LA SIMPLIFICATION DU DROIT

Loi habilitant le gouvernement à simplifier le droit par voie d'ordonnance (suite et fin)

(Loi n° 2004-1343 du 9 décembre 2004 et décision du Conseil constitutionnel n° 2004-506 DC du 2 décembre 2004, J.O. du 10-12-04)

La loi du 9 décembre 2004 habilite le gouvernement àsimplifier par ordonnance les conditions et la procédure d'admission ainsi que les effets de l'aide juridictionnelle. Plus précisément, il est notamment autorisé àmodifier la loi du 10 juillet 1991 relative à l'aide juridique et a un an pour le faire, soit jusqu'au 11 décembre 2005.

A l'origine de ces modifications : le constat d'« un droit inadapté » (Rap. Sén. n° 5, octobre 2004, Saugey) dont les faiblesses et les dysfonctionnements ont notamment été mis en évidence par le rapport Bouchet en 2001 (1). Et dont les propositions avaient déjà été reprises dans un projet de loi relatif à l'accès au droit et à la justice présenté par Marylise Lebranchu, alors ministre de la Justice, en 2002 mais qui n'avait jamais étéexaminé (2).

S'appuyant sur ces travaux, l'ordonnance devrait proposer un nouveau dispositif d'appréciation des ressources, simplifier les voies de recours et introduire un mécanisme spécifique pour les mineurs délinquants.

A noter que le gouvernement devrait également clarifier les modalités de mise en œuvre de la procédure de renonciation par l'avocat à la rétribution de sa mission au titre de l'aide juridictionnelle lorsqu'il a sollicité et obtenu du juge la condamnation de l'adversaire de son client au versement d'une somme d'argent au titre de ses honoraires.

Pointé du doigt, en particulier, le dispositif d'appréciation des ressources. En effet, en vertu de la loi du 10 juillet 1991, l'aide juridictionnelle - totale ou partielle -peut être accordée aux personnes physiques pour faire valoir leurs droits en justice si leurs ressources mensuelles sont inférieures à des plafonds. Ceux-ci sont revalorisés chaque année en fonction de l'évolution de la tranche la plus basse de l'impôt sur le revenu. Les demandes sont présentées à des bureaux d'aide juridictionnelle. Or ces derniers « ont parfois beaucoup de difficultés pour calculer ces ressources mensuelles, les décisions se trouvant dès lors retardées ». De plus, relève l'un des rapports parlementaires, « la complexité de la législation engendre des disparités entre les différents bureaux de l'aide juridictionnelle pour l'appréciation des ressources devant être prises en compte et des justificatifs devant être fournis par les demandeurs » (Rap. Sén. n° 5, octobre 2004, Saugey).

En effet, selon l'article 5 de la loi du 10 juillet 1991, « sont prises en considération les ressources de toute nature dont le demandeur a directement ou indirectement la jouissance ou la libre disposition. Il est tenu compte deséléments extérieurs du train de vie. Sont exclues de l'appréciation des ressources les prestations familiales ainsi que certaines prestations sociales à objet spécialisé selon des modalités prévues par décret. » Ce même article précise qu'il est également tenu compte de l'existence de biens meubles ou immeubles même non productifs de revenus, à l'exclusion de ceux qui ne pourraient être vendus ou donnés en gage sans entraîner un trouble grave pour l'intéressé, ainsi que des ressources du conjoint du demandeur et des personnes vivant habituellement dans son foyer, sauf si la procédure oppose entre eux ces différentes personnes ou s'il existe entre eux une divergence d'intérêt à l'égard du litige rendant nécessaire une appréciation distincte des ressources.

Ces dispositions législatives ont généré des difficulté d'application relevées notamment en 2001 dans le rapport élaboré par la commission de réforme de l'accès au droit et à la justice présidée par Paul Bouchet. A l'époque, une enquête réalisée auprès des juridictions indiquait, par exemple, que 33 % des bureaux tenaient compte des avantages en nature tels que l'hébergement gratuit, que 53 % des bureaux déclaraient tenir compte de l'aide personnalisée au logement tandis que d'autres ne le faisaient pas. Face à ces divergences, le gouvernement a tenté de clarifier les règles de détermination des ressources des demandeurs par voie de circulaire (3) et à l'aide d'un décret (4).

Malgré ces modifications, « l'appréciation des ressources des demandeursà prendre en considération demeure d'une grande complexité pour les bureaux d'aide juridictionnelle » (Rap. A.N. n° 1635, juin 2004, Blanc).

Aussi le gouvernement devrait-il modifier la loi du 10 juillet 1991 afin de substituer à la notion de « ressources de toute nature » pour l'attribution de l'aide juridictionnelle celle de revenu fiscal de référence ou de revenu déclaré telle qu'elle est appréciée par les services fiscaux ou par les services chargés d'allouer une prestation sociale. Rappelons que le revenu fiscal de référence est égal au montant net imposable des revenus (y compris les plus-values) retenus pour calculer l'impôt sur le revenu de l'année précédente, majoré de certains revenus.

