LE PLAN DE DÉVELOPPEMENT DES SERVICES À LA PERSONNE

Avec un taux de croissance annuel moyen de l'ordre de 5, 5 % par an depuis 1990, les services à la personnes se classent a u premier rang de l'économie française en termes de croissance des effectifs, évalués à 1 300 000 personnes. Une telle vitalité peut étonner tant le secteur est en butte à de nombreux freins qui pénalisent son développement :déficit de notoriété du secteur ; émiettement des opérateurs ; absence de reconnaissance des services à la personne de la part des pouvoirs publics ; faible attractivité des métiers... Elle demeure toutefois insuffisante pour répondre aux besoins qui se profilent au regard de l'évolution des modes de vie et du vieillissement de la population. Le développement de ces services correspond donc à un double enjeu. Il s'agit tout autant d'exploiter « un gisement important de création d'emplois » que d' « améliorer la qualité de vie des Français » , comme l'a souligné Jean-Pierre Raffarin, lors de la présentation en décembre dernier de son « contrat France 2005 » (1).

C'est toute l'ambition du plan de développement des services à la personne dévoilé le 16 février par le ministre de l'Emploi, du Travail et de la Cohésion sociale, qui programme la création de 500 000 emplois. Doté de 1, 43 milliard d'euros sur 4 ans (2005-2008), ce texte, globalement bien accueilli par les associations d'aide à domicile (voir encadré), comprend 19 actions regroupées, comme cela avait été prévu par la convention nationale de développement de ces services signée le 22 novembre 2004 (2), en trois programmes-cadres.

Au menu du premier programme :l'accélération du développement des grandes enseignes multi-services de référence afin de « promouvoir un accès universel à des services de qualité ».

Avec le deuxième programme, il s'agit de réorganiser l'administration de l'Etat pour assurer aux services à la personne une meilleure reconnaissance, avec notamment la création d'une « Agence nationale des services à la personne ».

Par le troisième programme, enfin, le gouvernement entend adapter la réglementation pour « dynamiser le développement d'une offre plurielle de qualité ». La réalisation de cet objectif passera notamment par la mise en place, au plus tard le 1^er janvier 2006, d'un nouvel outil, « plus simple et plus sûr », d'accès aux services : le « chèque emploi-service universel ». Il devrait permettre de rémunérer tous les services à la personne, que ceux-ci soient rendus par des structures prestataires, des mandataires - chargés de la gestion des procédures administratives - ou des personnes employées directement. Les entreprises seront inciter à cofinancer ce chèque grâce à un crédit d'impôt. Alors que les particuliers employeurs bénéficieront d'un allégement de charges patronales de sécurité sociale.

L'amélioration des droits sociaux, des conditions de rémunération et de formation des salariés du secteur est également une priorité. Le plan prévoit notamment d'étendre, au cours des prochains jours, à toute la branche de l'aide à domicile à but non lucratif les dispositions de l'accord du 29 mars 2002 revalorisant de 24 % les grilles de rémunération du secteur (3).

Les procédures d'agrément seront par ailleurs simplifiées et clarifiées, avec notamment l'institution d'un agrément national. Au-delà, le gouvernement annonce un « plan de développement accéléré de la validation des acquis de l'expérience ». Et propose aux partenaires sociaux de se saisir dès à présent de six thèmes, au premier rang desquels « la lutte contre le temps partiel subi » et « la prise en compte de la pénibilité du travail dans les métiers des services à la personne ».

Partant du constat que « l'un des obstacles au développement des services à la personne provient du manque de notoriété du secteur, de l'émiettement des opérateurs et des difficultés que cet émiettement soulève du point de vue de la mise en relation entre l'offre et la demande de services », le plan appuie la construction d' « enseignes de référence », c'est-à-dire de marques, qui seront « associées à un engagement de qualité de service » et devront être « aussi nombreuses que nécessaire pour répondre aux attentes » de la population.

Un certain nombre d'enseignes existent déjà, relevant de l'économie sociale comme de l'économie privée lucrative. Elles proposent soit la réalisation d'une ou de plusieurs catégories de services à la personne sous le mode prestataire ou sous le mode mandataire, soit un service d'intermédiation entre l'offre et la demande sous différentes formes, par exemple des plates-formes de services, des contrats d'assistance, l'émission de titres donnant accès à des services à la personne, des conciergeries d'entreprises... La plupart de ces enseignes sont encore récentes et de petite taille. « Mais leur croissance est souvent très rapide », note le gouvernement.

La construction de marques devrait constituer « un triple levier de développement, à la fois économique, qualitatif et social ». Economique car elle fera connaître ces services au grand public. Qualitatif car l'enseigne, qui engage le nom et la réputation d'une association ou d'une entreprise, « constitue l'un de ses principaux actifs économiques. Les efforts nécessaires à son développement et à sa diffusion sont souvent longs et importants. Une fois ces efforts réalisés, l'entrepreneur a un intérêt objectif majeur à défendre la réputation de son enseigne », par une procédure stricte de recrutement, la mise en place d'une charte de qualité, des enquêtes de satisfaction régulières auprès des utilisateurs, la certification d'un organisme indépendant... Social, enfin, car le développement des enseignes devrait « accélérer le processus de professionnalisation et d'élévation des rémunérations effectives dans le secteur », et ainsi rendre ce dernier plus attractif. En effet, la configuration actuelle des structures, « de très petite taille » et « très spécialisées dans une seule catégorie de services », limite les possibilités d'évolution des carrières et des salaires et entretient une forte prévalence du temps partiel subi, et donc la faiblesse des rémunérations.

