Pour l'instant, Jean-Louis Borloo tient son calendrier. Lors de la présentation de son plan de cohésion sociale en juin dernier (1), le ministre de l'Emploi, du Travail et de la Cohésion sociale prévoyait que la loi de programmation quinquennale sur laquelle il entendait s'appuyer serait débattue au Parlement en octobre. Pari a priori tenu : après avoir été validé le 15 septembre en conseil des ministres, le projet de loi devrait être examiné au Sénat à partir du 26 octobre puis à l'Assemblée nationale en novembre. L'urgence ayant été déclarée, il n'y aura pas d'autre aller-retour entre les deux chambres et s'il reste des dispositions en discussion, le texte sera soumis à une commission mixte paritaire chargée d'élaborer un texte commun.
L'architecture du projet du projet de loi est sans surprise. Il traduit au niveau législatif la plupart des mesures du plan de cohésion sociale et repose ainsi sur les trois mêmes piliers, correspondant aux « dysfonctionnements de la société française » : l'emploi, le logement et l'égalité des chances. Il reprend également les ambitions budgétaires affichées en juin, avec 12, 8 milliards d'euros de crédits programmés sur 5 ans (2005-2009).
Le gouvernement aura mis l'été à profit pour amender son texte initial, notamment en tenant compte de certaines critiques exprimées par le Conseil économique et social (2). D'autres aménagements souhaités par l'instance consultative devraient par ailleurs être introduits à l'occasion des débats parlementaires.
Reste posée la question du poids des engagements pris au-delà de la fin de la législature, prévue en 2007.
La réactivation de l'effort collectif en faveur des demandeurs d'emploi, une politique dynamique pour favoriser l'insertion professionnelle des jeunes, notamment par une relance de la formation en apprentissage, la mise en œuvre de mesures visant à encourager le retour à l'emploi des personnes qui en sont le plus éloignées : telles sont les priorités du projet de loi « Borloo » en matière d'emploi.
Pour « dynamiser et décloisonner l'action des différents acteurs du service public de l'emploi », le projet de loi prévoit la création, dans chaque région, de « maisons de l'emploi » chargées de mutualiser et coordonner leurs efforts (ANPE, Unedic, organismes consulaires, etc.). L'ambition de Jean-Louis Borloo : regrouper en un même lieu tous les pôles d'aide à la recherche d'emploi, pour « optimiser le service rendu aux chômeurs et aux entreprises, ainsi qu'améliorer l'ancrage territorial du service public de l'emploi, notamment en facilitant la participation des collectivités territoriales ». D'ici à 2006, 300 de ces maisons devraient être mises en place, soit par création de structures nouvelles, soit par « labellisation » et développement de structures existantes.
Les maisons de l'emploi auront pour mission, en particulier, d'anticiper les besoins de main-d'œuvre, de détecter systématiquement les gisements d'emplois et d'orienter en conséquence les chômeurs.
Elles pourront prendre la forme de groupements d'intérêt public associant, outre l'Etat, les Assedic et l'ANPE, au moins une collectivité territoriale et, selon les cas, les services sociaux, les organismes consulaires, ceux de formation, les entreprises... L'Etat pourra contribuer à leur démarrage et à leur développement, quelle que soit leur forme, par le versement d'une aide, dont les modalités d'obtention seront fixées par décret.
Toujours dans l'idée de « faciliter les modalités de mise en commun des informations détenues par les différents réseaux », le texte impose la conclusion d'une convention pluriannuelle tripartite entre l'Etat, l'ANPE et l'Unedic, qui déterminera notamment :
les principaux objectifs de l'activité du service public de l'emploi ;
les conditions dans lesquelles ces objectifs sont précisés et adaptés au plan local par des conventions territoriales de développement de l'emploi ;
les modalités de coordination des actions respectives de ces trois acteurs ;
les critères permettant d'évaluer l'efficacité de ces actions, ainsi que les modalités de publication de cette évaluation et de diffusion des bonnes pratiques ;
les modalités de recueil et de transmission des données relatives aux besoins prévisionnels en ressources humaines.
L'objectif est de « parvenir, d'ici à 2006, à la constitution d'un dossier unique du demandeur d'emploi, auquel auront accès tous les organismes qui concourent au suivi et au placement de celui-ci », précise l'exposé des motifs.
Actuellement, le service public de l'emploi est assuré par les services de l'Etat chargés de l'emploi, l'ANPE, l'Unedic et l'Association nationale pour la formation professionnelle des adultes (AFPA). Peuvent également y participer les autres organismes publics et privés qui œuvrent dans le champ du placement, de l'insertion, de la formation et de l'accompagnement des demandeurs d'emploi. Il s'agit entre autres des organismes de formation, des associations et des entreprises d'insertion par l'activité économique et des agences d'intérim.
Afin de « dynamiser le fonctionnement du marché du travail et de mieux l'ancrer à l'échelon territorial », les collectivités territoriales et leurs groupements pourront également concourir au service public de l'emploi, notamment en étant des partenaires des futures maisons de l'emploi.
Reprenant les conclusions du rapport Marimbert sur le « rapprochement des services de l'emploi » (3), le projet de loi met fin au monopole de placement des chômeurs dont bénéficie aujourd'hui l'ANPE, mais qui, en pratique, n'est plus respecté.
Tout en consacrant le principe de l'ouverture des activités de placement aux opérateurs privés, le texte en encadre les conditions d'exercice. La création d'agences privées de placement sera ainsi subordonnée à une déclaration préalable auprès de l'autorité administrative. L'activité de placement sera, au-delà, exclusive de toute autre activité lucrative, à l'exception du conseil en recrutement. Et son exercice sera soumis au respect du principe de gratuité pour les chômeurs et de non-discrimination.
A noter : un décret doit réglementer les conditions d'utilisation et de diffusion des données nominatives que ces organismes seront amenés à détenir pour les besoins de leurs activités. Cette disposition traduit au plan législatif une remarque émise, fin août, par le Conseil économique et social (CES), pour qui des garanties en matière de confidentialité et d'accès aux données nominatives doivent être apportées dans la mise en place du dossier unique des demandeurs d'emploi (4).