Selon les rapports parlementaires, cette modification devrait améliorer la constitution et l'instruction des dossiers. Elle devrait en outre générer un gain de temps pour les bureaux d'aide juridictionnelle et pour les justiciables « qui se trouvent souvent dans une situation de précarité ». « La perspective d'un gain de temps - évalué de deux à sept mois, le "délai cible" étant d'un mois - sera d'autant plus appréciable que les délais d'instruction des demandes entre le dépôt de la demande et la notification de la décision se sont dégradés » ces dernières années (Rap. A.N. n° 1635, juin 2004, Blanc).

Au final, ces changements devraient se traduire par une modification des articles 4 et 5 de la loi du 10 juillet 1991. Pour Etienne Blanc, rapporteur à l'Assemblée nationale, il est toutefois nécessaire d'effectuer une expertise pour mieux apprécier les bénéficiaires et étudier l'impact sur le budget de l'aide juridictionnelle.

Autre volet de l'habilitation : la simplification des voies de recours. Actuellement, les demandeurs de l'aide juridictionnelle ne disposent d'aucune voie de recours contre une décision de refus du bureau de l'aide juridictionnelle lorsqu'elle est motivée par le fait que le demandeur ne satisfait pas àla condition de ressources. Dans ce cas, l'intéressé peut uniquement demander une nouvelle délibération du bureau ayant rejeté sa demande.

En revanche, peuvent faire l'objet d'un recours les décisions de refus fondées sur le fait que l'action intentée apparaît « manifestement irrecevable ou dénuée de fondement ». Dans cette hypothèse, sont compétents pour statuer, selon le cas, le président du tribunal de grande instance, le premier président de la cour d'appel ou de la Cour de cassation, le président du tribunal administratif ou de la cour administrative d'appel, le président de section du contentieux du Conseil d'Etat, le vice-président du tribunal des conflits, le président de la commission des recours des réfugiés ou leur délégué.

En pratique toutefois, de nombreux présidents de juridictions statueraient tout de même lorsque le demandeur conteste une décision de refus du bureau de l'aide juridictionnelle fondée sur le montant des ressources de l'intéressé.

C'est pour remédier à cette situation que l'ordonnance devrait permettre d'unifier les voies de recours en permettant de déférer les décisions des bureaux de l'aide juridictionnelle, soit devant le président de la juridiction concernée, soit devant un magistrat de la cour d'appel. « Cette modification permettrait aux demandeurs d'aide juridictionnelle de contester les décisions d'aides juridictionnelles dans des conditions plus satisfaisantes. Pour autant, la nature des décisions rendues ne serait pas modifiée : elles demeureraient des mesures d'administration judiciaire » (Rap. A.N. n° 1635, juin 2004, Blanc).

L'habilitation devrait enfin permettre de prendre en compte la situation des mineurs délinquants. D'ores et déjà, une circulaire du 6 juin 2003 a incité les bureaux de l'aide juridictionnelle à avoir une appréciation souple de la situation et à ne plus nécessairement prendre en compte les ressources des parents pour le calcul des ressources d'un délinquant mineur lorsque la procédure oppose le mineurà ses parents ou qu'une divergence d'intérêt apparaît entre eux rendant nécessaire une appréciation distincte des ressources. Comme l'explique cette circulaire, il arrive en pratique que les parents ne demandent pas l'aide juridictionnelle, qu'ils ne fournissent pas les justificatifs nécessaires pour l'obtenir ou qu'ils refusent de payer les honoraires de l'avocat lorsque leurs ressources dépassent le plafond de l'aide juridictionnelle (5).

Pour permettre à ces jeunes de bénéficier de l'aide juridictionnelle, quelles que soient les ressources de leurs parents, le gouvernement devrait modifier en ce sens l'article 5 de la loi du 10 juillet 1991 et donner de ce fait une assise législative à cette circulaire. Par ce biais, il se mettra également en conformité avec la Convention internationale des droits de l'enfant du 20 novembre 1989 et les exigences de l'ordonnance du 2 février 1945 relative àl'enfance délinquante. Ces textes ont rendu obligatoire l'assistance du mineur par un avocat dans le cadre d'un jugement pénal, de sorte que, même si les parents ne demandent pas l'assistance d'un avocat pour leur enfant, voire la refusent, il en sera désigné un d'office.

Le gouvernement est en outre autorisé à prendre par ordonnance, d'ici à neuf mois, soit avant le 11 septembre 2005, toutes dispositions de nature à aménager le régime de protection des mineurs accueillis hors du domicile parental à l'occasion des vacances scolaires, des congés professionnels, des loisirs et des voyages scolaires. Actuellement, 37 000 centres de vacances et 30 000 centres de loisirs accueillent chaque année 5, 2 millions de mineurs.

Il s'agit ainsi de modifier certaines règles issues de la loi du 17 juillet 2001 portant diverses dispositions d'ordre social, éducatif et culturel (6).

L'habilitation devrait en particulier permettre de préciser le champ de la législation relative à la protection de ces mineurs accueillis hors du domicile parental. Il s'agitégalement de simplifier la procédure de déclaration de ces accueils et d'aménager le régime de protection des mineurs.

Au travers de ces simplifications, l'ambition du gouvernement est de prendre en considération « l'inquiétude grandissante des familles faceà un certain nombre d'événements récents qui ont obscurci l'image de ces centres » (Avis Sén. n° 8, octobre 2004, Papon). Une préoccupation àlaquelle il a déjà cherché à répondre, par circulaire, en demandant aux préfets de région et de département d'attacher une attention particulière àla sécurité des enfants, notamment la nuit, en ce qui concerne les risques d'intrusion de personnes extérieures et la prévention des sorties non contrôlées des enfants (7).

