« On ne sait toujours pas ce que recouvre le concept de "service d'intérêt général" »

Actualités sociales hebdomadaires : Lors du sommet européen des 22 et 23 mars, Jacques Chirac a obtenu des chefs d'Etat et de gouvernement européens que la proposition de directive sur les services dans le marché intérieur soit remaniée (1). Vous êtes soulagé ?

Jean-Michel Bloch-Lainé : Nous nous réjouissons que le président de la Répu-blique ait stoppé un processus mal emmanché et qu'il ait demandé de remanier la proposition de directive Bolkestein, pas simplement par un traitement cosmétique, mais en profondeur. Il y a encore quel-ques semaines, à Bruxelles, José Manuel Barroso, président de la Commission européenne, soutenait devant les membres du Comité économique et social européen : un, qu'il n'était pas l'auteur de ce texte ; deux, qu'il le maintiendrait avec quelques corrections. Et, au fil des semaines, il était apparu qu'on mettrait hors du champ de la directive les services publics et la santé, considérée sous l'angle de l'hôpital. Mais nous étions dans le flou sur les services associatifs sanitaires et sociaux. En quoi ce projet vous inquiète-t-il ?

- Comprenons-nous bien : il ne nous paraît pas extravagant qu'il y ait une directive sur le marché commun des services, qui représentent 70 % du PIB des Etats européens. C'est le contraire qui serait extravagant car, enfin, pourquoi un marché commun des marchandises, des capitaux et pas des services ? Ce n'est donc pas sur le principe du texte que nous nous mobilisons.

En revanche, le projet nous inquiète car il établit, sans distinction, un cadre juridique applicable à toutes les activités économiques de service. Il fait donc passer dans le champ de la concurrence quantité d'activités non lucratives uniquement parce qu'elles ont un pied dans l'économie. Si l'on poussait la logique du texte jusqu'au cauchemar, c'en serait fini de la loi rénovant l'action sociale et médico-sociale, qui cherche justement à protéger les personnes vulnérables.

Le 8 mars, le commissaire européen chargé du marché intérieur, Charlie McCreevy, a annoncé très clairement que les secteurs comme la santé et les services d'intérêt général (SIG) financés par l'Etat ne seraient pas couverts par la future directive. Une exclusion que s'apprête elle-même à demander Evelyne Gebhardt, rapporteure du Parlement européen pour la proposition de directive sur les services (voir encadré). Cela va plutôt dans votre sens ?

- C'est un signe positif, mais nos incertitudes ne sont pas levées pour autant. La santé englobe-t-elle le secteur médico-social ? Et où vont se trouver les services très diversifiés de lutte contre l'exclusion ? Car, à ce jour, en Europe, on ne sait toujours pas ce que désigne précisément le concept de « services d'intérêt général ». On est dans le flou. En tant que membre du Comité économique et social européen, je constate en permanence combien ce terme englobe des réalités totalement différentes selon les Etats et selon les situations. Ma seule certitude, c'est que la France partage sa conception avec ses voisins allemand et belge, qui ont, eux aussi, développé des services sociaux et médico-sociaux gérés par des associations. En revanche, notre approche est souvent différente de celle des pays scandinaves : leurs associations ne gèrent pas de services sociaux, lesquels dépendent des collectivités publiques. C'est entre autres pour cette raison qu'il est parfois difficile de nous comprendre et de nous mobiliser ensemble.

Que demandez-vous ?

- Depuis que nous avons été interrogés sur cette proposition de directive - et notre ligne n'a pas changé -, nous avons expliqué que la moindre des prudences devait conduire, au préalable, à réaliser une étude d'impact pour vérifier que ce texte n'entraînait pas de dommages collatéraux imprévus, ou de balles perdues non désirées, sur un certain nombre de secteurs. Des secteurs qui ne compromettent pas, par leur spécificité, la construction de l'Europe et qu'il conviendrait, du moins provisoirement, de mettre hors du champ de la directive.

Quelle méthode proposez-vous ?