En contrepartie de la fin du monopole de placement dont elle bénéficiait jusqu'ici, l'agence se voit accorder la possibilité de prendre des participations ou de créer des filiales pour l'exercice de ses missions. Elle pourra également facturer ses prestations aux entreprises qui feront appel à elle, mais non aux demandeurs d'emploi.
« Afin de préserver la qualité du service rendu aux usagers et d'éviter toute distorsion de concurrence avec les opérateurs privés », un décret déterminera les modalités, notamment financières, selon lesquelles l'agence sera amenée à recourir à de tels « instruments ».
L'effort consenti pour améliorer les prestations offertes aux demandeurs d'emploi a pour corollaire la redéfinition de l'obligation de recherche active d'emploi, des modalités de son contrôle et des sanctions éventuelles en cas de manquement du chômeur à ses obligations.
La condition de recherche d'emploi, à laquelle est subordonnée la perception du revenu de remplacement, devrait impliquer non seulement l'accomplissement d' « actes positifs de recherche d'emploi », comme c'est déjà le cas actuellement, mais aussi la « participation à toute action d'aide, d'insertion et de formation proposée par les services de l'Etat, de l'ANPE, des Assedic et de l'AFPA ».
Le droit au revenu de remplacement s'éteint actuellement lorsque le demandeur d'emploi refuse « sans motif légitime » un poste qui correspond à sa formation et à sa spécialité antérieure, est correctement rétribué et ne lui impose pas une obligation de mobilité incompatible avec sa situation personnelle et familiale. En outre, un chômeur peut être radié de la liste des demandeurs d'emploi- et donc privé d'allocation - s'il refuse de suivre une action de formation ou de répondre aux convocations de l'ANPE.
Ces dispositions sont complétées et précisées sur trois points. Ainsi, le critère du niveau de l'emploi proposé au demandeur d'emploi ne devra plus s'apprécier uniquement au regard de la formation et de la spécialité qui était la sienne à la date à laquelle il a perdu son emploi mais aussi à l'aune des formations et qualifications qu'il a pu obtenir par la suite, grâce à l'intervention du service public de l'emploi. En outre, pour apprécier les contraintes liées à la mobilité, il sera tenu compte des aides qui peuvent être versées au demandeur d'emploi.
Quant aux actions de formation que le chômeur ne peut refuser sous peine d'être radié de la liste des demandeurs d'emploi, le projet de loi précise qu'il s'agit uniquement de celles proposées par les services de l'Etat, l'ANPE, les Assedic ou l'AFPA. Le texte prévoit également que le chômeur doit répondre aux convocations émanant non seulement de l'ANPE mais aussi de tous les services et organismes compétents.
« Un décret précisera les modalités selon lesquelles sera apprécié le respect de ces différentes conditions », indique l'exposé des motifs.
Parallèlement, le projet de loi introduit la possibilité de proportionner la sanction à la gravité du manquement en cause. L'allocation pourrait ainsi non seulement être supprimée, comme le prévoit le droit actuel, mais aussi, le cas échéant, être réduite, selon des modalités fixées par décret.
C'est au directeur départemental du travail et de l'emploi, qui statuera dans le cadre d'une procédure contradictoire, qu'il appartiendra de prendre cette décision. Absente dans la version initiale de l'avant-projet de loi de cohésion sociale, cette disposition traduit au plan législatif une demande formulée par le Conseil économique et social (5).
Le ministre de l'Emploi considère qu'il faut trouver, pendant la durée du plan, une « solution active pour 800 000 jeunes rencontrant des difficultés d'accès à l'emploi, soit déjà sortis du système scolaire, soit appelés à en sortir sans aucune qualification ». Pour Jean-Louis Borloo, « tous doivent pouvoir, sous des formes adaptées, retrouver le chemin de l'activité, aussi modeste soit-elle » (6).
Pour parvenir à cet objectif, le projet de loi prévoit que les jeunes âgés de 16 à 24 ans révolus, sans qualification et rencontrant des difficultés particulières d'accès à l'emploi, bénéficieront d'un « accompagnement personnalisé », qui pourra prendre l'aspect d'un « parcours de formation adapté et orienté vers les métiers qui recrutent sur leur bassin d'emploi et dans leur région ».
Ce sont les missions locales et les permanences d'accueil, d'information et d'orientation (PAIO) qui devraient être les maîtres d'œuvre de cet accompagnement. « Pour permettre une cohérence de l'intervention des différents services et, par là même, favoriser un pilotage de ce programme d'accompagnement au plan local », une fonction de coordonnateur devrait être créée (500 postes sont prévus). Des postes supplémentaires de conseillers référents pour l'accompagnement des jeunes- 2 000 en plus des 800 emplois actuellement financés dans le cadre du programme TRACE (7) - devraient être également ouverts dans les missions locales et les PAIO.
A noter : un contrat annuel ou pluriannuel d'objectifs et de moyens pourra être signé entre l'Etat, la région et les organisations syndicales d'employeurs et de salariés. Il précisera, par bassin d'emploi, au vu d'un diagnostic territorial, les résultats à atteindre en matière d'insertion professionnelles des publics concernés par le programme d'accompagnement personnalisé et les moyens mobilisés par chaque partie.
Ouverte à titre transitoire par la loi du 17 juillet 2001 portant diverses dispositions d'ordre social, éducatif et culturel au profit des Assedic (8) , la possibilité de financer des mesures en faveur de la réinsertion professionnelle des demandeurs d'emploi est pérennisée et élargie à l'ANPE et, plus généralement, à tous les organismes concourant au service public de l'emploi.
