Le régime indemnitaire dans la FPE, l'évaluation des politiques d'aide à l'emploi et l'UNAF épinglés par la Cour des comptes

La Cour des comptes a dévoilé, le 2 mars, son « rapport public 2004 » (1). Cette année, ses recommandations sur les politiques sociales menées par les collectivités publiques portent notamment sur la « refondation » indemnitaire dans la fonction publique de l'Etat (FPE), les dispositifs d'évaluation des politiques d'aide à l'emploi et le financement de l'Union nationale des associations familiales (UNAF).

Les magistrats de la rue Cambon dressent un bilan contrasté de la « refondation » des régimes indemnitaires des personnels de l'Etat, engagée en 1999 par l'ensemble des ministères. Cinq ans après sa première intervention publique, la cour souligne que, si la régularisation juridique des primes et des indemnités est « bien engagée » , le mouvement n'est pour autant pas totalement achevé. De très nombreux textes ont en effet été pris pour leur donner une assise juridique. Toutefois, déplorent les auteurs, «  des irrégularités ou des imperfections persistent , qui concernent souvent les situations qui étaient les plus délicates ».

Surtout, cette régularisation juridique, qui s'est le plus souvent accompagnée d'augmentations importantes des dépenses indemnitaires, n'a pas été mise à profit pour construire un nouveau système indemnitaire, « plus simple, transparent, assurant un traitement plus homogène entre agents exerçant des fonctions analogues », regrettent vivement les magistrats. En particulier, ils déplorent que les politiques de modulation des primes aient encore «  un champ d'application et une intensité relativement restreints cependant que les modalités nouvelles de rémunération de la performance n'ont pas encore été mises en œuvre ».

Forte de ce constat, la cour estime indispensable que des « orientations gouvernementales fermes » obligent à la réforme des régimes indemnitaires afin de parvenir à « une gestion à la fois plus harmonieuse et plus dynamique des ressources humaines dans la FPE ». Et recommande, à cet effet, que chaque ministère rende compte précisément chaque année, par exemple dans le cadre des « rapports annuels de performance », des conditions de mise en œuvre en son sein de ces régimes.

Alors que l'évaluation des aides à l'emploi, qui constituent l'un des premiers budgets d'intervention de l'Etat (2), revêt une grande importance pour les finances publiques, les pouvoirs publics ne disposent pas, en l'état actuel des choses, d'une « appréciation exhaustive et fiable de l'impact de ces politiques » , note par ailleurs la Cour des comptes. Comment expliquer ce décalage ?Tout d'abord, l'évaluation des politiques d'aide à l'emploi en France reste, selon les magistrats, « insuffisamment développée » et « dépend trop exclusivement de l'administration ». Par ailleurs, les études « ex post », qui permettent d'apprécier les effets de la politique menée et de comparer ses résultats aux moyens qu'elle met en œuvre et aux objectifs initialement fixés, sont, le plus souvent, « légères et partielles ». Au-delà, la cour considère que les efforts des administrations pour développer des systèmes d'information et des études ne peuvent suffire à pallier l'absence d'un « centre d'impulsion et d'animation extérieur », qui serait chargé de « définir les objectifs et les modalités de la démarche évaluative, puis d'assurer une discussion pluraliste des résultats ».

Les auteurs considèrent notamment que la mise en œuvre prochaine de la loi organique relative aux lois de finances, qui doit conduire à la définition d'objectifs et à la mise en place d'indicateurs de résultat, est de nature à corriger en partie les défauts dont souffre l'organisation actuelle des travaux d'évaluation.

Egalement dans le collimateur de la Cour des comptes :l'UNAF. Lors de son précédent contrôle en 1986, la Haute Juridiction avait notamment relevé une application incorrecte des règles régissant le fonds spécial (3) et un train excessif de l'association. Les mesures prises depuis par les dirigeants ont permis de « nombreuses améliorations, mais elles s'avèrent encore insuffisantes » , peut-on lire dans son dernier rapport. Ses auteurs relèvent également que « le taux de prélèvement [sur les ressources des principaux organismes gestionnaires des prestations familiales] a été augmenté sans la justification d'un élargissement des missions » de l'UNAF. Et dénoncent un manque de rigueur dans sa gestion. Selon eux, en effet, « son aisance financière semble avoir dispensé [l'association] pendant longtemps de mettre en place un suivi budgétaire et des procédures de maîtrise des coûts ».

Dans une réponse de son président, Hubert Brin, incluse dans le rapport, l'UNAF indique qu'elle « ne partage pas [cette] analyse » ou, à tout le moins sur certains points (la « générosité » de son financement par des fonds publics relevée par la Haute Juridiction) qu'elle juge « excessive ». Sans minimiser l'existence de certaines « anomalies », l'union tient toutefois à rappeler qu' « avant même le contrôle opéré par la cour », elle avait attiré l'attention des pouvoirs publics sur « la nécessité d'une réforme ». Celle-ci est désormais en cours de réalisation et son contenu, précise-t-elle, intègre nombre des remarques de la cour, « tant sur l'évolution de son financement et les instances de contrôle de sa détermination que sur la mise en place d'une convention d'objectifs ».

Pour la cour, le contrôle de l'UNAF gagnerait en outre en effectivité si l'Etat déléguait à la caisse nationale des allocations familiales, qui fédère l'ensemble des finances de la branche, l a mise en œuvre et le contrôle du fonds spécial. Par ailleurs, les textes devraient « préciser les missions confiées à [l'association] et encadrer plus strictement le niveau de son financement sur fonds publics ». Les magistrats considèrent enfin qu'une convention entre l'UNAF et les régimes financeurs devrait définir les modalités de versement et de contrôle des fonds attribués.