L'Agence nationale des services à la personne qu'il est proposé de créer aurait notamment pour mission de soutenir le développement des marques en voie de constitution. En effet, 4 grandes enseignes d'envergure nationale sont en cours de réalisation :

 l'une unissant le réseau des Associations d'aide à domicile en milieu rural (UNADMR ) (65 000 salariés), le groupe de retraite et de prévoyance AG2R (500 000 entreprises clientes et 5 millions de particuliers bénéficiaires) et le Crédit mutuel (10 millions de sociétaires et de clients). « Le potentiel de recrutement de cette enseigne est évalué à 30 000 personnes par an au cours des 3 prochaines années », souligne le plan ;

 la deuxième sous l'impulsion de l'Union nationale des associations de soins et de services à domicile ( Unassad ) (80 000 salariés), de la Fédération nationale de la Mutualité française (FNMF) (38 millions de bénéficiaires d'une couverture santé, 2 000 services mutualistes de soins et d'accompagnement) et de l'Union nationale des centres communaux d'action sociale (Unccas ) (3 300 CCAS ou CIAS). Selon le document, « l'Unassad, qui embauche aujourd'hui 15 000 personnes par an, prévoit dans ce contexte et compte tenu des conditions créées par la mise en œuvre du plan, de doubler ce taux de croissance »  ;

 la «  Maison du particulier employeur  » en cours de développement par la Fédération des particuliers employeurs (Fepem), qui vise à la mise en relation de l'offre et de la demande de services (3 millions de personnes concernées :particuliers employeurs et salariés)  ;

 une plate-forme de services commune à la Caisse d'épargne (26 millions de clients, 4 700 agences), la MACIF (4, 5 millions de foyers assurés) et la MAIF (2, 5 millions de foyers assurés), qui souhaitent compléter leur offre de services bancaires et assurantiels à destination de leurs clients et sociétaires par une offre spécifique en matière de services à la personne.

Certaines initiatives de moindre importance seront également soutenues. Notamment celle de la Fédération nationale de l'aide à domicile (FNAID ) qui, au moyen notamment d'un partenariat avec Familles de France, entend bâtir une enseigne multiservice à part entière dans le domaine des services à la personne. Ou encore celle de l'Adessa, née il y a 3 ans de la fusion de deux réseaux associatifs, qui souhaite « resserrer ses partenariats opérationnels et accroître la notoriété de son offre de services ».

En complément de la montée en puissance de ces enseignes, le gouvernement entend donner son appui à la mise en œuvre d'un plan de communication destiné à mieux faire connaître les services à la personne au grand public ainsi qu'aux salariés attirés par le potentiel de développement de ce secteur.

Ainsi, le ministère de l'Emploi, du Travail et de la Cohésion sociale et le service d'information du gouvernement devraient engager une campagne de communication visant, d'une part, une meilleure connaissance par le grand public du contenu et de la diversité des services à la personne et des moyens d'y accéder et, d'autre part, une meilleure connaissance par les salariés, les demandeurs d'emploi et les jeunes à la recherche d'une orientation professionnelle, des métiers des services à la personne et des nouvelles perspectives de carrière qui y sont offertes.

La campagne d'information sur le contenu des services à la personne est prévue pour septembre 2005. Une seconde phase ciblée sur le chèque service universel devrait démarrer en janvier 2006.

En octobre 2005 devraient se tenir dans plusieurs villes de France des « assises de la professionnalisation », avec le concours des différentes catégories d'employeurs concernés (représentants des particuliers employeurs, entreprises, associations, centres communaux d'action sociale...), des organisations représentatives des salariés et des collectivités locales qui souhaiteront s'y associer.

C'était l'une des principales demandes des intervenants du secteur (associations, entreprises, particuliers employeurs, centres communaux d'action sociale...), qui ont aujourd'hui à faire face à une vingtaine de services de l'Etat. Une « Agence nationale de développement des services à la personne » devrait aussi voir le jour. Dotée d'un budget de 117, 4 millions d'euros sur quatre ans (2005-2008), elle devrait être opérationnelle au 1^er janvier 2006. Le dialogue entre les professionnels du secteur et les pouvoirs publics sera par ailleurs renforcé.

Six missions seront confiées à cette agence, chargée de « promouvoir le développement et la qualité des services à la personne » :

 le suivi et la mise en œuvre des mesures inscrites dans le plan ;

 l'évaluation et la promotion de la qualité des services à la personne ;

 la promotion du développement économique du secteur et des enseignes ;

 la promotion du développement social et de l'attractivité du secteur pour les salariés grâce, notamment, à une fonction d'animation et de structuration de la négociation collective et une fonction de développement et d'évaluation des filières de formation du secteur ;

 l'information des particuliers et des professionnels sur les règles applicables dans le secteur ;

 l'animation et la coordination du réseau d'information sur les services à la personne.

Pour les mener à bien, elle disposera, dans son champ de compétence, d'un pouvoir d'instruction sur les administrations semblable à celui du médiateur de la République, ainsi que de ressources (voir tableau ci-contre) visant à promouvoir le développement économique du secteur au plan national et à financer les coûts de développement du chèque service universel . Par ailleurs, le directeur de l'agence devra être consulté sur les projets de lois et de décrets ayant un impact spécifique dans le domaines des services à la personne.

L'Agence nationale des services à la personne devrait prendre la forme d'un établissement public placé sous la tutelle du ministre chargé de l'emploi. Son conseil d'administration associerait des représentants des opérateurs du secteur, des organisations syndicales et des collectivités locales ainsi que des ministères principalement concernés.