Premier point sur lequel l'ordonnance devrait porter : la délimitation du champ des centres visés par la loi du 17 juillet 2001. En effet, cette dernière a modifié les dispositions des articles L. 227-1 à L. 227-3 du code de l'action sociale et des familles et les a complétées (art. L. 227-4 à L. 227-12) « afin de renforcer la protection des mineurs accueillis collectivement hors du domicile parental et d'assurer la qualité de leurs accueils » (Avis Sén. n° 8, octobre 2004, Papon). Cette législation vise « les mineurs accueillis à l'occasion des vacances scolaires, des congés professionnels et des loisirs ». Toutefois, un décret d'application du 3 mai 2002 a restreint le champ du texte à trois catégories d'accueil : les placements de vacances, les centres de vacances et les centres de loisirs (8).

Pour mémoire, constitue ainsi un placement de vacances les accueils de mineurs avec hébergement organisés par une personne physique ou morale dans une ou plusieurs familles pendant les périodes de vacances des classes, dès lors que ces accueils excèdent 5 nuits consécutives. De son côté, un centre de vacances correspond à des accueils collectifs de mineurs avec hébergement pendant les périodes de vacances, dès lors que le nombre de mineurs accueillis est au moins égal à 12 et que la durée de leur hébergement est supérieure à 5 nuits consécutives. Enfin, un centre de loisirs pratique des accueils collectifs d'au moins 8 mineurs sans hébergement, en dehors d'une famille, pendant 15 jours au moins au cours d'une même année. Le nombre des mineurs accueillis dans un même centre de loisirs ne peut être supérieur à 300.

Dans ce contexte, les rapports parlementaires soulignent que « cette restriction par rapport au champ de la loiélimine, notamment, les centres d'apprentissage des langues ou d'activités artistiques, certains accueils collectifs répondant à une forte demande sociale (ramassage scolaire, garderie scolaire...), mais également les activités de garde d'enfant dans les centres commerciaux ou les lieux publics, la durée du séjour des mineurs yétant bien inférieure à celle visée par le décret ». De ce fait, ils échappent « à la vigilance des pouvoirs publics et ne bénéficient, parallèlement, d'aucune garantie vis-à-vis des familles des mineurs qu'ils accueillent » (Avis Sén. n° 8, octobre 2004, Papon). C'est donc pour remédier à cette situation que le champ de la loi devrait être révisé.

Une autre modification attendue de cette habilitation du gouvernement consiste en la modification du contrôle a priori des centres d'accueil lors de la délivrance du récépissé de déclaration par le préfet.

En effet, l'article L. 227-5 du code de l'action sociale et des familles impose actuellement aux personnes organisant l'accueil des mineurs dans le cadre des placements de vacances, des centres de vacances et de loisirs d'en faire préalablement la déclaration auprès du représentant de l'Etat dans le département. Ce dernier délivre alors un récépissé. La loi ne tranche toutefois pas la question de la valeur juridique de ce récépissé et renvoie à un texte réglementaire le soin de la définir. Selon ce décret du 3 mai 2002, « à moins qu'il ne s'oppose à l'organisation de cet accueil, [le représentant de l'Etat] délivre un récépissé, lequel vaut autorisation ». Autrement dit, ce texte permet au préfet d'interdire l'ouverture d'un centre.

L'ensemble de ce dispositif suscite la critique. En cause d'abord : le délai de déclaration qui, fixé par un arrêté à 2 mois, est jugé irréaliste (9), « l'organisation des séjours d'été, par exemple, ne pouvant être finalisée que peu de temps avant le début des vacances scolaires, [le délai] ne peut, par conséquent, être respecté » (Avis Sén. n° 8, octobre 2004, Papon).

En outre, au moment de la demande d'ouverture d'un centre destiné à accueillir des mineurs, le représentant de l'Etat, saisi d'un dossier de déclaration, ne disposerait pas, dans les faits, des éléments suffisants pour appréhender la réalité des risques qui pourraient réellement mettre en danger la sécurité des enfants. Les rapports parlementaires relèvent en outre que cette déclaration porte sur des prestations (modalités d'accueil, durée du séjour, normes de sécurité, etc.) et non sur la personnalité des organisateurs.

Dès lors, les refus d'autorisation d'ouverture sont rares. En 2003, aucune mesure interdisant l'ouverture d'un centre n'aurait ainsi été prise sur un total de 10 468 déclarations. En effet, tant que le séjour n'a pas débuté, des données essentielles manquent ou sont en partie erronées (identités des personnels, effectifs accueillis...) et demeurent du domaine de l'intention.

La procédure de contrôle a priori devrait doncêtre remplacée par une autre, combinant une déclaration préalable permettant le recensement des centres ouverts et un contrôle a posteriori qui prendrait en compte tous leséléments du déroulement du séjour.

De source parlementaire, d'autres améliorations seraientégalement envisagées.

