UNE NOUVELLE ARCHITECTURE INSTITUTIONNELLE POUR L'ACCOMPAGNEMENT DU HANDICAP ET DE LA PERTE D'AUTONOMIE

La loi pour l'égalité des droits et des chances, la participation et la citoyenneté des personnes handicapées

(Loi n° 2005-102 du 11 février 2005, J.O. du 12-02-05)

La caisse nationale de solidarité pour l'autonomie (CNSA), les programmes interdépartementaux d'accompagnement des handicaps et de la perte d'autonomie et les maisons départementales des personnes handicapées constituent désormais, avec la loi du 11 février 2005, les troiséchelons de la nouvelle architecture institutionnelle de la prise en charge du handicap.

Ce pan du texte, inséré tardivement - lors de la seconde lecture au Sénat - et à l'initiative de Marie-Anne Montchamp, secrétaire d'Etat aux personnes handicapées, tient compte en partie des conclusions de la mission de réflexion sur la préfiguration de la CNSA et sur les maisons départementales des personnes handicapées confiée à Raoul Briet, conseiller maître à la Cour des comptes, et Pierre Jamet, directeur général des services du département du Rhône, avant le vote de la loi du 30 juin 2004 relative à la solidarité pour l'autonomie des personnes âgées et des personnes handicapées instaurant cette caisse (1).

Remis au Premier ministre en juillet 2004, ce rapport proposait de transférer aux départements la prise en charge de la perte d'autonomie des personnes âgées et des personnes handicapées, et notamment de leur confier une compétence en matière de tarification et de financement de l'ensemble desétablissements et services consacrés à ces publics. Il préconisait parallèlement la reconfiguration des missions régulatrices de l'Etat par la mise en place d'une agence nationale chargée d'orienter les départements, d'édicter des normes et d'exercer un contrôle, en veillant, entre autres, à l'égalité de traitement sur le territoire national et à l'équilibre de la répartition des équipements (2).

Refusant d'aller jusqu'au bout de cette logique décentralisatrice préconisée par la mission, le gouvernement a opté pour une architecture à troisétages qui reprend toutefois certains des éléments du rapport Briet-Jamet relatifs en particulier aux maisons départementales des personnes handicapées.

Au sommet, la loi du 11 février 2005 instaure « un pilotage opérationnel national de la politique de gérontologie et du handicap » par la caisse nationale de solidarité pour l'autonomie, « qui devient le bras armé de l'Etat pour coordonner les différentes composantes du dispositif, au sein duquel les associations prendront toute leur place », a expliqué, au cours des débats, Marie-Anne Montchamp (J.O. Sén. [C.R.] n° 89 du 22-10-04). Le gouvernement assigne à cette instance trois missions principales. La première consiste à assurer une fonction contributive auprès des conseils généraux « afin de conforter la " solvabilisation" de la demande des personnes âgées et handicapées » (J.O. Sén. [C.R.]n° 89 du 22-10-04). Ainsi, la CNSA est censée apporter les compléments nécessaires à la délivrance de l'allocation personnalisée d'autonomie, d'une part, et à l'octroi de la prestation de compensation des personnes handicapées, d'autre part. La CNSA sera par ailleurs chargée, selon la secrétaire d'Etat aux personnes handicapées, d'une fonction de répartition des crédits de l'assurance maladie destinés auxétablissements et services sociaux et médico-sociaux pour personnes âgées et handicapées, soumis à une tarification fixée par l'Etat, « dans le souci de résorber les inégalités régionales et départementales observées » (J.O. Sén.[C.R.] n° 89 du 22-10-04). La CNSA répartira donc, sous la forme d'enveloppes régionales et départementales, l'intégralité des objectifs de dépenses de l'assurance maladie (ONDAM) consacrés à ces publics, ainsi que la part des recettes issues de la suppression d'un jour férié et affectées aux établissements et services des deux secteurs. Dernière mission assignéeà la caisse : une fonction de tête de réseau et d'expertise technique, « confortant et harmonisant l'application des politiques menées dans le champ du handicap et de la gérontologie » (J.O. Sén.[C.R.] n° 89 du 22-10-04). Elle conduira notamment des travaux sur les référentiels, grilles et barèmes d'évaluation des déficiences, incapacités et dépendances, ainsi que sur les outils d'évaluation des besoins individuels.

A un niveau intermédiaire, le gouvernement a voulu créer, dans chaque région, « un nouvel outil de régulation et de programmation financière rationalisant la montée en charge des dotations [départementales] affectées au développement des établissements et services relevant en tout ou partie d'une tarification préfectorale » (J.O. Sén. [C.R.] n° 89 du 22-10-04). Ce programme interdépartemental d'accompagnement des handicaps et de la perte d'autonomie a ainsi vocation à dresser, pour lesétablissements et services concernés, une liste de priorités financières tenant compte des schémas départementaux d'organisation sociale et médico-sociale pour le handicap et la gérontologie et de l'articulation du sanitaire et du médico-social. Il devra être pris en compte par la CNSA pour fixer les enveloppes régionales et départementales de crédits de l'assurance maladie, dans le souci, notamment, de répartir équitablement les moyens et de résorber les disparités de l'offre médico-sociale entre départements d'une même région.