Pour Jean-Louis Borloo, il faut « lever en même temps l'ensemble des freins » qui ralentissent le développement du secteur des services à la personne. En effet, « rien ne servirait d'aider les entrepreneurs à se développer si ces derniers, faute d'une action déterminée en faveur des conditions de formation et de travail des salariés, ne parvenaient pas à embaucher. De même, cet effort resterait encore faiblement efficace si, parallèlement, les charges pesant sur le travail continuaient à entretenir une distorsion forte entre le travail déclaré et le travail au noir. » Dans cette perspective, le plan présenté retient trois objectifs :

 pour les personnes bénéficiaires du service, « promouvoir un accès universel à des services de qualité » ;

 pour les salariés, améliorer les conditions d'exercice de leur métier et en faciliter l'accès ;

 pour les entrepreneurs, donner un cadre de réglementation favorable au développement de leur activité et à la promotion de la qualité de leurs prestations.

Pour lutter contre le principal obstacle au développement du secteur, le travail au noir, il faut, considère le ministère, rendre le coût du service déclaré inférieur au coût du non déclaré, simplifier l'accès au service déclaré et informer sur les risques et les méfaits du travail au noir. Ces trois objectifs sont poursuivis à travers trois actions :l'allégement des charges sociales pesant sur les services à la personne, l'institution du chèque service universel et la simplification des conditions de recours aux services à la personne.

« Le principal facteur de distorsion entre le coût du travail déclaré et le coût du travail au noir résultant du poids des charges sociales », le plan comporte des mesures d'allégements à l'intention des employeurs particuliers et des prestataires de services agréés.

Le plan prévoit que, à compter du 1^er janvier 2006, les particuliers employeurs de services éligibles à la réduction d'impôt pour l'emploi d'un salarié à domicile (4) bénéficieront d'un allégement de 15 points de charges patronales de sécurité sociale, à condition qu'ils cotisent sur une assiette réelle de rémunération et non sur une base forfaitaire (sur ce dispositif de renonciation à la base forfaitaire, voir).

Cet allégement devrait être forfaitaire, c'est-à-dire qu'il devrait être égal à 15 points de charges sociales quel que soit le niveau de rémunération du salarié.

Selon le plan, le coût pour les finances publiques de cette mesure, au cours de sa première année d'application, est estimé à 270 millions d'euros. Mais, « compte tenu de l'impact de cet allégement de charges sur la dynamique de création d'emplois [...], ce coût devrait décliner rapidement et fortement au cours des 2 années suivantes ». Il passerait ainsi, selon les estimations du ministère de l'Emploi, à 180 millions d'euros en 2007 et à 90 millions d'euros en 2008.

Le plan propose d'élargir, pour les prestataires de services agréés, à compter du 1^er janvier 2006, la liste des activités éligibles à l'exonération totale de charges patronales de sécurité sociale.

Actuellement, les prestataires agréés de services à la personne bénéficient d'une exonération totale de charges patronales de sécurité sociale uniquement lorsqu'ils interviennent au domicile d'une personne âgée de plus de 70 ans ou d'une personne âgée dépendante ou handicapée. De fait, explique le ministère, « les services à la personne ne se sont véritablement développés, sous la forme de services prestataires, qu'auprès de ces catégories de personnes ». Pour les autres publics, c'est essentiellement sous la forme de services « mandataires » qu'ils se sont implantés, du fait d'un mode de calcul des cotisations plus favorable au mandataire et de l'assujetissement du prestataire à un ensemble de charges, en particulier fiscales (TVA ou taxe sur les salaires), auxquelles échappent le mandataire et l'emploi direct de gré à gré. En outre, l'éligibilité du prestataire aux allégements de charges généraux sur les bas salaires - dit « allégement Fillon » (5) - « ne suffit pas à compenser cette distorsion ».

La définition de la liste des activités agréées ouvrant droit à l'exonération totale de charges patronales pour les prestataires devrait être déterminée à l'issue d'une concertation avec l'ensemble des prestataires et organisations représentatives du secteur.

Pour remédier aux insuffisances du chèque emploi-service - outil de simplification mais pas de solvabilisation - et du titre emploi-service - outil de solvabilisation trop peu développé -, Jean-Louis Borloo propose d'instituer un « chèque emploi-service universel » (CESU) se substituant à ces deux dispositifs tout en reprenant et en élargissant leurs fonctionnalités. « En d'autres termes, explique le plan, tout ce qui était possible avec le chèque emploi-service ou avec le titre emploi-service demeurerait possible, dans les mêmes conditions, avec le chèque emploi-service universel. Mais, par rapport au chèque emploi-service et au titre emploi-service, le chèque emploi-service universel ouvrirait de nouvelles possibilités. »

Le chèque emploi-service universel devrait être accessible à tous au 1^er janvier 2006 et permettrait de rémunérer tous les services à la personne, que ceux-ci soient rendus par des structures prestataires ou mandataires, ou dans le cadre de l'emploi direct (gré à gré).

Comme le chèque emploi-service, le CESU devrait prendre la forme d'un chéquier constitué, d'une part, d'un titre de paiement et, d'autre part, d'un volet social qu'il suffira de renvoyer à l'Urssaf si le bénéficiaire choisit d'être lui-même l'employeur. Et, comme le titre emploi-service, il devrait être un instrument de solvabilisation puisqu'il pourrait être cofinancé par un employeur public ou privé, une mutuelle, une caisse de retraite, un assureur, une collectivité publique, un organisme de protection sociale...