Il pourrait ainsi être prévu que tout accueil collectif de mineurs organisé à l'occasion de leurs vacances scolaires et de leurs loisirs fasse l'objet d'une déclaration au-delà d'un seuil à définir. En contrepartie, la déclaration devrait être distincte de l'application de certaines normes (qualification des intervenants, projet éducatif...) et seuls certains types d'accueil seraient soumis à des exigences éducatives. Aujourd'hui, tout accueil collectif sans hébergement est qualifié de centre de loisirs, ce qui implique l'application de règles parfois trop contraignantes (pour le ramassage scolaire, la garderie périscolaire...).

Parallèlement, les seuils de déclaration pourraientêtre abaissés, de nombreux organisateurs souhaitant pouvoir déclarer des accueils à faible effectif ou de courte durée, dans le cadre de projets spécifiques. Cet abaissement permettrait de prendre en compte la diversité des accueils tout en harmonisant l'effectif soumis àdéclaration. Il pourrait s'établir à 8 mineurs qu'il y ait ou non hébergement (au lieu de 12 mineurs pour les séjours avec hébergement).

L'habilitation devrait également permettre au gouvernement de simplifier la procédure de déclaration. Ainsi, tous les accueils pourraient être déclarés auprès du préfet du département dans lequel ils sont organisés et non plus auprès du préfet du département du lieu du domicile ou du siège social. L'idée est de mettre en place une téléprocédure de déclaration pour les organisateurs.

En réponse à la complexité du droit de la filiation, dénoncée à plusieurs reprises par Irène Théry en 1998 (10) et Françoise Dekeuwer-Defossez en 1999 (11), le gouvernement est autorisé à modifier par ordonnance les dispositions du code civil relatives à la filiation. Dans ce cadre, il devrait reprendre les orientations définies par le groupe de parlementaires, de praticiens et d'universitaires réuni en décembre 2002 pour y réfléchir (12). Centrée sur l'intérêt de l'enfant, cette réforme doit tout d'abord permettre d'assurer l'égalité entre les enfants sans considération du lien existant entre leurs géniteurs ainsi que les circonstances de leur conception et de leur naissance. Elle doit, de plus, favoriser la stabilité du lien de filiation.

En application de l'article 92 de la loi, cette ordonnance devraêtre prise dans les 9 mois suivant sa publication, soit avant le 11 septembre 2005.

Il s'agit, en premier lieu, de tirer les conséquences, dans le code civil, de l'égalité de statut entre les enfants quelles que soient les conditions de leur naissance. Un principe retenu d'abord par une loi du 3 décembre 2001 relative aux droits du conjoint survivant et des enfants adultérins qui a abrogé les différentes discriminations au détriment de l'enfant adultérin (13). Puis par la loi du 4 mars 2002 relative à l'autorité parentale qui a supprimé les références aux enfants légitimes (nés pendant le mariage) et naturels (nés en dehors du mariage) et a donc rendu sans objet cette distinction (14).

Concrètement, le titre VII du livre I^er du code civil qui comporte aujourd'hui trois chapitres respectivement consacrés aux dispositions communes aux deux types de filiation, à la filiation légitime et à la filiation naturelle devrait être réorganisé. Les modifications devraient également porter sur les titres VIII et IX du code civil, respectivement consacrés à la filiation adoptive et à l'autorité parentale, dans lesquels il estégalement fait mention de ces deux types de filiation. De même, l'ordonnance devrait aboutir à l'abrogation des dispositions relatives à la légitimation. En revanche, le gouvernement ne devrait pas remettre en cause la présomption de paternité dont bénéficie le mari de la mère.

L'habilitation donnée par la loi du 9 décembre 2004 au gouvernement a aussi pour objet « d'harmoniser le régime procédural de l'établissement judiciaire de la filiation ». Toutefois, selon les rapports parlementaires, cette habilitation ne devrait pas conduire àmodifier les dispositions relatives à l'accouchement sous X et les conditions d'établissement et de contestation de la filiation en cas de procréation médicalement assistée.

Ces changements devraient concerner l'établissement judiciaire de la filiation tant paternelle que maternelle.

En ce domaine, le régime actuel - l'action en rétablissement de la présomption de paternité et l'action en recherche de paternité naturelle - se caractérise par des délais d'action, des titulaires et des preuves à rapporter différents.

Dans un souci de simplification, un dispositif commun applicable aux actions en rétablissement de la présomption de paternité et en recherche de paternité serait instauré. Ces deux actions seraient ouvertes durant la minorité de l'enfant, puis à son seul profit dans les 10 années suivant sa majorité. Le régime de la preuve serait en outre simplifié.

Dans le même esprit, aux trois actions enétablissement de la filiation maternelle différentes (deux pour la filiation légitime, une pour la filiation naturelle) - dans les faits peu utilisées - devrait être substituée une action unique obéissant « au même régime que l'action en établissement de paternité » (Rap. A.N. n° 1635, juin 2004, Blanc).

La loi du 9 décembre 2004 habilite également le gouvernement à « simplifier et harmoniser le régime des actions en contestation, notamment en en modifiant les titulaires et les délais ». Autrement dit, il s'agit de simplifier la dizaine d'actions en contestation de la filiation existantes. Par exemple, en matière de contestation de la filiation paternelle, les délais au-delà desquels la filiation est définitivement acquise ne sont pas les mêmes, l'enfant naturel n'étant plus exposé àune quelconque contestation qu'après 30 ans alors que l'enfant légitime ne peut voir sa filiation paternelle contestée au-delà de ses 7 ans.