Dernier pallier : la mise en place d'« une gestion de proximité coordonnée par le président du conseil général , qui organisera la distribution des allocations et des aides nécessaires aux personnes âgées et, grâceà la maison départementale des personnes handicapées et à la commission des droits et de l'autonomie des personnes handicapées, aux personnes handicapées » (J.O. Sén. [C.R.] n° 89 du 22-10-04). La loi prévoit en effet la mise en place, d'ici au 1^er janvier 2006, sous l'autorité du président du conseil général, de maisons départementales des personnes handicapées dont l'objectif sera « d'offrir un accès unique aux droits et prestations » aux personnes handicapées et de leur ouvrir « toutes les possibilités d'appui dans l'accès à la formation età l'emploi et à l'orientation vers desétablissements et services » ainsi que de faciliter leurs démarches et celles de leurs familles. Ce sont elles qui organiseront notamment le fonctionnement de l'équipe pluridisciplinaire chargée d'évaluer les besoins de compensation de la personne handicapée, sur la base de son projet de vie, et de proposer un plan personnalisé de compensation du handicap. Elles organiseront également les commissions des droits et de l'autonomie des personnes handicapées. Ces dernières - qui regrouperont les commissions techniques d'orientation et de reclassement professionnel et les commissions départementales de l'éducation spéciale, appelées àdisparaître - prendront, sur la base de l'évaluation réalisée par l'équipe pluridisciplinaire, des souhaits exprimés par la personne handicapée (ou son représentant légal) sur son projet de vie et du plan personnalisé de compensation, les décisions relativesà l'ensemble des droits de cette personne. Elles auront notamment à attribuer la prestation de compensation, versée par les départements, qui doivent recevoir, àtitre de contribution à son financement, des dotations en provenance de la CNSA.

Cette construction a été fortement dénoncée au cours des débats. Particulièrement en cause : la complexification du dispositif. Pour certains parlementaires de l'opposition, la loi du 11 février 2005 ne fait que « rajouter un échelon supplémentaire dans la gestion des crédits médico-sociaux. Aujourd'hui, les crédits d'assurance-maladie consacrés au secteur médico-social - ONDAM médico-social - sont répartis, après le vote du Parlement, entre les directions régionales des affaires sanitaires et sociales, qui les distribuent ensuite aux directions départementales des affaires sanitaires et sociales. Demain, les crédits de l'ONDAM votés par le Parlement seront déléguésà la CNSA, qui les déléguera aux DRASS, qui elles-mêmes les délégueront aux DDASS, et ainsi de suite... » (J.O. Sén. [C.R.] n° 89 du 22-10-04).

Les critiques se sont également cristallisées autour de la « contradiction majeure entre le principe de l'évaluation personnalisée des besoins, qui appelle une réponse adaptée au projet de vie des personnes [prévue dans le cadre de la prestation de compensation] et les financements fermés des enveloppes de la CNSA , qui interdisent de ce fait l'élaboration de réponses à la hauteur de ces besoins » (J.O. Sén. [C.R.] n° 89 du 22-10-04).

Pour sa part, le gouvernement a défendu cette réforme, jugeant qu'elle conciliait deux exigences principales : « une plus grande décentralisation, en faisant du département le chef de file de la "solvabilisation" de la demande des personnes âgées et des personnes handicapées et le maintien, tant attendu par les associations, de l'unicité de l'assurance-maladie, puisque le Parlement continuera à voter les ONDAM médico-sociaux des personnesâgées et des personnes handicapées, en dégageant chaque année les mesures nouvelles nécessaires pour conforter notre politique médicalisée d'accueil en institution et de maintienà domicile comme en milieu ouvert » (J.O. Sén.[C.R.] n° 89 du 22-10-04).

Au final, la solution retenue a le mérite, selon lui, de«  concilier la proximité - c'est l'idée de décentralisation - avec l'unicité de traitement, pour assurer une équité nationale - c'est l'idée d'un rôle fort de l'Etat » (J.O. Sén. [C.R.] n°89 du 22-10-04).

Quoi qu'il en soit, ce dispositif - qui concerne, s'agissant de la caisse nationale de solidarité pour l'autonomie et du programme interdépartemental, tant les personnes handicapées que celles âgées dépendantes - est en partie entré en vigueur. Si la caisse existe déjàdans les textes depuis la loi du 30 juin 2004 relative à la solidarité pour l'autonomie des personnes âgées et des personnes handicapées, son existence et son fonctionnement effectifs sont subordonnés à la parution de décrets. Le président de la République a toutefois promis sa mise en place pour le mois de mai, Denis Piveteau, conseiller d'Etat, devant en être nommé le directeur (voir son interview, page ??). Des décrets sont également attendus pour les maisons départementales des personnes handicapées et les commissions des droits et de l'autonomie des personnes handicapées, des crédits étant toutefois dégagés, dès 2005, par la CNSA pour contribuer à leur installation et à leur fonctionnement. Rappelons enfin que, plus généralement, la loi donne au gouvernement un délai de six mois à compter de sa publication pour faire paraître les décrets d'application, soit jusqu'au 12 août 2005 (art. 101 de la loi).

A l'initiative du gouvernement, la loi du 11 février 2005 définit les missions de la caisse nationale de solidaritépour l'autonomie (CNSA), instaurée dans son principe par la loi du 30 juin 2004 relative à la solidarité pour l'autonomie des personnes âgées et des personnes handicapées. Dans ce texte, ses missions étaient succinctement décrites : « contribuer au financement de la prise en charge de la perte d'autonomie des personnes âgées et des personnes handicapées dans le respect de l'égalité de traitement des personnes concernées sur l'ensemble du territoire ». La définition de ses attributions, pouvoirs et organisationétait renvoyée à un autre texte législatif, et a donc été inscrite dans la loi pour l'égalitédes droits et des chances des personnes handicapées.

Outre l'utilisation de ses fonds propres en direction des personnes âgées et handicapées, la caisse a deux missions financières principales.

La caisse doit d'abord contribuer au financement de l'accompagnement de la perte d'autonomie tant des personnesâgées que des personnes handicapées, àdomicile comme en établissement, « dans le respect de l'égalité de traitement des personnes concernées sur l'ensemble du territoire » (code de l'action sociale et des familles [CASF], art. L. 14-10-1, I, 1°nouveau).