Là où aujourd'hui moins de 1, 5 % des salariés et des agents de la fonction publique bénéficient d'un programme de services à la personne cofinancé par leur employeur, l'objectif du gouvernement est de « porter cette proportion à au moins 10 % en 3 ans ». Selon le plan, « cette seule mesure pourrait permettre de créer plus de 200 millions d'heures de travail, soit plus de 135 000 emplois équivalent temps plein ». Pour les gestionnaires de prestations sociales (départements avec l'allocation personnalisée d'autonomie, caisses de retraite pour leur action sociale...), « le chèque emploi-service universel devrait être un instrument de versement de l'aide garantissant le libre choix du bénéficiaire, tout en permettant au gestionnaire de s'assurer que l'aide est bien utilisée conformément à son objet ».

Les sommes payées par l'utilisateur du chèque emploi-service universel devraient ouvrir droit aux réductions d'impôt existantes pour l'emploi d'un salarié à domicile. Quant à l'abondement de l'employeur, il devrait faire partie des charges déductibles de l'entreprise et devrait être exonéré de cotisations sociales dans la limite d'un plafond identique à celui prévu pour l'actuel titre emploi-service (1 830 € par mois et par salarié) et indexé automatiquement sur l'évolution des prix. En outre, cet abondement de l'employeur devrait ouvrir droit à un crédit d'impôt spécifique de 25 %.

Pour les prestataires et les salariés effectuant le service, le CESU devrait être à la fois un instrument de développement de la demande et de sécurisation des paiements. En effet, le titre de paiement qui lui est associé devrait constituer, selon le ministère de l'Emploi, une créance certaine adossée à l'actuelle centrale de règlement des titres emploi-service et devrait être compensable dans le réseau bancaire dans les mêmes conditions qu'un chèque bancaire ordinaire.

La diffusion du chèque emploi-service universel auprès des cofinanceurs potentiels devrait s'appuyer sur un réseau structuré d'émetteurs chargés d'en promouvoir l'utilisation, auquel certains groupes bancaires pourraient prendre part.

Cette diffusion devrait être relayée par une campagne de communication nationale en janvier 2006, date de lancement du dispositif.

Le plan « Borloo » prévoit de clarifier et d'actualiser, dès mai 2005, la liste des activités ouvrant droit à la réduction d'impôt pour l'emploi d'un salarié à domicile. Il s'agit, notamment, de préciser clairement dans les textes qu'entrent dans le champ de la réduction d'impôt les activités de livraison de courses ou d'accompagnement des personnes âgées en dehors de leur domicile destinées à leur permettre d'effectuer des actes de la vie courante et notamment le transport de ces personnes lorsque ces activités sont dans le prolongement direct d'une activité de service à la personne. Il en irait de même des activités de coiffure ou d'esthétique à domicile pour des personnes âgées dépendantes ou handicapées ayant des difficultés à se déplacer hors de chez elles.

Le plan envisage également de simplifier, à partir de 2006, les conditions d'octroi des allégements de charges pour les particuliers employant une aide à domicile . Cela devrait passer par un déplafonnement complet du nombre d'heures ouvrant droit à une exonération totale de charges patronales de sécurité sociale. En conséquence, le plafond mensuel de rémunération (65 fois le SMIC horaire) au-delà duquel les personnes âgées dépendantes ou les personnes handicapées ne bénéficient plus de l'exonération totale de charges devrait être supprimé. En outre, le bénéfice des exonérations de charges à compter de 70 ans deviendrait automatique : il ne serait donc plus nécessaire de formuler une demande préalable.

Enfin, sous l'égide de l'Agence nationale pour le développement des services à la personne, devrait être diffusé en janvier 2006 un livret d'emploi des services à la personne destiné aux particuliers présentant les différentes aides existantes, les règles pratiques à connaître pour recourir aux services à la personne, les organismes à solliciter pour obtenir une information ponctuelle. Les informations contenues dans ce livret seront régulièrement mises à jour sur un site Internet spécifique.

Le plan de développement des services à la personne tend à revaloriser les conditions dans lesquelles ces métiers sont exercés en améliorant les droits des salariés, en proposant aux partenaires sociaux de négocier un certain nombre d' « axes de progrès » et en mettant en œuvre rapidement des mesures en termes de formation et d'orientation des salariés.

Actuellement, dans un grand nombre de cas, les droits sociaux des salariés du particulier employeur sont calculés sur la base du SMIC, quel que soit le salaire effectif. «  Cette règle peut être très pénalisante pour les salariés qui voient l'ensemble de leurs prestations sociales en espèces (retraite, maladie, maternité, chômage) calculé par référence au SMIC horaire, même si leur niveau de rémunération effectif est supérieur. » C'est pourquoi le plan propose de conditionner le bénéfice de l'allégement de charges forfaitaire de 15 points à la renonciation, par le particulier employeur, au mécanisme de cotisation sur une base forfaitaire de rémunération égale au SMIC.

Selon le ministère, pour une très large majorité d'employeurs, évaluée à plus de 75 %, le surcoût en résultant - lié à l'augmentation des charges sur la fraction de salaire supérieure au SMIC et à l'ajustement de la rémunération brute du salarié nécessaire au maintien de sa rémunération nette - « serait plus que compensé par l'allégement forfaitaire de charges à hauteur de 15 points ».

« Cette mesure ne renforcerait pas seulement l'attractivité du secteur pour les salariés. Elle constituerait également une forte incitation du salarié à demander ou à accepter d'être déclaré » puisque cela lui permettrait d'accéder à une protection sociale à part entière.