Dans un souci de simplification et en prenant appui sur les propositions du rapport Dekeuwer-Defossez, devrait être instaurée une action générique, qui serait ensuite déclinée pour les différents liens de filiation :

  en l'absence de possession d'état corroborant la filiation - c'est-à-dire en l'absence d'une filiation vécue ouvertement et quotidiennement et reconnue comme telle par tous -, tout intéressé, y compris l'enfant, pourrait agir pendant 10 ans à compter de l'établissement de la filiation (présomption ou reconnaissance). L'action serait également ouverte àl'enfant dans les 10 ans suivant sa majorité ;

  en présence d'une possession d'état conforme à la filiation, seuls la mère, le père prétendu, l'enfant ou, selon le cas, le mari ou l'auteur de la reconnaissance, pourraient agir. Une possession d'état de 5 ans à compter du jour de l'établissement interdirait toutefois toute contestation.

Enfin, cet objectif de simplification des modes de contestation de la filiation va de pair avec la volonté de« sécuriser le lien de filiation » (art. 4, 5°). Dans cet esprit, le gouvernement devrait décider de poser un principe chronologique de portée générale. Le but de ce dernier serait de priver d'effet une seconde filiation tant que la première n'aurait pas valablement été contestée.

Au titre de la simplification des modes de preuve, trois autres mesures sont envisagées : elles concernent la preuve de la maternité, la possession d'état et le régime des preuves scientifiques dans le contentieux de la filiation.

L'habilitation vise en effet l'unification des conditions d'établissement de la filiation maternelle. De fait, les conséquences de l'indication du nom de la femme ayant accouché dans l'acte de naissance de l'enfant varient selon que la filiation est naturelle ou légitime. Dans ce dernier cas, cette indication suffit à établir la filiation maternelle alors que dans le cas d'une filiation naturelle, la femme ayant indiqué son nom dans l'acte de naissance de l'enfant doit, de plus, le reconnaître. Cette règleétant toutefois tempérée par le principe selon lequel l'indication du nom de la mère sur l'acte de naissance vaut néanmoins reconnaissance si elle est corroborée par la possession d'état. Rappelons que cette notion se traduit par plusieurs éléments : le fait de porter le nom de ceux dont on se dit issu, le fait que ceux dont on le dit issu l'ont traité comme leur enfant et l'enfant les a traitécomme ses parents, il est reconnu comme leur enfant dans la société et dans sa famille.

L'ordonnance devrait simplifier ce dispositif en étendant la solution aujourd'hui admise en matière de filiation légitime.

A noter que l'indication du nom de la mère dans l'acte de naissance demeurerait facultative, préservant ainsi la liberté de la mère de voir établi ou non un lien de filiation.

La possession d'état suppose la réunion suffisante de faits indiquant le rapport de filiation entre l'enfant et la famille à laquelle il prétend appartenir. Elle peut s'établir de manière non contentieuse par un acte de notoriété délivré par le juge des tutelles dans les conditions du droit commun. Mais elle peut égalementêtre établie de manière contentieuse. Elle est alors soumise au juge des tutelles.

Ce mode d'établissement soulève un certain nombre de difficultés telle l'incertitude quant à sa date d'établissement, quant à la possession d'état àprendre en compte (celle d'origine ou celle de la réalitédu moment) lorsqu'il existe plusieurs possessions d'état successives. En outre, elle rend possible l'établissement d'une seconde filiation à l'égard d'un enfant déjà doté d'une filiation, créant un conflit entre vérité biologique et véritéaffective.

C'est pourquoi, à l'avenir, la possession d'état devrait pouvoir être établie par un acte de notoriété délivré dans des délais précis et adaptés. Et, dans un souci de simplification, la compétence relative à la délivrance de cet acte devrait être confiée au juge aux affaires familiales.

Autre champ de l'habilitation : l'ordonnance devrait unifier le régime des preuves scientifiques utilisées pour établir ou contester un lien de filiation. Ainsi, les régimes de l'expertise génétique et celui de l'examen des sangs, actuellement différents devraientêtre unifiés.

La loi du 9 décembre 2004 autorise le gouvernement àprendre par ordonnance 3 types de mesures de nature à« aménager le régime juridique des associations, fondations et congrégations ». Il pourra tout d'abord utiliser cette voie pour harmoniser les obligations comptables - c'est-à-dire les obligations relatives à la tenue des comptes annuels, au contrôle de ceux-ci et à leur publicité - qui s'imposent aux associations et aux fondations. Il pourra aussi et surtout modifier le régime actuel d'autorisation relatif aux libéralités consenties aux associations, fondations et congrégations ou encore alléger certaines modalités de déclaration des associations auprès des préfectures.

L'ordonnance doit intervenir avant le 11 septembre 2005 (9 mois suivant la publication de la loi).

En vertu de la législation actuelle, seules certaines associations peuvent recevoir des libéralités, c'est-à-dire des dons par acte authentique ou des legs. C'est notamment le cas de celles qui sont reconnues d'utilitépublique, des unions d'associations familiales agréées ou encore des associations ayant pour objet exclusif l'assistance, la bienfaisance, la recherche scientifique ou médicale. Les libéralités consenties à ces organismes sont soumises à un régime dit « de tutelle ». Cela signifie qu'elles peuvent uniquementêtre octroyées aux associations après autorisation discrétionnaire du préfet du département oùsiège l'organisme.