Autrement dit, les fonds accordés sont censés permettre de boucler le financement de l'allocation personnalisée d'autonomie accordée aux personnesâgées par les présidents des conseils généraux ainsi que de la prestation de compensation accordée par la commission des droits et de l'autonomie des personnes handicapées créée par la loi du 11 février 2005 et versée par les départements.

Dans l'exercice de cette mission, la caisse nationale de solidarité pour l'autonomie devra veiller à respecter l'égalité de traitement des intéressés sur le territoire, notamment au moyen de référentiels et d'outils d'évaluation nationaux des besoins.

Autre mission de la CNSA : répartir équitablement sur le territoire et en prenant notamment en compte « l'ensemble des besoins, pour toutes les catégories de handicaps », les crédits de l'assurance maladie destinés aux personnes âgées dépendantes et aux personnes handicapées entre lesétablissements et services de soins et médico-sociaux. Sont visés les crédits correspondant à l'objectif national de dépenses d'assurance maladie prévus àl'article L. 314-3 du code de l'action sociale et des familles et gérés par la CNSA (CASF, art. L. 14-10-1, I, 2°nouveau). Concrètement, ce nouveau dispositif entrera en vigueur pour la campagne budgétaire 2006.

En résumé, la caisse nationale de solidarité pour l'autonomie se voit confier la répartition territoriale de l'enveloppe des crédits d'assurance maladie destinés auxétablissements et services médico-sociaux accueillant des personnes âgées ou handicapées et aux unités de soins de longue durée relevant d'une tarification préfectorale . Cette enveloppe provient pour partie des dépenses autorisées dans le cadre de la loi de financement de la sécurité sociale - c'est-à-dire de l'ONDAM médico-social qui intègre désormais les unités de soins de longue durée - et de la contribution« solidarité autonomie ». Relevons que les unités de soins de longue durée ne seront plus tarifées par les agences régionales de l'hospitalisation.

La loi du 11 février 2005 ne remet donc pas en cause le principe selon lequel le financement des prestations desétablissements et services de soins médico-sociaux publics et privés à la charge de la sécuritésociale est soumis à un objectif de dépenses fixéannuellement par les ministres concernés en fonction de l'ONDAM voté dans le cadre de la loi de financement de la sécurité sociale. Sera maintenant intégrédans cet objectif le montant prévisionnel des produits de la contribution de 0,3 % acquittée par les employeurs publics et privés, en contrepartie de la suppression d'un jour férié, et de la contribution additionnelle de 0,3 % sur les revenus du patrimoine et les revenus de placement qui sont affectés à la CNSA.

Par ailleurs, comme auparavant, les ministres arrêteront le montant annuel des dépenses prises en compte pour le calcul des dotations globales, forfaits, prix de journée et tarifs afférents aux prestations servies par ces établissements et services, dans les 15 jours suivant la publication de la loi de financement de la sécurité sociale. Ce, sur la base de cet ONDAM.

Les dotations régionales limitatives

C'est à ce stade que la CNSA intervient. Alors que ce montant annuel de dépenses était réparti en enveloppes régionales limitatives par les ministres, la loi du 11 février 2005 confie désormais cette mission à la CNSA. Les montants de ces dotations régionales seront toutefois fixés en fonction des besoins des personnesâgées dépendantes et des personnes handicapées définis par le nouvel outil de planification introduit par la loi du 11 février 2005, le programme interdépartemental d'accompagnement des handicaps et de la perte d'autonomie. Ils devront également répondre « aux priorités définies au niveau national en matière d'accompagnement des personnes handicapées et des personnesâgées » et intégrer « l'objectif de réduction progressive des inégalités dans l'allocation des ressources entre régions, et [pourront], à ce titre, prendre en compte l'activité et le coût moyen des établissements et services ».

Les dotations départementales limitatives

Ensuite, pour les établissements et services relevant de cet objectif de dépenses géré par la CNSA, à savoir ceux dont le tarif des prestations est fixépar le préfet de département (voir ci-dessous), le préfet de région proposera à la CNSA -conformément au programme interdépartemental et« dans un souci d'articulation de l'offre sanitaire et sociale » - une répartition de la dotation régionale limitative en dotations départementales limitatives. Cette proposition sera faite en liaison avec le directeur de l'agence régionale de l'hospitalisation, le directeur de la caisse régionale d'assurance maladie et les préfets des départements. Le montant des dotations départementales limitatives sera ensuite arrêtépar la CNSA. Les dotations départementales limitatives pourront elles-mêmes être réparties en dotations affectées à certaines catégories de bénéficiaires ou à certaines prestations.

Les structures relevant de l'objectif de dépenses géré par la CNSA

Concrètement, sont concernés les établissements et services relevant de l'ONDAM médico-social suivants ( CASF, art. L. 314-3-1 nouveau ) :

 les établissements ou services d'enseignement et d'éducation spéciale ( CASF, art. L. 312-1,2° ) ;

 les centres d'action médico-sociale précoce ( CASF, art. L. 312-1,3° ) ;

 les établissements ou services de réadaptation, de préorientation et de rééducation professionnelle (CASF, art. L. 312-1,5° b) ;

 les foyers d'accueil médicalisés, les maisons d'accueil spécialisées, les services d'accompagnement médico-social pour personnes handicapées, les services de soins infirmiers à domicile auprès de personnes handicapées, les services polyvalents d'aide et de soinsà domicile (partie soins) (CASF, art. L. 312-1,7°) ;

 les établissements ou services accueillant des personnes âgées dépendantes ou des personnes handicapées et mettant en œuvre des actions de dépistage, d'aide, de soutien, de formation ou d'information, de conseil, d'expertise ou de coordination au bénéfice d'usagers, ou d'autres établissements et services (CASF, art. L. 312-1,11°) ;

 les établissements ou servicesà caractère expérimental accueillant des personnesâgées dépendantes ou des personnes handicapées (CASF, art. L. 312-1,12°) ;

 les établissements ou services accueillant des personnes âgées dépendantes (tarif soins), les établissements d'hébergement pour personnesâgées, s'ils sont médicalisés, les services de soins infirmiers à domicile intervenant auprès de personnes âgées, les services polyvalents d'aide et de soins à domicile (partie soins) (CASF, art. L 312-1,6° ) ;

 les établissements de santé, publics ou privés, comportant un hébergement, dispensant des soins de longue durée à des personnes n'ayant pas leur autonomie de vie et dont l'état nécessite une surveillance médicale constante et des traitements d'entretien (code de la santé publique, art. L. 6111-2,2°).