Le plan Borloo prévoit d'étendre, dès mars 2005, à tous les salariés employés par les prestataires d'aide à domicile à but non lucratif les dispositions de l'accord de branche du 29 mars 2002 revalorisant de 24 % sur 3 ans les grilles moyennes de rémunération (6). 80 000 salariés du secteur « verraient ainsi leur situation s'améliorer très significativement ». Un arrêté d'extension devrait être pris « dans les prochains jours ». Pourquoi cette mesure intervient-elle seulement maintenant ? Par un accord du 20 janvier 2005 (7), les représentants de la branche de l'aide à domicile et ceux de la branche associative sanitaire, sociale et médico-sociale (Unifed) ont délimité leurs champs conventionnels respectifs et « ainsi mis un terme à l'imbroglio juridique qui, depuis bientôt 3 ans, empêchait l'extension de cet accord », explique le ministère de l'Emploi, du Travail et de la Cohésion sociale.

Le gouvernement propose aux partenaires sociaux d'engager dès aujourd'hui des négociations autour de six thèmes :

 la lutte contre le temps partiel subi, l'une des principales causes de la faible attractivité des services à la personne ;

 l'institution dans la branche du particulier employeur d'un fonds de contribution au remboursement des frais de transport auxquels doivent faire face les salariés. Ce fonds serait financé par une contribution patronale dont il reviendrait aux partenaires sociaux de déterminer le montant ;

 l'accélération du processus de couverture et d'unification du champ de la négociation collective pour les différentes catégories d'employeurs, en particulier pour le secteur des associations d'aide à domicile où il devrait aboutir à la fin de l'année 2005. A terme, explique le plan, l'objectif structurant proposé aux partenaires sociaux est de parvenir à une convention collective commune aux prestataires de services à la personne, déterminant un socle de règles s'appliquant à l'ensemble des salariés du secteur, qu'ils relèvent de l'économie privée de droit commun ou de l'économie privée associative. Cette convention commune pourrait être déclinée, en tant que de besoin, par des conventions spécifiques applicables aux différentes catégories de métiers des services à la personne ;

 la définition des modalités de prise en compte de la pénibilité du travail dans les métiers des services à la personne ;

 la détermination des conditions de développement du cumul emploi-retraite (8) dans les métiers d'encadrement des services à la personne : « le secteur des services à la personne doit pouvoir constituer un champ privilégié pour le développement du cumul emploi-retraite en offrant à de jeunes retraités ayant exercé des fonctions d'encadrement dans le secteur public ou dans le secteur privé la possibilité de reprendre une activité leur permettant de faire bénéficier de leur expérience en matière de gestion et de management des structures de services aux personnes » ;

 la définition des solutions à apporter pour remédier aux difficultés soulevées par l'isolement des salariés qui, « dans un grand nombre de cas, ne travaillent pas au sein d'une communauté de travail rassemblée dans les locaux de l'entreprise qui les emploie, mais au domicile de leur employeur ou des clients de leur employeur ».

Pour anticiper les besoins très importants en matière de recrutement, de formation et d'orientation auxquels va être confronté le secteur des services à la personne au cours des prochaines années, «  il est nécessaire, selon le gouvernement, de mettre en œuvre rapidement un plan de formation et d'orientation structuré autour de quatre axes » :

 l'achèvement du processus de détermination des référentiels de métiers ;

 la mobilisation du service public de l'emploi ;

 la construction de filières de formation spécifiques ;

 l'accroissement de la qualification et de la professionnalisation des intervenants.

Dans le cadre de cette action, trois séries de mesures concrètes sont retenues :

 l'élaboration, d'ici au 1^er janvier 2006, du « plan métiers » dans le secteur des activités de services et d'assistance aux personnes handicapées, plan prévu par la loi sur l'égalité des chances, la participation et la citoyenneté des personnes handicapées (9)  ;

 l'achèvement, d'ici à la fin de l'année 2005, du travail de réingénierie des diplômes du secteur social, c'est-à-dire la construction des diplômes sous forme de référentiels comme cela a déjà été le cas, par exemple, pour celui d'assistant de service social (10) ou pour le certificat d'aptitude aux fonctions d'encadrement et de responsable d'unité d'intervention sociale (11)  ;

 la reconnaissance de nouveaux métiers, les services à la personne étant un secteur où apparaissent régulièrement de nouveaux besoins identifiés. Le plan donne l'exemple, dans le secteur de la santé à domicile, du métier de conseiller médico-technique chargé de mettre à la disposition des patients des équipements tels que des appareils respiratoires ou des gaz thérapeutiques et d'en assurer la bonne utilisation et le bon fonctionnement. Une activité qui « ne relève à proprement parler ni de l'hospitalisation à domicile, ni des soins infirmiers à domicile ».

Le plan prévoit de renforcer la mobilisation du service public de l'emploi et des maisons de l'emploi (12) sur l'information et l'orientation des demandeurs d'emploi vers les « métiers à fort potentiel de recrutement » que sont les métiers des services à la personne. En lien avec l'observatoire statistique de la future Agence nationale pour le développement des services à la personne et les collectivités locales qui souhaiteraient s'y associer, les besoins de recrutement devront être identifiés au niveau des bassins d'emploi et une information sur la diversité des métiers des services à la personne devra être délivrée aux demandeurs d'emploi, ainsi qu'une orientation vers les employeurs du secteur.