Dans le cadre du contrat jeune en entreprise, la loi octroie, pendant 3 ans, une aide forfaitaire aux entreprises embauchant, en contrat à durée indéterminée assorti d'une rémunération au moins égale au SMIC, des jeunes de 16 à 22 ans dont le niveau de formation est inférieur au baccalauréat. Ajouté aux exonérations de charges existantes, ce soutien financier permet de compenser tout ou partie des cotisations patronales assises sur le salaire (9).
Avec la réforme, le dispositif des contrats jeunes sera accessible à l'ensemble des jeunes bénéficiant d'un accompagnement personnalisé et le montant de l'aide l'Etat sera modulé en fonction du niveau de formation des intéressés.
Parallèlement, le texte modifie, pour les jeunes relevant d'un accompagnement personnalisé, la durée et les conditions de renouvellement du contrat d'insertion dans la vie sociale (CIVIS) dans le cadre duquel cet accompagnement pourra être organisé. Rappelons que ce contrat, actuellement d'une durée maximale de 2 ans non renouvelable, est réservé aux jeunes de 18 à 24 ans révolus peu qualifiés et rencontrant des difficultés particulières d'insertion sociale et professionnelle. Il doit leur permettre la mise en œuvre d'un projet d'insertion professionnelle par le biais d'un accompagnement personnalisé, d'une orientation vers l'emploi ou d'une assistance à la réalisation d'un projet de création ou de reprise d'une activité non salariée.
« Pour ces jeunes, il importe en effet que l'accompagnement personnalisé puisse se prolonger au-delà de la durée prévue à l'origine du CIVIS », précise l'exposé des motifs. C'est pourquoi le projet de loi supprime la référence à la durée maximale de 2 ans. Pour ces publics exclusivement, un décret devrait fixer la durée du CIVIS à un an. Mais le contrat sera ensuite renouvelable par reconduction expresse, jusqu'à l'issue de la période d'essai suivant la signature d'un contrat de travail par son bénéficiaire, et, au plus tard, jusqu'à la date du 25e anniversaire de ce dernier.
Par ailleurs, le projet de loi prévoit que l'allocation que les majeurs en contrat d'insertion dans la vie sociale peuvent percevoir de la région aura, à l'avenir, un montant minimal et montant maximal fixés par décret.
Le projet de loi de programmation pour la cohésion sociale vise enfin à permettre l'extinction de l'aide de l'Etat avant la période de 60 mois lorsqu'un jeune met fin avant son terme au contrat qu'il avait conclu dans le cadre du dispositif des « emplois-jeunes ».
Accusé par le gouvernement de ne pas répondre aux difficultés des jeunes les moins qualifiés et les plus éloignés de l'emploi tout en s'avérant très coûteux, le programme « nouveaux services-nouveaux emplois », institué en 1998, est ainsi appelé à s'effacer plus vite que prévu devant les nouveaux dispositifs publics en direction des jeunes : relance de l'apprentissage (voir ci-dessous), poursuite de la montée en puissance des contrats jeunes en entreprise et des contrats initiative-emploi (10).
La lutte contre le chômage des jeunes passe également par le développement de l'apprentissage : c'est l'un des messages forts du plan de cohésion sociale. Développer ce type de formation est une priorité pour Jean-Louis Borloo, parce qu'elle « apporte une réponse très adaptée, d'une part, au besoin de qualification puis d'insertion professionnelle des jeunes et, d'autre part, à la demande des entreprises de recruter des salariés qualifiés et rapidement employables ». Reprenant certaines des dispositions figurant dans le plan gouvernemental pour la modernisation de l'apprentissage, présenté en février dernier (11), la réforme entend également répondre à l'essoufflement des effectifs qui, après une longue période de croissance ininterrompue, stagnent depuis 2001.
Les dispositions législatives sur la relance de l'apprentissage seront complétées par des mesures réglementaires permettant, notamment, de rendre systématique l'évaluation des compétences du futur apprenti lorsqu'il commence son contrat d'apprentissage en cours d'année scolaire. Un entretien formalisé sera également prévu pour établir un premier bilan dans les 2 mois suivant la conclusion du contrat d'apprentissage. « Il permettra de déceler les éventuelles difficultés rencontrées par l'apprenti au début de sa formation, dans l'entreprise ou le centre de formation d'apprentis » , précise l'exposé des motifs. En outre, la grille des rémunérations des apprentis sera modifiée de manière à éviter les baisses de rémunération qui interviennent aujourd'hui lorsque l'apprenti conclut un nouveau contrat après la rupture d'un précédent contrat ou lorsqu'il poursuit sa formation initiale à un niveau supérieur par le biais d'un nouveau contrat d'apprentissage.
La durée du contrat d'apprentissage varie actuellement entre un an et 3 ans, en fonction du type de métier et du niveau de qualification préparés.
Le projet de loi prévoit qu'il pourra être conclu pour une durée inférieure à un an s'il vise l'acquisition d'une formation complémentaire à un diplôme déjà obtenu par la voie de l'apprentissage, ou encore l'obtention, dans le cadre d'une réorientation professionnelle, d'un diplôme de niveau inférieur à un diplôme déjà obtenu .
« Cette disposition permettra d'adapter la durée du contrat, dans le premier cas, à celle des formations complémentaires de courte durée, dans le second cas, aux acquis d'un jeune souhaitant réorienter sa formation initiale par la voie de l'apprentissage », précise l'exposé des motifs.
La limite d'âge liée à la conclusion d'un contrat d'apprentissage est aujourd'hui fixée à 25 ans. Il est toutefois possible d'y déroger dans des cas limitativement énumérés. Notamment lorsque le contrat d'apprentissage est souscrit par une personne à laquelle la qualité de travailleur handicapé est reconnue et âgée d'au maximum 30 ans.
Cette limite d'âge fera l'objet d'une nouvelle possibilité de dérogation dans le cas où le bénéficiaire du contrat d'apprentissage sera porteur d'un projet de création ou de reprise d'entreprise dont la réalisation est subordonnée à l'obtention du diplôme ou titre sanctionnant la formation poursuivie.