- Nous défendons la méthode du faisceau d'indices. Nous l'avons utilisée, en France, il y a quatre ans, avec la direction générale des impôts pour savoir à quel régime fiscal devaient être soumises les associations qui avaient une activité économique. Les faisait-on basculer complètement du côté des entreprises en les soumettant au même régime fiscal qu'elles ? Ou cherchait-on à distinguer, dans la nébuleuse des associations, celles dont le fonctionnement était plus proche de la SARL de celles qui avait un projet d'une nature différente, dans leurs objectifs et leurs méthodes, du secteur marchand ?

Les discussions ont duré quatre mois avec la direction générale des impôts. Fondée sur une série d'indices - universalité d'accès, contrôle démocratique de l'activité... -, cette méthode a permis de dépasser le simple critère du statut associatif pour déterminer qui devait bénéficier d'un régime fiscal plus favorable. Certaines associations du tourisme social qui font de la publicité ou s'associent pour obtenir des billets d'avion moins chers ont d'ailleurs très bien joué le jeu et accepté de payer des impôts au même titre que les organismes de voyage. Même dans le secteur médico-social, on peut estimer que certains établissements, en dépit de leur statut associatif, et quelles que soient leurs qualités gestionnaires, ne se différencient guère de leurs concurrents lucratifs. Dire cela peut choquer et déranger, mais c'est la vérité !

Au vu de la diversité des pratiques des Etats, cette méthode est-elle applicable à l'Union européenne ?

- Tout à fait, et cette méthode ne nécessiterait pas 20 ans de tergiversations, d'attente, d'immobilisme ! Je suis convaincu qu'une année d'examen, honnête et sérieux, suffirait pour faire le point.

Ce travail que vous demandez va-t-il dans le sens de la communication sur les services sociaux d'intérêt général que prépare la Commission européenne (voir encadré)  ?

- Oui, les démarches se rejoignent. Sauf que nous sommes dans le flou sur le contenu de cette communication. Nous ne savons même pas si l'objectif est de parvenir à une définition commune des services d'intérêt général. Si l'on comprend bien, il s'agit pour la Commission de dresser l'inventaire des politiques communautaires qui ont un rapport avec les services sociaux d'intérêt général et de répertorier l'organisation et le fonctionnement de ces derniers.

Pour notre part, nous demandons qu'en reprenant la méthode du faisceau d'indices utilisée en France, la Commission parvienne à définir, au niveau européen, parmi les services qui relèvent de la santé, du secteur social, médico-social ou de la lutte contre l'exclusion, ceux qui fonctionnent davantage sur un mode concurrentiel et doivent entrer dans le champ de la directive et ceux qui doivent être considérés comme des services d'intérêt général et rester hors de son champ.

Le statut associatif ne garantirait pas que le service relève de l'intérêt général ?

- Non. Ce n'est pas parce qu'on a revêtu l'habit juridique associatif qu'on a le droit ad vitam aeternam d'être situé hors des rendez-vous de l'émulation et de la concurrence. Il se trouve - c'est ma conviction - que, neuf fois sur dix, les associations sont porteuses d'un projet qui transcende leur habit juridique. Il se trouve que la forme juridique associative est, qu'on le veuille ou non, celle qui a le mieux permis, depuis des décennies, d'épauler des personnes en détresse. Mais ce n'est pas l'habit qui compte, c'est le projet. C'est dans le projet et la façon de l'accomplir que se fonde le rôle de l'association de solidarité. C'est la façon d'agir au service de la personne humaine qui importe. En ce sens, l'opérateur, s'il se comporte ainsi, peut être tout aussi bien une fondation, un service public...

... Voire une entreprise commerciale, comme l'a d'ailleurs admis la loi rénovant l'action sociale et médico-sociale ?

- Oui. La loi 2002-2 permet la rencontre et met en émulation tous les acteurs

de l'engagement social et médico-social : services publics, associations, entreprises marchandes. Par exemple, on peut imaginer et souhaiter que des entreprises marchandes créent des crèches pour les enfants de leurs salariés et y accueillent aussi ceux du quartier en partenariat avec des associations. Faudrait-il s'en offusquer ? Et si tel était le cas, pourquoi refuser à ces entreprises qu'une telle activité, qui vise aussi un objectif de progrès social, soit hors du champ de la directive et considérée comme un service d'intérêt général ? Au nom de quel principe ? de quel diktat ? de quelle frontière ? de quelle norme sectaire ? de quel intégrisme ?