A côté de ces missions financières, la CNSA auraégalement une mission d'expertise dans plusieurs domaines.

Elle jouera en effet un rôle d'expert technique et de proposition pour les référentiels nationaux d'évaluation des déficiences et de la perte d'autonomie, ainsi que pour les méthodes et outils utilisés pour apprécier les besoins individuels de compensation (CASF, art. L. 14-10-1, I, 3°nouveau).

De même, elle assurera un rôle d'expertise et d'appui dans l'élaboration des schémas nationaux d'organisation sociale et médico-sociale et des programmes interdépartementaux d'accompagnement du handicap et de la perte d'autonomie créés par la loi (CASF, art. L. 14-10-1, I, 4° nouveau).

La CNSA contribuera, par ailleurs, à l'information et au conseil sur les aides techniques qui visent àaméliorer l'autonomie des personnes âgées et handicapées, à l'évaluation de ces aides, et veillera à la qualité des conditions de leur distribution (CASF, art. L. 14-10-1, I, 5° nouveau) par l'ensemble des professionnels au contact des personnes âgées et handicapées. Le législateur a ainsi voulu souligner le rôle des centres d'information et de conseil sur les aides techniques, qui seront placés auprès des maisons départementales des personnes handicapées et des pharmaciens qui «  pour toutes les personnes dépendantes » sont les « interlocuteurs privilégiés », surtout en milieu rural (J.O.A.N. [C.R.] n° 139 du 23-12-04).

La caisse aura une fonction d'échange d'expériences et d'informations avec les maisons départementales des personnes handicapées. Elle diffusera les bonnes pratiques d'évaluation individuelle des besoins et veillera àl'équité du traitement des demandes en matière de compensation du handicap (CASF, art. L. 14-10-1, I, 6°nouveau). A cet égard, une convention devra être conclue entre la caisse et les départements pour définir les objectifs de qualité de service de ces maisons départementales et dresser le bilan de la réalisation des objectifs antérieurs (CASF, art. L. 14-10-7, I, nouveau).

Elle participera en outre, avec les institutions et administrations compétentes, à la définition d'indicateurs et d'outils de recueil de données anonymisées, afin de mesurer et d'analyser la perte d'autonomie et les besoins de compensation des personnesâgées et handicapées (CASF, art. L. 14-10-1, I, 7° nouveau). De même, elle prendra part, avec les autres institutions et administrations compétentes, à la définition et au lancement d'actions de recherche en matière de prévention et de compensation de la perte d'autonomie (CASF, art. L. 14-10-1, I, 8° nouveau).

Autre mission : assurer une coopération avec les institutions étrangères ayant le même objet (CASF, art. L. 14-10-1, I, 9° nouveau).

Enfin, la loi du 11 février 2005 prévoit la signature de conventions organisant les relations entre la CNSA et les organismes nationaux d'assurance maladie et d'assurance vieillesse, et notamment les échanges réguliers d'informations portant sur l'action de la caisse. Un décret doit en fixer la nature et le contenu (art. 56, III de la loi).

La caisse nationale de solidarité pour l'autonomie devra par ailleurs transmettre chaque année au Parlement et au gouvernement, au plus tard le 15 octobre, un rapport présentant les comptes prévisionnels de la caisse pour l'année en cours et l'année suivante ainsi que l'utilisation des ressources affectées à chacune des sections (voir tableau). Ce rapport détaillera notamment la répartition des concours versés aux départements au titre en particulier de la prestation de compensation ou de l'allocation personnalisée d'autonomie. Il dressera un diagnostic d'ensemble des conditions de la prise en charge de la perte d'autonomie sur le territoire national et comportera, le caséchéant, toute recommandation que la caisse estimera nécessaire (CASF, art. L. 14-10-3, IV nouveau).

A l'initiative du gouvernement, la loi du 11 février 2005 confère plusieurs autres attributions à la CNSA.

Elle sera ainsi destinataire du rapport quinquennal du comité national de l'organisation sanitaire et sociale et des comités régionaux de l'organisation sociale et médico-sociale (CASF, art. L. 312-3 modifié).

Son avis devra être recueilli préalablement à la fixation des schémas nationaux d'organisation sociale et médico-sociale par le ministre, lorsqu'ils entrent dans son champ de compétence (CASF, art. L. 312-5 modifié). Marie-Anne Montchamp, secrétaire d'Etat aux personnes handicapées, a indiqué que cette précision visait les établissements et services concernant les handicaps rares.

La caisse pourra par ailleurs participer aux travaux relatifsà la définition et au contenu des formations des personnels salariés et non salariés engagés dans la prévention et la compensation des handicaps et de la perte d'autonomie (CASF, art. L. 451-1 modifié).

Enfin, un représentant de la caisse nationale de solidarité pour l'autonomie pourra assister sans voix délibérative aux séances du comitééconomique des produits de santé, qui contribue àl'élaboration de la politique économique du médicament (code de la sécurité sociale, art. L.162-17-3 modifié).

Pour l'exécution de ses missions, une convention d'objectifs et de gestion sera conclue pour une période minimale de 4 ans entre l'Etat et la caisse nationale de solidarité pour l'autonomie, une durée équivalenteà celle fixée pour les conventions d'objectifs et de gestion des différentes caisses nationales d'assurances sociales.