Constatant que « la réorganisation de la taxe d'apprentissage n'a permis, pour l'heure, d'atteindre que partiellement les objectifs de transparence, de rationalisation et d'allocation pertinente du produit de cette taxe » , plusieurs dispositions du projet de loi visent « une meilleure traçabilité des flux financiers et une simplification de cette taxe » .
Collecte de la taxe. Selon le gouvernement, « la multiplicité des circuits de perception et de collecte de la taxe d'apprentissage contribue à l'absence de lisibilité des flux financiers de la taxe qu'acquittent les entreprises. En particulier, les acteurs, au niveau national et régional, ne sont pas en mesure de connaître les ressources mises à la disposition des centres et établissements de formation, en raison, notamment, des mécanismes d'affectation directe par les entreprises aux bénéficiaires. » Pour remédier à cette carence, le projet de loi Borloo rend systématique l'intermédiation des organismes collecteurs de la taxe d'apprentissage pour les versements obligatoires aux centres de formation d'apprentis et sections d'apprentissage des entreprises qui emploient un apprenti, ainsi que pour les subventions aux écoles d'entreprises et aux centres de formation du secteur des établissements de crédit et des assurances. « Cette disposition ne remet cependant pas en cause le principe de libre affectation de la taxe, puisque l'entreprise conserve la possibilité d'indiquer à l'organisme collecteur le ou les organismes bénéficiaires auxquels elle souhaite que soit versé le produit de sa taxe », explique l'exposé des motifs.
Contrôle du financement. Le texte donne par ailleurs la possibilité aux agents chargés du contrôle de la formation professionnelle de vérifier, auprès des centres et établissements bénéficiaires, l'usage des fonds en provenance des organismes collecteurs de la taxe d'apprentissage et des organismes paritaires collecteurs agréés (OPCA) au titre des contrats et périodes de professionnalisation (12) qui prennent en charge des dépenses de fonctionnement des centres de formation d'apprentis. Au-delà, le projet de loi interdit, sous peine de sanctions pénales, les pratiques de « courtage » impliquant la rémunération de tiers mandatés par des établissements bénéficiaires de fonds en provenance de ces organismes. Enfin, la réforme substitue aux trois catégories de « barème » de répartition permettant une exonération totale ou partielle de la taxe d'apprentissage au titre des dépenses en faveur des premières formations technologiques et professionnelles un mécanisme de répartition uniquement assis sur des taux fixes, déterminés en fonction du niveau des formations dispensées par les établissements. L'exposé des motifs souligne que cette disposition permet de « simplifier la gestion administrative de la taxe d'apprentissage par les entreprises, d'en diminuer le coût et d'améliorer la transparence des flux financiers ».
L'objectif du gouvernement est de faire passer le nombre d'apprentis de 360 000 environ actuellement à 500 000 d'ici à 2009, terme du plan de cohésion sociale. Plusieurs dispositions visent à inciter les employeurs à s'investir davantage dans cette filière de formation professionnelle.
« Le mécanisme exonératoire de la taxe d'apprentissage est d'une grande complexité pour les entreprises et ne facilite pas son contrôle par l'administration », constatait, dans un rapport d'octobre 2003 sur la taxe d'apprentissage, les inspections générales des finances, des affaires sociales, de l'éducation nationale et de l'administration.
S'inspirant des conclusions de ce document, le projet de loi supprime deux motifs d'exonération du paiement de la taxe d'apprentissage : ceux relatifs aux salaires de membres des conseils, des comités, des commissions et des jurys d'examen, ainsi qu'aux dépenses de formation pédagogique des maîtres d'apprentissage. Toutefois, il laisse subsister la possibilité d'imputer les dépenses correspondantes sur la participation des employeurs au développement de la formation professionnelle.
L'exposé des motifs indique par ailleurs que « la suppression d'autres chefs d'exonération sera progressivement effectuée par la voie réglementaire de manière à ne laisser subsister que les versements exonératoires aux établissements, les dépenses pédagogiques, celles liées aux activités complémentaires et, partiellement, les dépenses correspondant aux frais de stage ».
Pour Jean-Louis Borloo, « ces mesures, associées à une nouvelle répartition de la taxe d'apprentissage entre le quota et le barème, permettront d'accroître les ressources consacrées à l'apprentissage d'environ 190 millions d'euros ».
Toujours dans l'idée de rendre l'apprentissage plus attractif, le texte institue, au bénéfice des entreprises qui emploient des apprentis, un crédit d'impôt fixé à (13) :
1 600 € par apprenti, dans le cas général ;
2 200 € s'agissant d'un jeune sans qualification bénéficiant, au moment de la signature de son contrat, d'un l'accompagnement personnalisé.
« Afin de favoriser le développement de l'apprentissage », des « contrats d'objectifs et de moyens » pourront, par ailleurs, être conclus entre l'Etat, les régions, les organismes consulaires et les organisations représentatives d'employeurs et de salariés. Ces contrats aborderont les thèmes suivants :
l'adaptation de l'offre de formation ;
l'amélioration des formations dispensées ;
l'amélioration des conditions de vie des apprentis ;
le développement d'initiatives innovantes et le soutien de l'expérimentation ;
le déroulement de séquences d'apprentissage dans des Etats membres de l'Union européenne. A noter : un financement complémentaire sera apporté dans le cadre de ces contrats par l'intermédiaire d'un fonds national de développement et de modernisation, qui se substituera à l'actuel fonds national de péréquation de la taxe d'apprentissage (FNPTA). Les ressources correspondantes seront constituées de celles du FNPTA, de recettes supplémentaires provenant de la suppression de certains motifs d'exonération de la taxe, ainsi que de sommes aujourd'hui perçues à titre résiduel par le Trésor public.
« Afin de dynamiser les politiques en faveur de l'emploi des personnes les plus éloignées de la vie professionnelle », le projet de loi de programmation contient plusieurs mesures tendant à simplifier et rationaliser l'ensemble des contrats aidés susceptibles de bénéficier aux chômeurs de longue durée.