L'intérêt général n'est donc pas l'apanage du secteur non marchand ?

- Non. Il faut souhaiter que l'entreprise marchande développe des services créateurs de lien social ne relevant pas de l'immédiate logique marchande. On pourra toujours dire qu'elle soigne son image ! Si oui, et alors ? A l'Uniopss, nous réfléchissons aux possibilités d'établir des partenariats entre des associations et des entreprises marchandes pour développer des activités d'intérêt général, sans confusion d'identité, autour de projets. Est-ce obscène ?Si oui, en quoi ?

Ce qui est certain, c'est que cela im-plique une petite révolution culturelle. Je ne sais pas ce qu'en pensent les entreprises françaises. Je sais que plusieurs militants et responsables associatifs sont méfiants, voire hostiles à de pareilles ouvertures. Soit ! Mais j'ai la conviction que si nos associations de solidarité choisissaient de se cantonner dans l'abri, dans la tranchée de leur statut, sans esprit d'imagination et d'ouverture, elles se nécroseraient. Elles sont porteuses de valeurs irremplaçables. Mais certaines d'entre elles peuvent être peu ou prou partagées. Refuser au nom de je ne sais quelle pudibonderie désuète, défiant l'imagination et l'espérance, d'affronter pareil défi serait à mon avis - et il n'engage que moi - consternant.

Ce qui suppose que l'on dote les services d'intérêt général de règles du jeu communes au niveau européen. Souhaitez-vous, comme le demandent certains, notamment l'Assemblée nationale (1) et Evelyne Gebhardt, une directive-cadre sur les services d'intérêt général ?

- Nous ne nous estimons pas légitimes pour décider s'il faut ou non une directive. Nous disons simplement aux Etats : faites les directives que vous voulez, mais ne tuez pas dans l'œuf des initiatives qui sont fragiles, mais qui sont utiles et font vivre la solidarité.

Le problème, c'est que la Commission européenne est tiraillée entre la vision libérale de sa division générale du marché intérieur, à l'origine de la directive « services », et celle de sa direction générale de l'emploi et des affaires sociales, à l'origine du projet de communication sur les services sociaux d'intérêt général...

- Dans presque tous les Etats européens, le cheminement cloisonné des deux démarches étonne. Nous avons d'ailleurs dit, et écrit, combien nous trouvions regrettable qu'il y ait deux processus parallèles qui se chevauchent et dont on ne sait pas s'ils sont en concurrence ou s'ils sont appelés à se rejoindre.

Mais c'est aussi la réalité démocratique de l'Europe des Vingt-cinq : elle se construit à travers la confrontation d'idéologies et de courants différents. Et il y a des clubs : la France forme un club très soudé, de par son histoire, avec la Belgique, l'Allemagne, le Portugal et l'Espagne.

Vous avez défendu votre point de vue devant le Comité économique et social européen et vous avez rencontré plusieurs parlementaires européens. De son côté, l'Unifed mène campagne auprès des instances européennes (voir encadré ci-contre). Pourquoi ne pas faire front commun ?

- Je crois que nous sommes sur la même longueur d'onde. Mais c'est vrai que nous ne nous concertons pas assez. En même temps, tout cela s'est passé si vite et dans un tel brouhaha. Il y a encore quelques mois, personne ne s'intéressait à la directive Bolkestein.