Cette convention, signée en ce qui concerne la CNSA par le président du conseil et son directeur, fixera leurs engagements réciproques, pour la durée d'exécution de la convention, notamment :

 les objectifs liés à la mise en œuvre des dispositions législatives et réglementaires qui régissent le domaine de compétence de la caisse ;

 les objectifs prioritaires en matière de compensation des handicaps et de la perte d'autonomie en particulier en termes de créations de places et d'équipements nouveaux ;

 les objectifs fixés aux autorités compétentes de l'Etat au niveau local en matière d'exécution de l'ONDAM « personnesâgées et personnes handicapées », géré par la CNSA ;

 les modalités et critères d'évaluation des résultats obtenus au regard de l'ensemble des objectifs fixés ;

 les règles de calcul et l'évolution des charges de gestion de la caisse.

Dès la loi du 30 juin 2004 relative à la solidarité pour l'autonomie des personnes âgées et des personnes handicapées, le législateur a prévu que la caisse nationale de solidarité pour l'autonomie est unétablissement public national à caractère administratif qui jouit de la personnalité juridique et de l'autonomie financière et qui est soumis au contrôle des autorités compétentes de l'Etat (CASF, art. L. 14-10-2 nouveau issu de l'article 9 de la loi du 30 juin 2004).

Précision apportée, à l'initiative du gouvernement, par la loi du 11 février 2005 : la caisse nationale de solidarité pour l'autonomie pourra employer des salariés de droit privé « notamment régis par les conventions applicables au personnel des organismes de sécurité sociale ». Est ainsi maintenue ouverte « la possibilité de recruter des agents couverts par d'autres conventions collectives, lesquelles seraient précisées lors de la conclusion de leur contrat de travail », a indiqué Marie-Anne Montchamp (J.O.A.N. [C.R.] n° 139 du 23-12-04).

La loi du 30 juin 2004 avait également défini les organes formant la structure de la caisse nationale de solidarité pour l'autonomie, à savoir un conseil d'administration, un conseil de surveillance et un conseil scientifique. La loi du 11 février 2005 modifie toutefois ce cadre et le précise (CASF, art. L. 14-10-3 nouveau). Elle rebaptise le conseil d'administration « conseil » , ce dernier étant chargé de mettre en œuvre les orientations de la convention d'objectifs et de gestion conclue avec l'Etat et supprime le conseil de surveillance dont les attributions sont reprises par le conseil. Elle instaure, par ailleurs, la fonction de directeur, responsable du bon fonctionnement de la caisse, et maintient le conseil scientifique.

Pour la secrétaire d'Etat aux personnes handicapées, cette «  répartition des compétences entre le conseil et le directeur est analogue à celle qui est actuellement en vigueur au sein des caisses nationales et locales d'assurance maladie » (J.O. Sén. [C.R.] n° 89 du 22-10-04)

Ce schéma organisationnel du gouvernement s'écarte fortement des propositions de Raoul Briet et de Pierre Jamet, qui suggéraient de confier à un directoire la fonction exécutive et à un conseil de surveillance la définition des orientations stratégiques et de contrôle.

A noter pour finir que, dans l'attente de la mise en place effective de ces différentes instances, la caisse est gérée, à titre transitoire, par le fonds de solidarité vieillesse jusqu'à une date qui sera fixée par arrêté et au plus tard jusqu'au 31 décembre 2005 (art. 100, I de la loi).

Pour l'essentiel, le conseil de la caisse nationale de solidarité pour l'autonomie est chargé de mettre enœuvre, par délibération, les orientations de la convention d'objectifs et de gestion conclue avec l'Etat.

Il arrêtera les modalités de mise en œuvre des orientations de la convention d'objectifs et de gestion conclue entre la caisse et l'Etat et celles des conventions signées entre la caisse et les organismes d'assurance maladie et vieillesse (CASF, art. L. 14-10-3, III).

Il devra également déterminer les objectifs àpoursuivre « pour garantir l'égalité des pratiques d'évaluation individuelle des besoins et améliorer la qualité des services rendus aux personnes handicapées et âgées dépendantes ». Ce, notamment dans le cadre des conventions conclues entre la caisse et les départements au titre de l'installation et du fonctionnement des maisons départementales des personnes handicapées.

Autres missions : déterminer les principes de répartition en dotations départementales limitatives de l'objectif de dépenses des établissements et services de soins et médico-sociaux relevant de la compétence de la CNSA au titre de l'article L. 314-3 du code de l'action sociale et des familles et les « orientations des rapports entre la caisse et les autres institutions et organismes nationaux ouétrangers, qui œuvrent dans son champ de compétence ».

Le conseil sera tenu périodiquement informé par le directeur de la mise en œuvre des orientations qu'il aura décidé et pourra formuler des recommandations qu'il estimera nécessaires pour leur aboutissement.

Sur proposition du directeur, il aura également àdélibérer sur les comptes prévisionnels de la caisse et sur le rapport annuel d'activité qu'il doit remettre au Parlement et au gouvernement.

Le conseil sera composé de représentants des associations nationales œuvrant au niveau national en faveur des personnes handicapées ou âgées, de représentants des conseils généraux et des organisations syndicales nationales de salariés et d'employeurs représentatives. Il comprendra, de plus, des représentants de l'Etat, des parlementaires et des personnalités et représentants d'institutions choisis en raison de leur qualification dans les domaine de compétence de la caisse. Par institutions, il faut entendre notamment les mutuelles, a-t-il été précisé au cours des débats, ce que confirme le projet de décret fixant sa composition qui vise également, sous ce qualificatif, l'Uniopss, la FHF et la FEHAP. Le Conseil national consultatif des personnes handicapées (CNCPH), consulté sur ce projet de décret le 5 avril, souhaite également y inclure l'Union des caisses nationales de sécurité sociale (UCANSS).