« Dans un souci de simplification », le projet de loi procède à la fusion des contrats emploi-solidarité (CES) et des contrats emploi consolidé (CEC) en un contrat unique, le contrat d'accompagnement dans l'emploi destiné à « faciliter l'insertion professionnelle des personnes sans emploi rencontrant des difficultés sociales et professionnelles particulières d'accès à l'emploi ».
Les employeurs potentiels sont, selon le texte, ceux du secteur non marchand, c'est-à-dire les collectivités territoriales, les autres personnes morales de droit public, les organismes de droit privé à but non lucratif, et les personnes morales chargées de la gestion d'un service public.
Contrairement à ce qui était prévu pour les CES et les CEC, le projet de loi ne donne pas une liste des bénéficiaires du contrat d'accompagnement dans l'emploi. « Il est proposé de laisser aux acteurs locaux du service public de l'emploi (services déconcentrés du ministère de l'Emploi, ANPE) le soin d'effectuer un ciblage plus précis du public auquel le dispositif commun s'adresse, en fonction de la situation du marché du travail local », explique l'exposé des motifs.
Avant toute embauche, les employeurs devront conclure avec l'Etat une convention qui fixera les modalités d'orientation et d'accompagnement professionnel de chaque personne sans emploi et prévoira des actions de formation professionnelle et de validation des acquis de l'expérience nécessaires à la réalisation du projet professionnel de l'intéressé. Les règles relatives à la durée de la convention, ainsi qu'au nombre et aux conditions de ses renouvellements, devront tenir compte des difficultés des personnes embauchées au regard de leur insertion dans l'emploi.
Le contrat d'accompagnement dans l'emploi devrait être un contrat de droit privé à durée déterminée, durée qui devra, elle aussi, tenir compte des difficultés de la personne recrutée. La durée hebdomadaire du travail ne pourra être inférieure à 20 heures, sauf lorsque la convention le prévoit en vue de répondre aux difficultés particulières de l'intéressé. Il ne pourra être conclu pour pourvoir des emplois dans les services de l'Etat.
Le projet de loi précise que le contrat d'accompagnement dans l'emploi pourra être rompu avant son terme, à l'initiative du salarié, lorsque cette rupture a pour objet de lui permettre d'être embauché pour un contrat à durée déterminée d'au moins 6 mois ou à durée indéterminée ou de suivre une formation conduisant à une qualification reconnue. A la demande du salarié, le contrat pourra également être suspendu afin de lui permettre d'effectuer une période d'essai afférente à une offre d'emploi. En cas d'embauche à l'issue de cette période d'essai, le contrat sera rompu sans préavis.
L'Etat prendra en charge une partie du coût afférent aux embauches. Cette aide pourra être modulée en fonction de la nature de l'employeur, des conditions économiques locales et de la gravité des difficultés d'accès à l'emploi, dans des conditions qui seront fixées par décret. L'employeur bénéficiera également, pendant la durée de la convention, d'une exonération de cotisations patronales au titre des assurances sociales, des accidents du travail et des allocations familiales. Les embauches sous contrat d'accompagnement dans l'emploi ouvriront également droit à l'exonération de la taxe sur les salaires, de la taxe d'apprentissage et de la participation due par l'employeur au titre de l'effort de construction. Enfin, l'Etat pourra contribuer au financement des actions de formation professionnelle et de VAE mises en œuvre au profit du titulaire du contrat.
« Dans un souci de simplification et de rationalisation des dispositifs de contrats aidés », les différents dispositifs destinés à favoriser l'insertion des demandeurs d'emploi dans le secteur marchand - contrat initiative-emploi, stage d'insertion et de formation à l'emploi (SIFE) et stage d'accès à l'entreprise (SAE) - devraient être eux aussi « regroupés sous le label unique du contrat initiative-emploi ». « L'objectif est de permettre aux acteurs du service public de l'emploi de disposer, sous l'autorité du préfet, d'une enveloppe globale à partir de laquelle ils pourront mieux adapter l'offre de contrats d'insertion aux caractéristiques locales de l'emploi et du chômage », explique l'exposé des motifs du projet de loi.
A noter : le contrat jeune en entreprise n'est pas concerné par ce regroupement. En outre, dans les départements d'outre-mer, le contrat de référence dans le secteur marchand devrait demeurer le contrat d'accès à l'emploi.
Tout employeur du secteur privé tenu de s'affilier au régime d'assurance chômage - à l'exception des particuliers employeurs - ainsi que les établissements publics à caractère industriel et commercial des collectivités territoriales et les sociétés d'économie mixte dans lesquelles ces collectivités ont une participation majoritaire pourront, « afin de faciliter l'insertion professionnelle des personnes sans emploi rencontrant des difficultés sociales et professionnelles d'accès à l'emploi » , conclure des contrats initiative-emploi.
Les employeurs devront, pour cela, passer avec l'Etat une convention prévoyant des actions d'orientation, de formation professionnelle et de validation des acquis de l'expérience, ainsi que des mesures d'accompagnement professionnel de nature à faciliter la réalisation du projet professionnel du bénéficiaire du contrat. Les règles relatives à la durée de la convention, ainsi qu'au nombre et aux conditions de ses renouvellements seront fixées par décret et tiendront compte des difficultés des personnes embauchées et de leurs employeurs.
La convention ne pourra être conclue si l'établissement a procédé à un licenciement économique dans les 6 mois précédant la date d'effet du contrat, ni lorsque l'embauche est la conséquence directe du licenciement d'un salarié sous CDI. S'il apparaît que l'embauche a eu pour conséquence un tel licenciement, la convention pourra être dénoncée par l'Etat. La dénonciation emportera obligation pour l'employeur de rembourser l'intégralité des sommes perçues au titre de l'aide à l'embauche. L'employeur devra également être à jour de ses cotisations et contributions sociales.