Selon Jean-Louis Borloo, « les filières de formation initiale aux métiers des services à la personne sont très insuffisamment développées eu égard aux besoins de ce secteur, qu'il s'agisse des filières de l'Education nationale ou de celles de la formation professionnelle ». Ce, malgré les initiatives prises par les différents acteurs du secteur au cours de ces dernières années comme, en dernier lieu, la signature dans la branche de l'aide à domicile d'un accord sur la formation professionnelle continue mettant en œuvre les avancées de la loi du 4 mai 2004 relative à la formation professionnelle tout au long de la vie (13). C'est pourquoi le plan préconise la construction de filières de formation aux métiers des services à la personne, notamment en matière de formation en alternance, ainsi que le développement et la modernisation des filières existantes. Et ce, dans un cadre interministériel associant les différentes catégories d'employeurs du secteur (associations, entreprises, représentants des particuliers employeurs), les organisations syndicales, les régions et les organismes paritaires collecteurs agréés (Uniformation et Agefos-PME).

Ainsi, afin de structurer, sur la base d'un financement pérenne, de véritables filières de formation initiale en alternance, le gouvernement propose aux partenaires sociaux du secteur une négociation relative à l'institution d'une contribution patronale à la formation en alternance dans les structures prestataires non assujetties à la taxe d'apprentissage. Une contribution qui pourrait être fixée à 0, 5 point et qui, sous réserve d'une étude d'impact à conduire, pourrait être compensée, en tout ou partie, par un ajustement à la baisse de la taxe sur les salaires. Avec la contribution des particuliers employeurs à la formation professionnelle, qui serait portée à 0, 5 point, cette nouvelle source de financement, complétée par des ressources du fonds de modernisation de l'aide à domicile (60 millions d'euros), permettrait, selon le plan, d'asseoir le développement de véritables filières de formation, notamment initiale.

En complément de la création ou de la modernisation de filières de formation, le gouvernement souhaite également faciliter l'accès des salariés et des bénévoles du secteur à une qualification reconnue. Dans cet objectif, il entend mettre en œuvre « un plan de développement accéléré de la validation des acquis de l'expérience » (VAE). Au cours des 18 derniers mois, pour l'ensemble des professions sociales, moins de 6 000 candidats ont bénéficié d'une action au titre de la VAE, relève le plan, qui retient, pour les années 2005-2007, un nombre de 75 000 personnes. Pour y parvenir, les crédits d'ingénierie et d'intervention devraient être accrus de 5 millions d'euros par an au cours de cette période.

Le plan prévoit :

 une simplification et une clarification des procédures d'agrément ;

 la mise en œuvre d'un développement de la qualité ;

 un ensemble de mesures destinées à adapter les divers domaines du droit aux réalités de l'exercice d'une activité dans le domaine des services à la personne.

Actuellement, les structures de services à la personne sont soumises à des obligations d'agrément :agrément « simple » dans le cas général et agrément « qualité » lorsque l'activité est exercée auprès de personnes vulnérables ou fragiles (14). En outre, certaines d'entre elles (15) doivent obtenir, conformément à la loi du 2 janvier 2002 rénovant l'action sociale et médico-sociale, l'autorisation du conseil général qui n'est accordée que si elles sollicitent simultanément l'application d'une procédure de tarification. Or, explique le ministère de l'Emploi, « ces procédures sont unanimement considérées comme trop longues, trop complexes et trop rigides ». C'est pourquoi le plan prévoit de les simplifier et de les adapter afin de permettre le développement d'une offre plurielle de qualité.

Tout d'abord, les opérateurs devraient se voir offrir le choix de la procédure la mieux adaptée à leur situation :

 les dispositions de la loi du 2 janvier 2002 relatives à l'autorisation et à la tarification continueraient de s'appliquer aux opérateurs qui le souhaitent, l'autorisation délivrée par le conseil général valant alors agrément qualité ;

 ceux qui choisiraient de déroger à la procédure d'autorisation seraient quand même tenus d'obtenir l'agrément qualité sur lequel le président du conseil général donnerait son avis (il s'agirait d'un avis simple). Par ailleurs, ils devraient établir des contrats avec leurs bénéficiaires décrivant de manière détaillée les prestations offertes ainsi que leurs prix. Ces derniers seraient fixés librement, mais leur progression serait régulée par les services de la direction générale de la consommation et de la répression des fraudes, à l'image du dispositif existant pour l'hébergement des personnes âgées dans certains établissements.

En outre, les procédures devraient être simplifiées :

 l'agrément simple et l'agrément qualité devraient être délivrés par la même autorité, le préfet de département. Ainsi, les instructions des deux dossiers pourraient être réalisées conjointement ;

 l'agrément simple devrait avoir une validité nationale, et non plus seulement régionale. L'ouverture d'une antenne d'un réseau franchisé ne ferait plus l'objet que d'une déclaration préalable conduisant à la délivrance de l'agrément. Le dossier de demande d'agrément serait le même sur tout le territoire et son contenu actualisé ;

 pour l'obtention d'un agrément qualité, un réseau pourrait déposer une demande unique à la direction départementale du travail, de l'emploi et de la formation professionnelle du siège de la tête de réseau. Cette direction se chargerait elle-même, dans des délais strictement encadrés, d'assurer la consultation des conseils généraux des départements dans lesquels s'installeraient des antennes du réseau ;

 le rejet tacite de la demande d'agrément serait transformé en autorisation tacite au bout de 2 mois, afin que les structures n'aient pas à subir les conséquences d'un éventuel retard pris par l'administration dans le traitement de leur dossier.

L'ensemble de ces réformes devrait se conjuguer à un recentrage des procédures sur des exigences de qualité des services. Ainsi, l'agrément simple et l'agrément qualité devraient être délivrés pour 5 ans. En contrepartie, la structure s'engagerait à produire annuellement un bilan qualitatif et quantitatif résumant l'activité exercée au cours de l'année passée. Le non-respect de la réglementation en matière d'hygiène, de sécurité et de conditions de travail entraînerait le retrait de l'agrément. En outre, le renouvellement de l'agrément qualité devrait être automatique si, entre-temps, la structure a obtenu une certification.

