Quel impact de la décentralisation dans les services d'action sociale des départements ?

Malgré le développement des responsabilités des conseils généraux en matière d'action sociale depuis l'acte I de la décentralisation, il n'y a pas eu d'éclatement des services. La quasi-totalité des départements a gardé une direction de l'action sociale qui regroupe les domaines traditionnels d'intervention (enfance, personnes âgées, personnes handicapées et insertion sociale). Une enquête de l'Observatoire national de l'action sociale décentralisée (ODAS) (1) montre que, sur 80 collectivités qui ont répondu, seules deux ont actuellement découpé ces domaines de responsabilités, d'autres ayant au contraire rapproché des directions précédemment disjointes. En revanche, un département sur quatre a séparé ce qui concerne l'insertion par l'économique (souvent confiée à la direction du développement économique), le logement social et la politique de la ville.

Second constat : depuis les débuts de la décentralisation, huit départements sur dix ont refondu leur découpage territorial d'action sociale. Avec pour objectif premier d'adapter les interventions aux spécificités de chaque territoire, devant le souci d'équilibrer les charges de travail et d'assurer une cohérence avec l'organisation des autres collectivités.

Malgré les critiques qu'ils encourent, surtout dans les zones urbaines, les découpages cantonaux restent pris en compte dans 80 % des cas, le périmètre des villes dans 65 % des cas. Seuls de 20 à 30 % des départements tiennent compte des périmètres des structures intercommunales, des bassins d'emploi et autres « pays ». Cependant, 15 % des départements déclarent y réfléchir.

Le découpage des circonscriptions d'action sociale est le plus souvent harmonisé avec celui de la protection maternelle et infantile (dans 92 % des cas), de l'aide sociale à l'enfance (86 %) et de l'insertion (89 %). C'est moins souvent le cas pour les services qui s'occupent de l'APA, dont la gestion est centralisée dans 31 % des cas ou non harmonisée dans 14 % des départements. Le démarrage récent et rapide du dispositif peut expliquer cette situation, estime l'ODAS, qui détecte un mouvement vers la territorialisation des équipes.

L'observatoire souligne la « remarquable stabilité » de l'origine professionnelle des cadres de l'action sociale. Dans 44 % des départements, ce sont tous des travailleurs sociaux et dans 49 %, ils viennent en majorité de ce secteur. Les autres sont essentiellement des cadres administratifs, plus rarement des médecins. Seuls 7 %des départements ont ouvert plus largement leur recrutement. Une situation qui « peut sembler paradoxale », estime l'ODAS, alors que six départements sur dix déclarent des difficultés d'embauche en la matière.

Le principe de la polyvalence est maintenu dans neuf départements sur dix, même si le concept peut recouvrir des réalités différentes. 65 % des collectivités tendent en effet à spécialiser les fonctions des travailleurs sociaux, notamment en direction des personnes âgées, mais aussi en matière d'insertion. Une dizaine de départements ont renoncé à la polyvalence, et souvent, du même coup, à la sectorisation.

Au total, 18 % des conseils généraux ont désectorisé totalement leur action, 53 % l'ont fait pour une partie de leur territoire, 29 % pas du tout. « La généralisation attendue n'a pas eu lieu », note l'observatoire. La désectorisation va souvent de pair avec un accueil préalable des usagers par des personnels administratifs.

54 % des départements développent des lieux d'accueil communs, fréquemment avec les caisses d'allocations familiales, parfois avec les caisses primaires d'assurance maladie et, dans un département sur trois, avec les villes et leurs centres communaux d'action sociale. Mais cette mise en place se fait souvent au cas par cas, rarement en fonction d'une démarche systématique.