Le CIE sera un contrat à durée indéterminée ou déterminée. Dans ce dernier cas, il pourra être rompu avant son terme lorsque la rupture a pour objet de permettre au salarié d'être embauché en CDD d'au moins 6 mois ou à durée indéterminée ou de suivre une formation conduisant à une qualification reconnue. A la demande du salarié, le contrat pourra être suspendu afin de lui permettre d'effectuer une période d'essai afférente à une offre d'emploi visant une embauche en CDI ou en CDD d'au moins 6 mois. En cas d'embauche à l'issue de cette période, le contrat sera rompu sans préavis.
L'employeur percevra une aide à l'embauche destinée à prendre en charge une partie du coût du contrat et, le cas échéant, des actions de formation et d'accompagnement professionnels prévues par la convention. Un décret déterminera son montant maximal ainsi que les conditions dans lesquelles elle pourra être modulée en fonction de la situation des bénéficiaires et de leurs employeurs et des conditions économiques locales.
Le projet de loi prévoit la création, dans le secteur non marchand, d'un nouveau contrat aidé, le contrat d'activité, qui devrait être rebaptisé « contrat d'avenir » au cours des débats parlementaires. Entre 2005 et 2009, un million de contrats d'activité devraient être proposés, selon l'échéancier suivant : 185 000 en 2005, 250 000 en 2006, 2007 et 2008, et 65 000 en 2009. En outre, Jean-Louis Borloo a assuré que 65 000 autres contrats seront ouverts dès décembre 2004.
Les personnes percevant depuis au moins 6 mois (14) le revenu minimum d'insertion (RMI) ou l'allocation de solidarité spécifique (ASS) et qui rencontrent des difficultés particulières d'accès à l'emploi devraient pouvoir bénéficier d'un nouveau contrat de travail, dénommé contrat d'activité et destiné à faciliter leur insertion sociale et professionnelle. Les employeurs potentiels sont :
les collectivités territoriales et les autres personnes morales de droit public ;
les personnes morales de droit privé chargées de la gestion d'un service public ;
les autres organismes de droit privé à but non lucratif ;
les structures d'insertion par l'activité économique.
C'est la commune de résidence du bénéficiaire - ou, le cas échéant, l'établissement de coopération intercommunale (EPCI) auquel appartient la commune - qui sera chargée d'assurer la mise en œuvre du contrat. Toutefois, pour les titulaires du RMI, elle exercera cette compétence dans le cadre d'une convention conclue avec le département qui verse l'allocation. En outre, la commune ou l'EPCI pourra, par convention, confier au département la mise en œuvre des contrats d'activité conclus pour les habitants de son ressort bénéficiaires de l'ASS. Dans tous les cas, lorsque la mise en œuvre du contrat est assurée par le département, le président du conseil général assumera les missions dévolues au maire à ce titre.
La conclusion de chaque contrat d'activité sera subordonné à la signature d'une convention entre l'employeur et le maire de la commune, ou, le cas échéant, le président de l'établissement de coopération intercommunale ou le président du conseil général.
Cette convention, conclue pour une durée de 6 mois renouvelable dans la limite de 36 mois, définira le projet professionnel qui sera proposé au bénéficiaire du contrat d'activité par la commune ou l'EPCI en liaison avec l'employeur. Et fixera notamment les conditions d'accompagnement dans l'emploi de l'intéressé, ainsi que, en tant que de besoin, les actions de formation et de validation des acquis de l'expérience mises en œuvre à son profit. Elle devra être également signée par le représentant de l'Etat et par le bénéficiaire du contrat, qui s'engagera à prendre part à toutes les actions qui y sont prévues.
Le maire ou le président de l'EPCI ou, le cas échéant, le président du conseil général désignera, dès la conclusion de la convention, une personne physique chargée d'assurer le suivi du parcours d'insertion professionnelle du bénéficiaire du contrat. Cette mission pourra également être confiée à un organisme chargé du placement ou de l'insertion, notamment à une maison de l'emploi , à l'ANPE ou encore à un établissement, un organisme paritaire ou une association concourant au service public de l'emploi, c'est-à-dire agréés à cet effet par l'Etat ou ayant passé une convention avec l'ANPE.
Le contrat d'activité devrait être un contrat de travail de droit privé à durée déterminée, conclu pour une durée de 6 mois renouvelable dans la limite de 36 mois. Il devra faire l'objet d'un dépôt auprès des services chargés de l'emploi.
Sauf clauses conventionnelles plus favorables, la période d'essai du contrat d'activité devrait être fixée à un mois.
La durée hebdomadaire du travail des personnes embauchées devrait être de 26 heures. Cette durée devrait pouvoir varier, sans pouvoir dépasser 35 heures et à condition que, sur toute la période du contrat, elle n'excède pas en moyenne 26 heures.
Le projet de loi prévoit que le contrat d'activité pourra être rompu avant son terme, à l'initiative du salarié, lorsque celui-ci justifie d'une embauche pour une durée indéterminée ou déterminée d'au moins 6 mois, ou du suivi d'une formation conduisant à une qualification reconnue. Il pourra être suspendu à la demande du salarié afin de lui permettre d'effectuer la période d'essai afférente à une offre d'emploi. En cas d'embauche à l'issue de cette dernière, le contrat sera rompu sans préavis.
Des actions de formation et d'accompagnement pourront être menées pendant le temps de travail et en dehors de celui-ci. Un décret devrait préciser la répartition sur l'année des périodes de travail, de formation et d'accompagnement.
Le bénéficiaire du contrat d'activité, sous réserve de clauses contractuelles plus favorables, devrait percevoir une rémunération égale au produit du SMIC horaire par le nombre d'heures de travail effectuée s.
L'employeur devrait bénéficier d'une aide égale au RMI pour une personne isolée (soit 417, 88 € depuis le 1er janvier). Elle lui sera versée par le débiteur de l'allocation perçue par le bénéficiaire du contrat. Il devrait aussi percevoir de l'Etat une aide dégressive avec la durée du contrat, dont le montant, ajouté à la précédente, ne devrait pas pouvoir excéder le niveau de la rémunération versée à l'intéressé. En outre, une embauche en contrat d'activité devrait ouvrir droit à une exonération des cotisations patronales au titre des assurances sociales, des accidents du travail et des allocations familiales. L'employeur sera aussi exonéré de la taxe sur les salaires, de la taxe d'apprentissage et de la participation due au titre de l'effort de construction.