Propos recueillis par Isabelle Sarazin

C'est le 19 avril que la députée socialiste allemande, Evelyne Gebhardt, rapporteure du Parlement européen pour la proposition de directive sur les services dans le marché intérieur, doit présenter, devant la commission parlementaire du marché intérieur, la première partie de son rapport, consacrée à la portée de ce texte et au principe du pays d'origine. La rapporteure, selon la version préparatoire, devrait demander que la directive ne s'applique qu'aux services commerciaux et que les services d'intérêt général en soient exclus et soient traités dans le cadre d'une directive distincte. Une solution délicate, reconnaît-elle, car l'Union européenne n'a pas aujourd'hui de définition commune des services d'intérêt général, mais 25 interprétations différentes. Aussi Evelyne Gebhardt propose-t-elle d'exclure ces services à partir de critères qui pourraient être insérés dans la directive Bolkestein. Pour être considérée comme un service d'intérêt général, une activité devrait satisfaire à plusieurs critères : « sécurité d'approvisionnement, accès généralisé, fourniture globale, continuité, caractère abordable, sécurité juridique, durabilité, cohésion territoriale et sociale de la société, éducation et diversité culturelle ». Quant au principe du pays d'origine - qui permet à un prestataire de services d'exercer son activité en restant essentiellement soumis à la législation de son pays -, la députée propose de le remplacer par un autre concept, « le principe de reconnaissance mutuelle ». « Un acteur économique qui assure un service dans un Etat membre, conformément à la législation de celui-ci, peut fournir sans entrave le même service dans un autre Etat membre », propose-t-elle. Il doit respecter les règles « en matière de [...] droit du travail, notamment en ce qui concerne la rémunération, les conditions de travail, les mesures de sécurité et de santé au travail ». « Le pays de destination peut s'opposer à la prestation de service [...] lorsque des raisons d'intérêt général, notamment de protection sociale, de protection des consommateurs, de protection de l'environnement, de sécurité publique, de santé publique et d'ordre public s'y opposent. » Pour sa part, Anne Van Lancker, députée socialiste belge et rapporteure pour avis de la commission parlementaire de l'emploi et des affaires sociales, s'apprêterait à demander - comme sa collègue - l'exclusion des services d'intérêt général du champ d'application de la directive sur les services. Mais, pour elle, le principe du pays d'origine ne devrait s'appliquer qu'aux secteurs qui ont fait l'objet d'une harmonisation européenne. Proposée par la Commission européenne en janvier 2004, pour faciliter la libre prestation de services sur le marché unique, la proposition de directive sur les services ne devrait être soumise qu'à l'automne au vote en séance plénière du Parlement européen. Le Conseil des ministres aura ensuite à se prononcer. Tous les Etats membres n'ayant pas la même approche, l'adoption du texte risque d'être particulièrement difficile. Le traité constitutionnel soumis actuellement à la ratification des Etats membres ne change rien sur le fond comme sur la forme à la proposition de directive sur les services. En revanche, il donne une base juridique claire pour une éventuelle directive dans le domaine des services d'intérêt économique général.