Quant au président du conseil, il sera désigné par le conseil parmi les personnes qualifiées et sera nommé par arrêté.

A noter que le directeur de la caisse assistera aux séances du conseil avec voix consultative.

Un décret doit venir préciser la composition du conseil, le mode de désignation de ses membres et ses modalités de fonctionnement.

Nommé par décret, le directeur sera responsable du bon fonctionnement de la caisse, il préparera et exécutera les délibérations du conseil (CASF, art. L.14-10-3, IV nouveau). Denis Pivetau, conseiller d'Etat, devrait occuper ce poste (voir son interview).

Il disposera d'une compétence de droit commun en matière d'administration, qui ne rencontrera que les seules limites prévues par les textes et les attributions des autres organes de la caisse.

Il rendra compte au conseil de la gestion de la caisse et l'informera des évolutions susceptibles d'entraîner le non-respect des objectifs déterminés par celui-ci.

Dans le cadre d'une procédure contradictoire écrite, et afin de respecter les dispositions législatives et réglementaires applicables au versement des dotations aux départements, le directeur pourra leur demander les explications et les justificatifs nécessaires à l'analyse des données transmises à la caisse en vertu des dispositifs de gestion statistique mis en place au titre de la prestation de compensation par la loi du 11 février 2005 et de l'allocation personnalisée d'autonomie .

Le directeur représentera la caisse en justice et dans tous les actes de la vie civile.

Il signera les marchés, les conventions ainsi que les transactions permettant de mettre fin à une contestation ou de la prévenir. Il sera l'ordonnateur des dépenses et des recettes et visera le compte financier. Il aura autorité sur le personnel de la caisse, qu'il recrute.

Un conseil scientifique assistera le conseil et le directeur dans la définition des orientations et la conduite des actions de la caisse (CASF, art. L. 14-10-3, I nouveau).

Il pourra ainsi être saisi par le conseil ou le directeur de toute question d'ordre technique ou scientifique qui entre dans le champ de compétence de la caisse, notamment dans le cadre de ses missions d'expertise, de conseil et d'information (CASF, art. L. 14-10-3, V nouveau).

Sa composition ainsi que les modalités de désignation de ses membres et les modalités de son fonctionnement seront fixées par décret.

La loi du 11 février 2005 ne modifie qu'à la marge la liste des produits affectés à la caisse nationale de solidarité pour l'autonomie qui a été fixée par la loi du 30 juin 2004. Elle y insère toutefois la contribution de l'assurance maladie au titre des structures gérées par la CNSA. Elle inscrit également cette disposition dans le code de l'action sociale et des familles (CASF, art. L. 14-10-4 nouveau).

Ces produits sont constitués par :

 une contribution au taux de 0,3 % due par les employeurs privés et publics, dite« contribution solidarité autonomie », en contrepartie du travail accompli durant la journée de solidarité ;

 une contribution additionnelle de 0,3 %sur les revenus du patrimoine et les produits de placement ;

 une fraction de 0,1 point du produit de la contribution sociale généralisée (CSG) sur les revenus d'activité et sur les revenus de remplacement, sur les revenus du patrimoine, sur les produits de placement, sur les sommes engagées ou produits réalisés àl'occasion des jeux ;

 une participation des régimes obligatoires de base de l'assurance vieillesse, représentative de 50 % des sommes consacrées par chacun de ceux-ci en 2000 aux dépenses d'aide ménagère à domicile au bénéfice des personnes âgées dépendantes remplissant la condition de perte d'autonomie, participation revalorisée chaque année conformément àl'évolution prévisionnelle des prix à la consommation hors tabac prévue dans le rapport économique et financier annexé à la loi de finances pour l'année considérée ;

 une contribution des régimes d'assurance maladie au titre des établissements et services gérés par la caisse nationale de solidarité pour l'autonomie.

La loi du 11 février 2005 définit par ailleurs les conditions d'emploi des ressources financières de la caisse et le mode de comptabilisation de ses charges (CASF, art. L.14-10-5 nouveau). Cette disposition n'entrera toutefois en vigueur qu'à compter du 1^er janvier 2006 (art. 100, II). D'ici là, la répartition des ressources prévue par la loi du 30 juin 2004 demeure en vigueur, la loi complétant leur répartition pour 2005 (voir encadré).

A partir du 1^er janvier 2006, les ressources et les charges de la caisse nationale de solidarité pour l'autonomie seront retracées dans six sections, la première section étant scindée en deux sous-sections, l'une pour les établissements et services accueillant principalement des personnes âgées, l'autre pour les structures accueillant principalement des personnes handicapées. Pour chacune des sections, la loi définit les ressources financières affectées et les charges financées (voir tableau).

Le législateur fixe les critères de répartition entre les départements des concours de la caisse nationale de solidarité pour l'autonomie destinés (CASF, art. L.14-10-7 nouveau) :

 au financement de la prestation de compensation ;

 à l'installation et au fonctionnement des maisons départementales des personnes handicapées. Ce fonctionnement devra s'effectuer conformément à une convention entre la CNSA et le département concerné. Rappelons que cette dernière vise à définir les objectifs de qualité de service pour la maison départementale des personnes handicapées et à dresser le bilan de la réalisation des objectifs fixés antérieurement.

Ces concours seront répartis entre les départements, selon des modalités fixées par décret pris après avis de la CNSA en fonction de plusieurs critères. Un mécanisme de péréquation du concours verséau titre de la prestation de compensation est en outre introduit.

La répartition du concours de la CNSA tiendra compte :

 du nombre de bénéficiaires de la prestation de compensation dans le département au cours de l'année écoulée. En cas de« variation importante », ce nombre sera corrigé « par la valeur de ce nombre sur les années antérieures ».