De plus, l'Etat devrait apporter une aide forfaitaire à la collectivité territoriale ou à l'établissement public de coopération intercommunale, ainsi qu'à l'employeur en cas d'embauche du bénéficiaire sous contrat à durée indéterminée dans des conditions qui devraient être fixées par décret.
Au total, l'aide apportée par l'Etat à ces contrats devrait s'élever à 383 millions d'euros en 2005, 1 119 millions d'euros en 2006, 1 285 millions d'euros pour chacune des deux années suivantes (2007 et 2008) et, enfin, 1 120 millions d'euros en 2009.
En cas de rupture du contrat d'activité pour un motif autre que ceux permettant une rupture anticipée (voir ci-dessus) ou lorsqu'il n'est pas renouvelé et que son bénéficiaire n'exerce pas d'activité professionnelle rémunérée, le versement de l'allocation dont il bénéficiait (RMI, ASS) avant la conclusion du contrat devrait être rétabli, sous réserve qu'il remplisse toujours les conditions pour accéder à ces allocations (ressources notamment). Un décret doit déterminer les modalités d'application de cette disposition. Selon le gouvernement, cette mesure devrait ainsi permettre au bénéficiaire du contrat qui est amené à sortir du dispositif sans retrouver d'emploi de percevoir à nouveau son allocation, « la période d'activité étant neutralisée pour l'appréciation de la condition de ressources ».
Corrélativement à la création dans le secteur non marchand du contrat d'activité, le projet de loi recentre le contrat insertion-revenu minimum d'activité (CI-RMA) sur le secteur marchand. Ainsi, les collectivités territoriales et leurs établissements publics administratifs, les autres personnes morales de droit public et les personnes morales de droit privé chargées de la gestion d'un service public ne devraient plus pouvoir recruter sous CI-RMA.
En outre, « et toujours par souci de cohérence avec la création du contrat d'activité », le contrat insertion- revenu minimum d'activité, jusqu'à présent réservé aux allocataires du RMI, devrait être étendu aux personnes qui perçoivent, depuis un certain temps fixé par décret, l'allocation de solidarité spécifique (ASS).
A noter : actuellement, pour pouvoir bénéficier d'un CI-RMA, l'allocataire du RMI doit avoir perçu cette allocation pendant au moins 12 mois au cours des 24 derniers mois. Le projet de loi en tant que tel ne modifie pas cette condition qui relève du pouvoir réglementaire. Toutefois, l'exposé des motifs explique que cette durée minimale de perception du RMI et, à l'avenir, de l'ASS, sera « ramenée à 6 mois, comme ce sera le cas pour le nouveau contrat d'activité ».
Par ailleurs, le projet gouvernemental prévoit qu'un décret déterminera les conditions dans lesquelles la durée du travail hebdomadaire du titulaire d'un CI-RMA, toujours fixée à 20 heures au minimum, pourra varier sur tout ou partie de l'année sans excéder toutefois 35 heures.
Qu'il embauche un titulaire du RMI ou de l'ASS en CI-RMA, l'employeur bénéficiera, selon le projet de loi, d'une aide versée par le débiteur de l'allocation égale au montant du RMI garanti à une personne isolée (soit 417, 88 € depuis le 1er janvier). Actuellement, cette aide équivaut au RMI pour une personne isolée, diminué du forfait logement (soit 367, 73 € depuis le 1er janvier).
Le projet de loi supprime le dispositif prévu à l'article L. 322-4-15-6 II et III du code du travail qui permet au bénéficiaire du CI-RMA de se voir garantir le maintien de son revenu minimum d'activité par l'employeur, dès le premier jour d'arrêt de travail, en cas d'incapacité physique médicalement constatée de continuer ou de reprendre le travail, d'accident du travail ou de maladie professionnelle, de congé légal de maternité, de paternité, d'adoption.
Enfin, comme le réclamaient les associations (15), les droits sociaux (retraite, chômage...) des bénéficiaires du CI-RMA, jusque-là calculés sur le seul différentiel de salaire directement pris en charge par l'employeur, devraient à l'avenir l'être sur la totalité du revenu. Rappelons en effet que le revenu minimum d'activité, égal au produit du SMIC par le nombre d'heures de travail effectuées, se compose actuellement :
d'une somme forfaitaire égale à l'aide versée par le département à l'employeur, soit le montant du RMI pour une personne seule après abattement du forfait logement ;
et d'un salaire différentiel à la charge de l'employeur.
Les résultats positifs du secteur de l'insertion par l'activité économique, « mais aussi sa fragilité financière et les possibilités de développement qui sont les siennes, justifient un effort public, de manière à développer l'activité dans les 1 000 entreprises d'insertion, les 900 associations intermédiaires et les chantiers d'insertion », affirmait le plan présenté fin juin par Jean-Louis Borloo. Le projet de loi de programmation contient les mesures financières nécessaires à la mise en œuvre des mesures prévues par le plan.
Ainsi, en plus des 11 000 postes actuellement budgétés pour les entreprises d'insertion (aide forfaitaire au poste et exonération de cotisations sociales patronales), 4 000 nouveaux postes vont être financés sur 3 ans, selon l'échéancier suivant : 2 000 en 2005, 1 000 en 2006 et 1 000 en 2007. Le texte prévoit que le nombre de postes aidés demeurera fixé à 15 000 en 2008 et 2009.
En outre, le texte indique que les chantiers d'insertion bénéficieront d'une aide structurelle destinée à financer l'accompagnement socio-professionnel, 24 millions d'euros devant être inscrits à cet effet au budget de l'Etat chaque année de 2005 à 2009. Selon le plan de cohésion sociale, cette aide devrait s'élever, en moyenne, à 15 000 €.