Pour le sénateur (UMP) Bernard Saugey, la procédure administrative liée à ce régime de tutelle « engendre d'importants délais d'attente pour les associations bénéficiaires » d'un don ou d'un legs, alors même qu'en pratique, il est rare que l'octroi de la libéralité soit refusé (Rap. Sén. n° 5, octobre 2004, Saugey). Le gouvernement pourrait donc, selon lui, substituer à l'actuelle tutelle un régime déclaratif. Il serait assorti d'un pouvoir d'opposition dont disposerait l'administration pendant un délai de 4 mois. La déclaration devrait être effectuée par le notaire via un formulaireélectronique qui pourrait être géré par les greffes des tribunaux de commerce et mis en ligne sur leur site.

A noter : les associations ou fondations dont les activités ou celles de leurs dirigeants sont visées par la loi du 12 juin 2001 tendant à renforcer la prévention et la répression des mouvements sectaires portant atteinte aux droits de l'Homme et aux libertés fondamentales (15) sont exclues du champ de cette habilitation.

Toute association qui souhaite aujourd'hui obtenir la capacité juridique doit être rendue publique par ses fondateurs. A charge donc pour ces derniers de faire une déclaration préalable à la préfecture du département ou à la sous-préfecture de l'arrondissement où l'association a son siège social. Ce document doit faire connaître le titre et l'objet de l'association, le siège de ses établissements et les nom, profession, domicile et nationalité de ceux qui, à titre quelconque, sont chargés de son administration ou de sa direction. Deux exemplaires de statuts doivent être jointsà la déclaration. De plus, les associations sont tenues de faire connaître, dans les 3 mois, tous les changements survenus dans leur administration ou direction, ainsi que toutes les modifications apportées à leurs statuts.

Dans la pratique, cette notion de « personnes chargées de l'administration ou de la direction »est à l'origine d'incertitudes d'interprétation. « Elle conduit parfois les associations àdéclarer à la préfecture chaque changement d'administrateur, tout renouvellement de bureau voire les changements de directeurs salariés », explique Bernard Saugey (Rap. Sén. n° 5, octobre 2004, Saugey). C'est pourquoi, selon le parlementaire, le gouvernement devrait substituer par ordonnance à ces termes ceux de « personnes habilitées àreprésenter l'association » figurant déjà dans l'essentiel des statuts des associations. « Cette mesure serait bénéfique à la fois pour l'administration, souvent submergée par le nombre important de récépissés devant être fournisà chaque déclaration, et pour les usagers, en allégeant les démarches administratives nécessaires dans l'exercice du droit d'association. »

Autre changement envisagé : le nombre d'exemplaires des statuts de l'association devant être joints à la déclaration initiale pourrait être réduit de 2à 1 seul.

Actuellement, chaque citoyen peut demander aux personnes publiques ou privées chargées de l'exécution d'un service public la communication (ou la copie) de documents qu'elles ont élaborés ou qu'elles détiennent, « dès lors qu'ils existent et sont achevés et qu'un caractère administratif leur est reconnu ou ne leur est pas retiré » (Rap. A.N. n° 1635, juin 2004, Blanc). C'est devant la Commission d'accès aux documents administratifs (CADA) que les refus de communication doiventêtre portés. La saisine de cette autoritéindépendante, chargée de rendre un avis qui ne lie pas l'administration, est ainsi un préalable obligatoire àl'exercice d'un recours contentieux déposé auprès du juge administratif. Mais la compétence de cette commission n'est pas générale. L'accès à certains documents administratifs est en effet également régi par des dispositions spéciales, nombreuses et disparates, qui aménagent des procédures particulières de communication. Si bien qu'une personne qui s'adresse à la CADA pour obtenir des documents administratifs dont l'accès est régi par des lois spéciales se voit aujourd'hui répondre que la commission est incompétente.

Dans l'idée d'en finir avec cette situation difficilement compréhensible, la loi du 9 décembre 2004 prévoit que le gouvernement pourra, par voie d'ordonnances, « étendre le régime général d'accès aux documents à certaines matières régies par des lois spéciales » (accès au casier judiciaire, listes des assistants maternels départementaux, documents qui ne sont régis que par les règles du code du travail et relatifs notamment aux procédures applicables en matière de licenciementéconomique...). Selon le rapporteur de la loi àl'Assemblée nationale, Etienne Blanc, une première série de simplifications permettraient d'établir une forme de « guichet unique de l'accès aux documents administratifs ». « La CADA, explique-t-il, pourrait ainsi se voir attribuer une compétence de principe pour connaître, dans le cadre d'un recours précontentieux, des difficultés que rencontrent les usagers pour accéder à un document administratif, quelle que soit la règle sur laquelle ils fondent leur demande. » Et d'en conclure : cette mesure impliquerait d'« inclure dans le champ de compétences de la commission l'ensemble des régimes spéciaux gouvernés par des procédures spécifiques » (Rap. A.N. n° 1635, juin 2004, Blanc).

Au-delà de la quasi-généralisation de la compétence de la CADA, le gouvernement pourra également« harmoniser les règles applicables aux demandeurs entre les différents régimes d'accès aux documents », notamment en matière de délais.