Outre la montée en puissance des enseignes et l'accroissement de l'effort de formation, le gouvernement veut mettre en œuvre un plan de développement de la qualité, coordonné par l'Agence nationale de développement des services à la personne.

Ce plan consistera, en premier lieu, à inciter à la certification de qualité par un organisme agréé et reconnu indépendant à partir de janvier 2006. Cette incitation pourrait passer notamment par l'instauration durant 3 ans d'une bonification des taux d'intérêt dus au titre des emprunts souscrits pour financer un investissement nécessaire à l'acquisition des standards requis par un référentiel de certification officiellement reconnu. Mais aussi par la délivrance de droit aux structures ayant fait l'objet d'une certification des agréments nécessaires à l'exercice d'une activité de services à la personne.

Le plan « qualité » intègre également la faculté pour une tête de réseau, dès mai 2005, d'obtenir un agrément couvrant l'ensemble des structures adhérentes de son réseau, sous réserve que cette tête de réseau ait défini :

 une charte de qualité conditionnant l'adhésion à son réseau et répondant aux critères de l'agrément ;

 une procédure permettant de garantir le respect effectif de la charte par les structures membres de son réseau.

Un guide d'information en matière de bonnes pratiques à l'attention des organismes gestionnaires de l'action sociale (caisses de sécurité sociale, collectivités locales) devrait en outre être rédigé d'ici à 2006. Objectif : parvenir à une meilleure formalisation des mécanismes de conventionnement avec les opérateurs des services à la personne et permettre aux organismes concernés, au vu du développement de l'offre, « d'être plus exigeants vis-à-vis des opérateurs quant au rapport qualité-coût de leurs interventions auprès des bénéficiaires de l'action sociale ». L'élaboration de ce guide pourrait s'opérer en coordination avec l'Observatoire nationale de l'action sociale décentralisée et devrait être l'occasion, en lien notamment avec l'Union nationale des centres communaux d'action sociale, les collectivités locales et les différentes catégories d'opérateurs des services à la personne, de proposer une meilleure coordination des outils de diagnostic territoriaux.

Enfin, le plan « qualité » prévoit la constitution d'un réseau de conseil à la création et au développement d'entreprises des services à la personne (à but lucratif ou non lucratif) associant notamment l'Institut pour le développement des activités de proximité, les organismes consulaires, le réseau bancaire et le service public de l'emploi.

Le plan Borloo propose de faire de la pérennisation du taux réduit de TVA dans le secteur des services à la personne - applicable depuis 1999 - une demande prioritaire de la France auprès des autorités communautaires qui doivent se prononcer sur la continuité de ce dispositif d'ici à la fin de l'année 2005.

Le gouvernement propose tout d'abord aux partenaires sociaux une négociation pour fixer les conditions de travail de nuit dans le secteur des prestataires des services à la personne. « Le développement des services à la personne de nuit répond à un besoin social important, en particulier auprès de personnes âgées dépendantes ou de personnes handicapées ou gravement malades. Or les règles actuelles du droit du travail font obstacle au développement de services prestataires dans ce domaine, notamment parce que le régime des heures d'équivalence pratiqué dans le secteur des établissements sanitaires et sociaux (16) n'est pas applicable aux prestations de service rendues à domicile », explique le ministère.

Le plan « Borloo » invite également les partenaires sociaux à négocier pour adapter, pour les cas d'urgence dûment motivée, les règles relatives au délai de prévenance dans le secteur des prestataires de services d'aide à domicile, et harmoniser entre les différentes catégories de prestataires (associations ou entreprises) les règles relatives à la répartition de la durée du travail dans ce secteur. Actuellement, du fait que les besoins des personnes faisant appel à un service d'aide à domicile peuvent être difficiles à prévoir, le code du travail n'impose pas aux associations d'aide à domicile de déterminer à l'avance dans le contrat de travail la répartition de la durée du travail entre les jours de la semaine ou les semaines du mois. Toutefois, l'employeur reste tenu de communiquer par avance au salarié le planning de ses interventions et un délai de prévenance de 7 jours - ramené à 3 jours par accord conventionnel dans la branche associative de l'aide à domicile - doit être observé pour toute modification des plannings. Or, pour Jean-Louis Borloo, « lorsqu'un besoin d'aide urgente pour la réalisation d'un acte essentiel de la vie courante est exprimé par une personne malade, âgée ou handicapée à son domicile, un tel délai est évidemment inobservable ». L'aménagement de ces règles nécessite une modification de l'article L. 242-4-11 du code du travail ainsi qu'un décret d'application.

Enfin, le plan prévoit de supprimer les distorsions réglementaires privilégiant le recours au contrat à durée déterminée (CDD) au détriment du contrat de travail temporaire, qualifié par le ministère d' « outil efficace de recrutement, d'orientation et de formation des demandeurs d'emploi ». Il s'agit d'appliquer au salarié sous contrat de travail temporaire remplaçant un salarié absent les mêmes règles d'exonération de charges sociales que celles valables pour un salarié sous CDD remplaçant un salarié absent. Mais aussi d'appliquer dans le secteur des services à la personne les mêmes règles de recours au contrat de travail temporaire que pour les CDD, c'est-à-dire inclure les services à la personne dans le champ des secteurs pour lesquels il est d'usage de recourir à l'intérim en dehors des cas normalement prévus par la loi.