Pour les années où la prestation de compensation n'existe pas ou coexiste avec le dispositif antérieur de l'allocation compensatrice pour tierce personne, la loi du 11 février 2005 prévoit d'incorporer le nombre de bénéficiaires de cette allocation compensatrice telle qu'elle existait avant l'adoption de cette loi ;

 des caractéristiques des bénéficiaires de la prestation de compensation et des montants individuels versés au titre de l'annéeécoulée, et notamment du nombre de bénéficiaires d'allocations d'un montant élevé.«  Ce critère vise à prendre en compte l'existence de besoins élevés de compensation qui entraînent des dépenses de prise en charge lourdes. Le concours de la CNSA doit être modulé en ce sens, maiségalement dans le sens inverse lorsque sur un département les besoins de compensation totaux ont un coût réduit » (Rap. A.N. n° 1991, décembre 2004, Chossy) ;

 du nombre de bénéficiaires d'une pension d'invalidité et de l'allocation aux adultes handicapés  ;

 du nombre de bénéficiaires de l'allocation d'éducation de l'enfant handicapé, qui se substitue à l'allocation d'éducation spéciale ;

 de la population adulte du département dont l'âge est inférieur à la limite d'éligibilité à la prestation de compensation, soit 60 ans (3). Cette limite d'âge est justifiée par la nécessaire articulation de la prestation de compensation avec l'aide à la perte d'autonomie des personnes âgées ;

 du potentiel fiscal du département.

La loi du 11 février 2005 met par ailleurs en place un mécanisme de péréquation au sein du dispositif de répartition du concours de la caisse nationale de solidarité pour l'autonomie aux départements au titre du financement de la prestation de compensation. Il s'agit, selon le rapporteur au Sénat, Paul Blanc, d'« anticiper les éventuels déséquilibres en prévoyant, dès l'origine, un mécanisme de péréquation » (J.O. Sén. [C.R.] n° 89 du 22-10-04).

Ce dispositif est construit en plusieurs étapes. La première repose sur le rapport entre les dépenses réalisées au titre du financement de la prestation de compensation de chaque département, après déduction du concours qui lui a été versé par la CNSA, et son potentiel fiscal.

Ce rapport ne pourra pas être supérieur à un taux qui sera fixé par décret. Au-delà de ce taux, les dépenses de prestation de compensation correspondantà la fraction de ce rapport qui dépasse ce seuil seront prises en charge en totalité par la caisse.

Exemple : soit un département qui a un potentiel fiscal de 207 millions d'euros. 3 millions d'euros de prestation de compensation restent à sa charge après déduction du concours versé par la CNSA. Son taux de contribution est alors de 1,45 % (3/207). Supposons que le décret fixe à 1 % le seuil maximal de financement départemental, le département en question n'aurait dû apporter que 2,07 millions d'euros au financement de la prestation de compensation [ (3 * 1) divide 1,45]. Le montant de la contribution de la CNSA doit donc, selon ce mécanisme de péréquation, être relevé de 0,93 million d'euros (3 - 2,07).

Toutefois, afin de maintenir le financement de la prestation de compensation dans les limites budgétaires de la caisse, un second mécanisme de péréquation portant sur le montant total du concours versé par la caisse nationale de solidarité pour l'autonomie est prévu. Ainsi, le montant du concours versé aux départements n'ayant pas bénéficié d'un complément de dotation sera diminué de la somme de ces compléments, cette diminutionétant répartie entre ces départements selon les mêmes clés de répartition que le concours initial, c'est-à-dire en fonction des critères définis par la loi (potentiel fiscal, population adulte du département, bénéficiaires de l'AAH...).

Exemple : la déduction de la somme de 0,93 million d'euros évoquée dans l'exemple précédent sera répartie entre les départements dont le rapport entre les dépenses réalisées de prestation de compensation restant à leur charge et le potentiel fiscal est inférieur au taux fixé par décret (1 % dans l'exemple). Le concours versé par la CNSA sera diminué, les concernant, de 0,93 million d'euros, à due proportion de leur part dans le concours total versé par la CNSA aux départements.

Cette seconde étape de répartition peut toutefois conduire à faire passer les dépenses laissées àla charge des départements au-dessus du seuil réglementaire. La loi du 11 février 2005 prévoit donc un processus itératif d'application de la secondeétape du mécanisme de péréquation afin de répéter autant de fois que nécessaire la répartition par péréquation des concours excédant le seuil réglementaire.

La loi du 11 février 2005 ne modifie pas les modalités de répartition du concours aux départements au titre de l'allocation personnalisée d'autonomie (APA) fixées par la loi du 30 juin 2004 et précisées par un décret du 22 décembre 2004 (4). Elle procède seulement à une codification de cette disposition (CASF, art. L. 14-10-6 nouveau). Le montant de ce concours est réparti annuellement entre les départements en fonction de plusieurs critères : nombre de personnesâgées de plus de 75 ans (pour 50 %)  ; montant des dépenses d'allocation personnalisée d'autonomie (pour 20%)  ; potentiel fiscal (pour 25 %)  ; nombre de bénéficiaires du revenu minimum d'insertion (pour 5 %), selon une formule complexe donnée par le décret.

Là encore est prévu un dispositif de péréquation : le rapport entre les dépenses réalisées au titre de l'APA de chaque département après déduction du montant du concours ainsi réparti et le potentiel fiscal de ce département ne peut être supérieur à un taux fixé à 30 % par le décret du 22 décembre 2004. Les dépenses correspondant à la fraction de ce rapport qui dépasse ce seuil sont prises en charge en totalité par la caisse.

Le montant total du concours versé aux départements qui n'ont pas bénéficié d'un complément de dotation est alors diminué de la somme de ces compléments, cette réduction étant répartie entre ces départements selon les mêmes critères de répartition du concours initial. Ces opérations sont renouvelées jusqu'à ce que les dépenses laissées à la charge de chaque département n'excèdent pas le seuil défini.