Nicolas Gros-Verheyde

Alors que la Commission européenne ne semble pas très pressée d'adopter sa communication sur les services sociaux d'intérêt général (SSIG) (2) - elle n'est pas attendue avant l'été, selon nos informations -, une première synthèse des différentes contributions des Etats membres (3) et de la société civile a été réalisée, de manière officieuse, par les services de la Commission (4). Ce document comporte deux parties :l'une sur la façon dont fonctionnent les services sociaux dans les Etats membres et l'autre sur la réponse européenne possible. La Commission constate tout d'abord une grande diversité d'approche dans les services sociaux. Certains Etats membres (Allemagne, Lituanie, Espagne, Portugal, Luxembourg) estiment que la communication devrait couvrir un vaste éventail de services sociaux, des prestations en espèces de la sécurité sociale à l'aide sociale en passant par les services sociaux privés et commerciaux, y compris les services de transport (Irlande), de l'emploi (Hongrie, Pologne, Slovaquie) ou de l'éducation (Pologne). D'autres Etats sont plus limitatifs et souhaiteraient restreindre le champ à l'aide sociale (France) en excluant le domaine éducatif ou les prestations en espèces de la sécurité sociale. Au-delà de cette diversité, des constantes communes apparaissent. La plupart des intervenants reconnaissent la spécificité des SSIG, distincts d'autres services dit « de réseau » (poste, électricité...). La Commission dégage des critères communs permettant une esquisse de définition. Les SSIG « visent la mise en œuvre concrète des droits sociaux fondamentaux. Ils répondent à des besoins sociaux et à des déficits sociaux auxquels le marché ne peut faire face de manière satisfaisante ou qui peuvent être générés par certaines structures de marché. Ils reposent sur la reconnaissance de l'importance de la dignité humaine, de la solidarité, de la justice sociale... ». Des processus de modernisation sont en cours dans la plupart des Etats membres, mêlant divers instruments (objectifs de qualité, décentralisation, externalisation de certaines tâches auprès d'un tiers secteur ou d'entreprises privées...). Les SSIG sont assurés par une grande diversité d'opérateurs. Les autorités locales ou régionales (les « Länder » en Allemagne et en Autriche, les régions en Belgique, en Espagne et en Italie), le secteur public ou les organisations (bénévoles) sans but lucratif, et même dans certains Etats membres (comme le Danemark) les entreprises privées. Par endroits (Portugal, Italie, Pays-Bas), avance le document de la Commission, les « pouvoirs publics deviennent des régulateurs au lieu de fournisseurs de services, établissant ainsi les conditions d'une concurrence régulée ». Pour ce qui est de la réponse européenne possible, tous les Etats membres soulignent l'importance de reconnaître explicitement leurs compétences en matière d'organisation de services sociaux et de santé. Le principe de subsidiarité étant essentiel. Estimant que les SSIG peuvent être touchés par la réglementation européenne économique, la plupart des Etats membres demandent une clarification de la mise en œuvre du marché intérieur et des règles de concurrence. Ces règles devant être « adaptées », de l'avis de nombre de contributions, aux « spécificités de la sécurité sociale et de la santé ». Plusieurs points méritent des éclaircissements (notion d'activité économique ou non économique, exercice de la liberté d'établissement et de la libre prestation de services, droits exclusifs, régime des aides d'Etat, partenariat public-privé). Certains Etats demandent aussi que la position des organisations sans but lucratif fasse l'objet d'une attention particulière. La revendication d'une directive dans le domaine des services sociaux d'intérêt général ne recueille cependant pas l'avis d'une majorité. La France, la Belgique, Malte soutiennent cette option ; le Royaume-Uni, l'Allemagne, le Portugal, la Hongrie la rejettent explicitement. Une majorité d'Etats membres soutient, en revanche, l'idée d'une approche « souple » au niveau communautaire, qui n'aurait pas pour but de clarifier le cadre juridique, mais simplement d'introduire un échange systématique de bonnes pratiques et un mécanisme d'évaluation. Des Etats membres (République tchèque et Slovaquie) évoquent la possibilité d'adopter des recommandations au niveau européen sur des critères comme la qualité, l'accessibilité ou la solidarité.

N. G-V.

« Nous ne sommes pas très éloignés des analyses de l'Uniopss. Mais chaque organisation doit pouvoir faire entendre ses préoccupations spécifiques en fonction de son champ de compétence, l'Unifed intervenant dans le cadre du dialogue social », estime Philippe Calmette, directeur général du Syndicat national des associations de parents et amis de personnes handicapées mentales (Snapei), qui pilote le dossier « Europe » au sein de la fédération patronale. Les syndicats d'employeurs associatifs du secteur sanitaire, social et médico-social ont saisi les parlementaires européens afin d'obtenir l'exclusion du champ de la directive Bolkestein « des services aux personnes vulnérables » (personnes handicapées, âgées dépendantes, exclues, malades...). A défaut de cette exclusion, ils souhaitent obtenir, dans un premier temps, la non-application pour ces services du principe du pays d'origine (5), lorsque la législation du pays où s'effectue la prestation est plus favorable. Mais leur objectif est d'obtenir à terme, pour ces services, la mise en place d'une politique d'harmonisation fondée non pas sur la seule logique du marché, mais sur les législations et les pratiques les plus favorables aux personnes vulnérables. « Dans ce secteur, la régulation doit se faire à partir des droits des personnes et il appartient à l'Union européenne de les définir », défend Philippe Calmette, qui estime que la communication de la Commission sur les services sociaux d'intérêt général pourrait aller en ce sens. Cette reconnaissance des droits des personnes pour les services aux personnes fragiles devrait être, selon lui, défendue par Evelyne Gebhardt, rapporteure du Parlement européen pour la proposition de directive sur les services, et plusieurs parlementaires français et européens.

I. S.