que - ce qui est nouveau- à « la personne qui l'accompagne dans ses déplacements ». Elles devront être rappelées par un affichage clair et visible dans les lieux dans lesquels ce droit s'exerce.

A noter que ces mesures s'appliquent aux Françaisétablis hors de France, vient de préciser une récente ordonnance du 13 mai 2005 concernant ces derniers (9). Et que la détention de cette carte a d'autres effets. Par exemple, elle permet à ses titulaires d'être pris en compte dans le décompte des bénéficiaires de l'obligation d'emploi des travailleurs handicapés (art. 27 de la loi, code du travail, art. L. 323-3 modifié) .

La carte « priorité pour personnes handicapées »

Comme pour la carte d'invalidité, le texte attribue la compétence de délivrer cette carte, anciennement connu sous le nom de carte « station debout pénible », à la seule commission des droits et de l'autonomie des personnes handicapées. Laquelle reprend ainsi à son compte une attribution jusque-là dévolue au préfet après expertise médicale (CASF, art. L. 241-3-1 nouveau) . En revanche, sans changement, cette carte continuera à s'adresser aux personnes ayant un taux d'incapacité permanente inférieur à 80 % et ne le sera qu'à la demande des intéressés.

Les conséquences de la détention de cette carte sont les mêmes que pour la carte d'invalidité (prioritépour les files d'attente...).

La carte de stationnement

Là encore, la délivrance de la carte de stationnement est simplifiée (CASF, art. L. 241-3-2 modifié) .

En ce qui concerne la définition des personneséligibles d'abord. Au lieu d'être réservée, pour l'essentiel, aux titulaires de la carte d'invalidité, cette carte s'adressera plus largement à « toute personne, y compris les personnes relevant du code des pensions militaires d'invalidité et des victimes de la guerre et du code de la sécurité sociale, atteinte d'un handicap qui réduit de manière importante et durable sa capacitéet son autonomie de déplacement à pied ou qui impose qu'elle soit accompagnée par une tierce personne dans ses déplacements ».

Elle reste délivrée par le préfet mais conformément à un avis qui est nouvellement requis :celui du médecin chargé de l'instruction de la demande.

Autre nouveauté : les organismes utilisant un véhicule destiné au transport collectif des personnes handicapées pourraient recevoir une carte de stationnement pour personne handicapée.

A la suite d'un amendement introduit à l'Assemblée nationale, à l'initiative de Marie-Anne Montchamp, la loi du 11 février 2005 prévoit que toute personne isolée bénéficiant de l'allocation d'éducation de l'enfant handicapé (ex-allocation d'éducation spéciale) et d'un complément et assumant seule la charge d'un enfant handicapé dont l'état nécessite le recours àune tierce personne aura droit à une prestation spécifique intitulée « majoration spécifique pour parents isolés d'enfants handicapés » (code de sécuritésociale, art. L. 541-4 nouveau) . Elle sera versée dans des conditions fixées par décret. Selon la secrétaire d'Etat aux personnes handicapées, plus de 26 000 familles monoparentales sont actuellement bénéficiaires de l'allocation d'éducation de l'enfant handicapé. Parmi ces familles, certaines peuvent prétendre au bénéfice de l'allocation de parent isolé ou au revenu minimum d'insertion. Toutefois, toujours de source gouvernementale, cette allocation de parent isolé se concentrerait sur un public spécifique de 2 090 personnes sur les 26 000 familles. Pour Marie-Anne Montchamp, « l'AES d'aujourd'hui met la mère d'un enfant handicapé, quand elle seule a la charge de son enfant, devant l'alternative suivante : abandonner son travail pour rechercher une tierce personne ou conserver son travail sans pouvoir faire garder son enfant (J.O. Sén. [C.R.] n° 88 du 21-10-04). Le gouvernement a donc voulu corriger cetétat de choses et élargir les droits de ces familles (J.O.A.N. [C.R.] n° 55 du 4-06-04) .

A noter que la caisse nationale de solidarité pour l'autonomie (CNSA) devra verser au fonds national des prestations familiales, géré par la caisse nationale des allocations familiales, une subvention correspondant aux sommes versées au titre de cette majoration.