À SUIVRE...

Dans ce numéro :

I - La caisse nationale de solidarité pour l'autonomie

A - Ses missions

B - Son organisation

C - Ses ressources et ses charges

D - La répartition des concours de la caisse dans le secteur du handicap

E - La répartition du concours de la caisse au titre de l'APA

Dans un prochain numéro : II - Le programme interdépartemental d'accompagnement des handicaps et de la perte d'autonomie III - Les institutions départementales en direction des personnes handicapées

« La prise en charge des soins par l'assurance maladie est assurée sans distinction liée àl'âge ou au handicap, conformément aux principes de solidarité et d'universalité », énonce la loi du 11 février 2005. Cette disposition présentée par le gouvernement « a pour objet de préciser que la création de la caisse nationale de solidarité pour l'autonomie ne porte pas atteinte au principe selon lequel les soins relèvent de l'assurance maladie. Le principe d'universalité de l'assurance maladie est ainsi confirmé » , a expliqué la secrétaire d'Etat aux personnes handicapées, Marie-Anne Montchamp, au cours des débats (J.O. Sén.[C.R.] n° 89 du 22-10-04) .

La loi de finances pour 2005 comporte deux dispositions qui ont une incidence sur la caisse nationale de solidarité pour l'autonomie.

La première prévoit que les ateliers protégés et les centres de distribution de travail àdomicile peuvent recevoir des subventions de la CNSA en application de conventions passées avec elle (C. trav., art. L.323-31 modifié) . Les ateliers protégés sont appelés, en vertu de la loi du 11 février 2005, à devenir, à compter du 1^er janvier 2006, des entreprises adaptées et à intégrer le milieu ordinaire du travail. A cette date, la possibilité de bénéficier de subventions de la CNSA ne figurera plus dans l'article L. 323-31 du code du travail issu de la loi du 11 février 2005.

Autre disposition : la loi de finances pour 2005 prévoit qu'à côté de l'Etat, la CNSA pourra apporter des moyens supplémentaires aux centres d'aide par le travail. Aussi le montant annuel des dépenses prises en compte pour le calcul des dotations globales de fonctionnement de ces structures sera-t-il désormais déterminé par le total du montant limitatif inscrit à ce titre dans la loi de finances pour l'exercice considéré et, à titre complémentaire, des crédits inscrits en leur faveur dans le budget du même exercice de la CNSA (CASF, art. L.314-4 modifié) .

(Loi n° 2004-1484 du 30 décembre 2004, J.O. du 31-12-04)

Pour l'année 2005, les crédits de la CNSA s'élèvent à 3,132 milliards d'euros (5), dont environ 2 milliards en provenance des contributions « solidarité autonomie » de 0,3 %, 60 millions en provenance des caisses de sécuritésociale (vieillesse et assurance maladie) et 0,9 milliard représentant le produit de 0,1 point de CSG. (Loi n° 2004-1484 du 30 décembre 2004, J.O. du 31-12-04) Sur les 2 milliards d'euros, 1,2 milliard est dirigé vers les personnes âgées et 0,8 milliard vers les personnes handicapées. (Loi n° 2004-1484 du 30 décembre 2004, J.O. du 31-12-04) La répartition de ces crédits pour les personnesâgées - 1,2 milliard d'euros - s'effectue, selon nos sources, comme suit :

  400 millions d'euros sont affectés au financement du concours versé par la caisse aux départements pour prendre en charge une partie du coût de l'APA ;

  365 millions d'euros serviront aux opérations d'investissement liées au développement de l'offre de lits médicalisés et aux adaptations architecturales concernant la prise en charge des personnes souffrant de troubles de la désorientation et à la mise en œuvre des nouvelles normes techniques, sanitaires et de sécurité ;

  50 millions d'euros seront destinés aux opérations d'investissement et d'équipement, notamment pour la mise aux normes techniques et de sécurité des établissements pour personnesâgées ;

  385 millions d'euros financeront les dépenses de modernisation des services ou de professionnalisation de tous les métiers à domicile auprès des personnes âgées et celles de formation et de qualification des personnels soignants recrutés dans le cadre de la médicalisation des structures pour personnesâgées et des unités de soins de longue durée. Côté personnes handicapées, le 0,8 milliard d'euros prévu sera réparti ainsi :

  310 millions sont consacrés au aides humaines (services gestionnaires d'auxiliaires de vie), techniques et animalières et à l'accélération du plan autisme ;

  220 millions d'euros sont affectés à la création de places nouvelles dans lesétablissements et services pour adultes et enfants handicapés (relevant de l'éducation spéciale, centre d'action médico-sociale précoce, structures mettant enœuvre des actions de dépistage, de prévention...) età des subventions aux centres d'aide par le travail ;

  60 millions d'euros pour l'installation et la mise en œuvre des maisons départementales des personnes handicapées ou des structures les préfigurant ;

  50 millions d'euros pour la mise aux normes techniques et de sécurité des établissements pour personnes handicapées, à titre de contribution au fonds interministériel pour l'accessibilité aux personnes handicapées des locaux recevant du public et au fonds d'intervention pour les services, l'artisanat et le commerce ;

  180 millions d'euros pour la montée en charge du concours versé au titre de la prestation de compensation et pour la formation des personnels. (Loi n° 2004-1484 du 30 décembre 2004, J.O. du 31-12-04) Les autres crédits seront notamment affectés au remboursement au Fonds de solidarité vieillesse des charges qui lui incombent au titre de la gestion de la caisse pendant la période transitoire, aux frais d'installation et de démarrage de la caisse et aux systèmes d'information statistiques nationaux mis en place pour l'APA et la prestation de compensation (nous y reviendrons dans la seconde partie de notre dossier).