Céline Gargoly - Thierry Ruckebusch - Sandrine Vincent

Pour faire face aux besoins de recrutement auxquels les opérateurs des services à la personne vont devoir faire face au cours des prochaines années, le plan présenté par Jean-Louis Borloo préconise la mobilisation des futurs contrats d'avenir (17) et des contrats insertion-revenu minimum d'activité. « Cette action suppose la construction de passerelles clairement définies entre les acteurs chargés de repérer et d'orienter les demandeurs d'emploi en difficulté (maisons de l'emploi, service public de l'emploi, missions locales, collectivités locales...), les acteurs chargés de proposer un parcours de réinsertion vers l'emploi (collectivités locales, structures d'insertion par l'activité économique, centres communaux d'action sociale...) et les opérateurs des services à la personne susceptibles d'embaucher les personnes à l'issue de leur parcours de réinsertion. La construction de ces passerelles nécessite la mise en œuvre de savoir-faire spécifiques que des associations telles que le Coorace ou la FNARS ont déjà commencé à développer dans le secteur des services à la personne » ,relève le plan.

« Dans son économie générale, ce plan fait suite à une concertation soutenue et prend en compte les attentes du secteur. » La déclaration commune de l'Unassad et de l'Unccas résume le ton des réactions majoritaires de la branche associative de l'aide à domicile. Globalement favorables et décidées à s'inscrire dans la dynamique créée. « Ce plan étant fait pour satisfaire tout le monde, il ne peut pas nous mécontenter ! », plaisante Michel Gaté, directeur général de la FNAID. Il se dit cependant « confiant », parce qu'il y a « une volonté indéniable de donner du dynamisme à ce secteur et de créer de vrais métiers et non pas des petits boulots ».

Seule la Confédération syndicale des familles (CSF) émet un point de vue franchement discordant. Pour elle, le plan s'inscrit clairement dans une optique libérale et développe « des services de confort au détriment d'une aide en direction des personnes et des familles les plus fragiles ». Plutôt que d'aider les associations qui accordent une priorité à ces publics, il privilégie la solvabilisation de la demande, notamment au travers du chèque emploi-service universel, favorise le secteur marchand et le gré à gré, ce qui « va accentuer la précarisation de l'emploi » .

Pour Emmanuel Verny, directeur général de l'Unassad, « il y a de la place pour tout le monde ». Sa fédération, comme l'Unccas, juge plutôt que la création du chèque emploi-service universel et la réduction des charges sociales « vont permettre de rendre les services aux personnes financièrement accessibles à tous ». Pratique, Michel Gaté estime aussi que la « suppression de la confusion entre chèque emploi-service et titre emploi-service est une bonne chose ».

L'ensemble de la branche associative de l'aide à domicile salue en tout cas la promesse d'une extension prochaine de l'accord sur les emplois et les rémunérations du 29 mars 2002 (18), signe de la volonté de reconnaître des métiers qualifiés, mieux rémunérés et permettant une évolution professionnelle. Michel Gaté souligne aussi d'autres « mesures concrètes » allant dans ce sens, comme les crédits substantiels affectés à la validation des acquis de l'expérience ou les mesures qui vont « permettre le développement de l'apprentissage et aider au renouvellement de la pyramide des âges ». Il se félicite encore de l'invitation à négocier sur le temps partiel subi

Pour sa part, l'Unccas rappelle son souhait de voir levés les freins inhérents au statut et aux règles propres à la fonction publique territoriale (FPT) qui empêchent les centres sociaux d'action sociale d'adapter leurs réponses aux besoins, notamment pour intervenir plus facilement en soirée ou le dimanche chez les personnes âgées ou handicapées. Le recrutement sur concours, l'absence de formations diplômantes ad hoc dans la FPT, le coût élevé de certaines interventions « obligent à recourir à des agents contractuels » , explique Béatrice Longueville, déléguée générale adjointe. Or l'embauche de ceux-ci est très encadrée et, dans le cas de certains CDD, elle ne permet pas de bénéficier de l'exonération des charges patronales. Pour les titulaires comme pour les non-titulaires, l'union réclame donc d'urgence des « assouplissements » .

La promotion de « grandes enseignes » rallie la plupart des fédérations. Celle que l'ADMR veut créer avec l'AG2R et le Crédit mutuel a déjà un nom, Domi +, et « sera opérationnelle dans les prochaines semaines » pour proposer « une offre plus diversifiée » et une « assurance de qualité » . Elle aura vocation à développer des emplois qualifiés mais aussi à « participer à la lutte contre le chômage et l'exclusion ». L'Unassad et l'Unccas vont accentuer le partenariat déjà engagé depuis 3 ans avec la Mutualité française sur des « projets opérationnels » comme le développement de la formation et de la qualité. Selon leur vocation d'origine, la FNAID et l'Union nationale des associations coordinatrices des centres de soins et santé s'apprêtent à lancer d'ici à un mois, notamment avec Familles de France et des acteurs de l'insertion professionnelle, une enseigne « multi-services et multi-opérateurs » d'aide aux familles.

Seule la FNAAFP-CSF n'a pas de projet d'enseigne en vue. Elle qui avait, le 22 novembre dernier, « préféré se donner le temps de la réflexion », a finalement décidé de signer la convention de développement des services à la personne (19). Parce qu'elle ne conteste pas ses objectifs généraux et que cela lui permet, « sans renier les positions de sa confédération », de continuer à figurer autour de la table de discussions pour « faire valoir son point de vue de l'intérieur ».

Marie-Jo Maerel