Il aura aussi la possibilité de prendre par ordonnance les mesures nécessaires pour « élargir et améliorer les possibilités d'accès aux documents, même à titre partiel ». A noter que le Conseil d'Etat, dans un arrêt du 4 janvier 1995, a estiméque, malgré l'alourdissement qu'elle entraîne pour les services, la communication partielle doit être mise enœuvre chaque fois que cela est possible, c'est-à-dire « lorsque le document est divisible et que sa division n'en dénature pas le sens » (Rap. A.N. n° 1635, juin 2004, Blanc). Cette réforme, si elle devait être engagée, devrait être accompagnée d'une « politique active d'accueil des demandes des citoyens », estime Etienne Blanc. A cet égard, précise le député, « la mise en place d'une charte qualité applicable à l'ensemble des services administratifs ne pourra être que bénéfique ». L'objectif serait en particulier que l'Etat s'engage sur « les délais de réponses aux demandes qui tendent à la communication de documents administratifs » (Rap. A.N. n° 1635, juin 2004, Blanc).

Le gouvernement est enfin habilité à prendre toutes mesures visant à « préciser la composition et les compétences de la CADA » et à« fixer le cadre juridique relatif à l'accès, à la réutilisation et à la diffusion des données publiques produites ou collectées par l'Etat, les collectivités territoriales, les établissements publics ou les organismes de droit public ou privé chargés de la gestion d'un service public ».

L'ordonnance prise sur le fondement de ces différentes habilitations devra être adoptée dans un délai de 6 mois à compter de la publication de la loi, soit avant le 11 juin 2005.

La multiplication des catégories d'actes administratifs -décisions implicites et explicites, ayant fait l'objet ou non d'un publicité ou d'un recours contentieux - s'accompagne d'autant de régimes de retrait différents, ce qui « nuit à toute intelligibilité non seulement pour les usagers mais aussi pour les auteurs de ces décisions » (Rap. Sén. n° 5, octobre 2004, Saugey).

C'est sur la base de ce constat que le législateur autorise le gouvernement à prendre par ordonnance, avant le 11 décembre 2005 (12 mois à compter de la publication de la loi), les mesures nécessaires pour harmoniser les règles de retrait de ces actes. Pour mémoire, le retrait d'un acte correspond à son annulation par l'administration et se distingue ainsi de son annulation contentieuse, tout en ayantégalement pour effet de faire disparaître l'acte rétroactivement, de sorte qu'il est considéré comme n'ayant jamais existé.

L'enjeu de cette harmonisation est ainsi, avant tout, de faire en sorte que les délais de retrait obéissent à des « règles claires et précises ». Mais « l'exigence de sécurité juridique et les incidences importantes en cas de retrait » doivent également conduire à « limiter dans le temps la possibilité de retrait de l'acte » (Rap. Sén. n° 5, octobre 2004, Saugey).

Le développement de l'administration électronique, c'est-à-dire « l'usage des technologies de l'information et de la communication et en particulier de l'Internet en tant qu'outil visant à mettre en place une administration de meilleure qualité » (Rap. A.N. n° 1635, juin 2004, Blanc), est un autre des thèmes dont le gouvernement pourra se saisir.

Des ordonnances pourront ainsi être prises avant le 11 décembre 2005 - 12 mois à compter de la publication de la loi - pour, entre autres :

 simplifier l'exercice des démarches administratives, en permettant aux usagers de les effectuer par voie électronique ;

 faire en sorte que les usagers puissent déclarer, en une seule opération, leur changement d'adresse aux autorités administratives, ainsi que, le caséchéant, à tout organisme chargé d'une mission de service public et à des organismes de droit privé ;

 permettre et favoriser la signatureélectronique des actes des autorités administratives ;

 assurer la sécurité des informations échangées entre les usagers et les autorités administratives, ainsi qu'entre les autorités administratives.

S.A. - T.R. - O.S. - F.T. - S.V.

Dans le numéro 2386 du 17 décembre 2004 :

I - Les mesures de simplification dans le domaine de l'action sociale

II - Les mesures de simplification en matière de sécurité sociale

III - L'harmonisation des régimes d'aide personnelle au logement

Dans ce numéro :

IV - L'aménagement de l'aide juridictionnelle

A - Un nouveau dispositif d'appréciation des ressources

B - La simplification des voies de recours

C - L'aide juridictionnelle pour les mineurs délinquants

V - La protection des mineurs dans les centres de loisirs

A - La délimitation de la législation relative à la protection des mineurs

B - La simplification du dispositif de déclaration des centres d'accueil

C - Les aménagements du dispositif de protection

VI - La simplification du droit de la filiation

A - La suppression de la distinction entre filiations légitimes et naturelles

B - L'harmonisation du régime procédural de l'établissement de la filiation

C - La simplification du régime des actions en contestation de la filiation

D - La simplification des modes de preuve de la filiation

VII - Les mesures touchant aux associations

A - Faciliter l'octroi de libéralités aux associations

B - Alléger les modalités de déclaration des associations auprès des préfectures

VIII - Les relations usagers-administration

A - Améliorer l'accès aux documents administratifs

B - Harmoniser les règles de retrait des actes administratifs

C - Développer l'administration électronique

Assistant de service social (art. 73, 11°) .

Une ordonnance devrait, avant le 11 septembre 2005, alléger les procédures d'enregistrement applicables aux assistants de service social. Actuellement, ceux-ci doivent, dans le délai de un mois suivant leur entrée en fonction, faire enregistrer (sans frais) à la préfecture leur diplôme ou autre titre. Tout changement de résidence professionnelle hors du département ou toute reprise d'activité après plus de deux ans d'interruption oblige à un nouvel enregistrement. Il s'agit donc de simplifier toutes ces procédures d'enregistrement et de déclaration en les confiant au service de l'Etat compétent ou à un organisme désignéà cette fin (Avis Sén. n° 6, octobre 2004, Dériot) . Les modalités d'application de cette mesure seront fixées par décret.

Pupille de la Nation (art. 69 et 70) .

Selon la loi n° 93-915 du 19 juillet 1993, la qualitéde pupille de la Nation est reconnue, en principe, aux enfants de fonctionnaires civils et militaires décédés dans l'exercice de leurs fonctions. Lorsque le décès est survenu avant le 20 juillet 1993 - date de publication de la loi -, cette qualité est également reconnue aux enfantsâgés, à cette date, de moins de 21 ans. La loi du 9 décembre 2004 étend cette qualité de pupille de la Nation, à titre purement moral et à l'exclusion de toute attribution d'avantages pécuniaires, aux personnesâgées de plus de 21 ans pourvu qu'elles aientété mineures lors du décès de leur parent fonctionnaire ou militaire. En outre, la qualité de pupille de la Nation est désormais également reconnue aux enfants des personnes titulaires d'un mandat électif tuées ou décédées des suites d'une blessure ou d'une maladie contractée ou aggravée du fait d'un acte d'agression survenu lors de l'exercice de leur mandat et en relation directe avec leurs fonctions électives.

Simplifier les obligations des centres de formation (art.53) .

Les dysfonctionnements actuels du système de formation s'expliquent par au moins deux raisons, selon Gérard Dériot, rapporteur pour avis de la loi au Sénat (Avis Sén. n° 6, octobre 2004, Dériot) : la « faiblesse des contrôles exercés sur les organismes » de formation et le « formalisme excessif des règles applicables qui impose des procédures complexes et diverses » . Parallèlement, les services de contrôle « ne disposent pas de moyens humains et matériel suffisants pour effectuer leurs missions » , ce qui limite l'impact de leurs interventions. Partant de ce constat, le gouvernement est habilité à clarifier et à simplifier, par voie d'ordonnance, les obligations à la charge des organismes prestataires d'actions de formation. Il devrait également « encourager les contrôles ciblés » des actions de formation et « étendre les règles de contrôle applicables aux organismes de formation aux professionnels intervenant dans le champ de la validation des acquis de l'expérience » (Avis Sén. n° 6, octobre 2004, Dériot) . Cette habilitation vaut jusqu'au 10 septembre 2005.

Prud'hommes (art. 58) .

Le principe de la révision annuelle, par décret, du taux de compétence en dernier ressort des conseils de prud'hommes est supprimé (code du travail, art. L.511-1 modifié) . Pour mémoire, pour 2004, ce taux de compétence a été fixé à3 980 € : les litiges dont le montant est inférieur à cette somme sont donc jugés définitivement et ne peuvent faire l'objet d'un appel, seul un recours en cassation étant possible. L'objectif poursuivi par la loi est de retenir un taux fixe défini par voie réglementaire et de mettre ainsi fin aux difficultés importantes rencontrées par les justiciables qui se heurtaient régulièrement à une variation d'une des conditions essentielles pour l'exercice de la voie d'appel.

Juridictions administratives (art. 57) .

> L'article L. 731-1 du code de justice administrative est modifié afin de permettre au juge administratif, à titre exceptionnel, de décider que l'audience aura lieu ou se poursuivra hors la présence du public si la sauvegarde de l'ordre public ou le respect de l'intimité des personnes ou de secrets protégés par la loi l'exige. Une possibilitéd'ores et déjà prévue pour les juridictions civiles et pénales.

Fonction publique hospitalière (art. 73, 15°) .

Le gouvernement peut, par voie d'ordonnances, « aménager les modalités de financement de la cessation progressive d'activité des agents de la fonction publique hospitalière ». Cette habilitation court jusqu'au 10 septembre 2005 (9 mois à compter de la publication de la loi).

Fonction publique de l'Etat (art. 66) .

Afin d'éviter des lourdeurs inutiles dans les procédures décisionnelles de l'administration, la loi du 9 décembre 2004 habilite le gouvernement à limiter par ordonnance les cas dans lesquels le Conseil supérieur de la fonction publique de l'Etat et les comités techniques paritaires doivent être cumulativement consultés. Cette ordonnance devra intervenir avant le 11 juin 2005.

Codification (art. 84) .

Cette méthode, déjà prévue par la loi d'habilitation du 2 juillet 2003 (16), est de nouveau retenue. Le gouvernement est ainsi autorisé àprocéder par ordonnance à l'adoption de la partie législative de cinq codes, dont le code de l'administration et le code général de la fonction publique. Il est par ailleurs habilité à modifier des codes existants - code de l'action sociale et des familles, code de la santépublique, code de la sécurité sociale, code du travail -afin de les adapter à l'évolution de l'état du droit dans les matières qu'ils couvrent. Cette habilitation vaut jusqu'au 10 juin 2005.