L'aide à l'accompagnement dans les associations intermédiaires - qui concerne actuellement, selon l'exposé des motifs, seulement 56 % d'entre elles - devrait être généralisée. Pour cela, la dotation de l'Etat devrait s'élever à 13 millions d'euros chaque année de 2005 à 2009.
Enfin, la dotation de l'Etat au fonds départemental d'insertion, qui accorde aux différentes structures d'insertion par l'activité économique des aides à la consolidation, au développement et au démarrage, devrait être sensiblement augmentée. Le projet de loi de cohésion sociale prévoit qu'elle s'établira à 13, 4 millions d'euros en 2005, 18 millions d'euros en 2006 puis 21 millions d'euros en 2007, 2008 et 2009.
Au total, l'effort budgétaire annuel de l'Etat sera augmenté de 66 millions d'euros dès 2005, de 83 millions d'euros en 2006, ce chiffre étant porté à 93 millions d'euros à partir de 2007 (voir tableau).
Le projet de loi de cohésion sociale allonge, dans des conditions et limites qui seront fixées par décret, la durée de l'exonération totale ou partielle de cotisations sociales prévue par le dispositif d'aide aux chômeurs créateurs et repreneurs d'entreprise (ACCRE) pour les créateurs ou repreneurs qui optent pour le régime de la micro- entreprise et dont les revenus restent inférieurs au SMIC. Selon le gouvernement, « cette mesure pourrait déclencher la création de 40 000 projets d'entreprises supplémentaires ».
Le projet gouvernemental institue une réduction d'impôt de 1 000 € pour les tuteurs de chômeurs ou de titulaires de minima sociaux qui créent ou reprennent une entreprise. Ainsi, les contribuables fiscalement domiciliés en France devraient pouvoir bénéficier d'une réduction d'impôt au titre de l'aide qu'ils apportent à des personnes autres que leurs propres descendants, ascendants, conjoint, concubin ou partenaire d'un pacte civil de solidarité, inscrites comme demandeurs d'emploi ou titulaires du RMI ou de l'allocation de parent isolé, qui créent ou reprennent une entreprise industrielle, commerciale, artisanale, agricole ou libérale, soit à titre individuel, soit sous la forme d'une société dont ils exercent effectivement le contrôle.
Ce tuteur devra apporter son aide pour l'ensemble des démarches qui doivent être réalisées pour la création ou la reprise de l'entreprise et le démarrage de son activité. Il devra justifier d'une expérience professionnelle et ne pourra exercer cette fonction à l'égard de plus de deux personnes simultanément. Une convention annuelle devra être conclue entre le tuteur, le créateur de l'entreprise et la maison de l'emploi dont il relève.
Le projet de loi prévoit que l'Etat apportera à un fonds, ayant pour objet de garantir à des fins sociales des prêts à des personnes physiques ou morales et des prêts à des chômeurs ou titulaires de minima sociaux créant leur entreprise, les sommes suivantes :4 millions d'euros en 2005, 12 millions d'euros en 2006 et 19 millions d'euros pour chacune des trois années suivantes.
Dans les bassins d'emploi confrontés à des difficultés économiques, les nouvelles maisons de l'emploi pourront participer, dans des conditions à fixer par décret, à la mise en œuvre des différentes actions de formation et de reclassement professionnel financées par le Fonds national de l'emploi (FNE). Elles pourront également être associées, dans le cadre d'une procédure pour licenciement économique, à la mise en œuvre des actions d'évaluation de compétences et d'accompagnement au reclassement des salariés. Une convention passée avec l'entreprise déterminera les modalités, notamment financières, de leur intervention.
Afin de favoriser le « retour à un emploi durable », le projet de loi permet aux agences d'intérim de mettre à disposition auprès d'une entreprise un salarié lorsque la mission de travail temporaire vise, en application de dispositions législatives ou réglementaires ou d'un accord de branche étendu, à faciliter l'embauche de personnes sans emploi rencontrant des difficultés sociales et professionnelles. Mais aussi lorsque l'agence d'intérim et l'utilisateur s'engagent, pour une durée et dans des conditions fixées par décret ou accord de branche étendu, à assurer un complément de formation professionnelle au salarié.
Actuellement, une mission d'intérim ne peut avoir lieu que pour remplacer un salarié absent, en cas d'accroissement temporaire de l'activité de l'entreprise et pour les emplois saisonniers.
Le constat, rappelé dans l'exposé des motifs du projet de loi de programmation pour la cohésion sociale, n'est pas nouveau : « alors même que le marché est florissant, le logement social connaît aujourd'hui une crise aiguë ». En cause notamment : « une production de 50 000 logements locatifs sociaux par an, en moyenne, pendant la décennie écoulée, alors que le besoin était de 80 000 », « une inadaptation du parc de logements aux caractéristiques et aux besoins de ses destinataires », « l'absence de feuille de route pour le mouvement HLM » ou encore la mobilisation insuffisante du parc privé du fait d'un « manque de confiance des bailleurs devant le risque locatif ».
Aujourd'hui, le gouvernement affirme vouloir « marquer une rupture par rapport aux politiques précédentes et répondre à cette crise par un programme d'urgence, déconnecté des procédures habituelles pour une période limitée ». Le volet logement du projet de loi de programmation pour la cohésion sociale, qui traduit les objectifs du plan présenté par Jean-Louis Borloo en juin dernier, propose ainsi, sur cinq ans, une relance forte de la production des logements locatifs sociaux mais aussi des mesures destinées à « détendre le marché privé » et d'autres visant à désengorger les dispositifs d'hébergement d'urgence. Au-delà, le gouvernement a souhaité également prendre des mesures pour prévenir les expulsions locatives et lutter contre l'habitat indigne.
A noter : un projet de loi, connu sous le nom d' « habitat pour tous » mais dont on ignore encore la teneur exacte, doit être rendu public avant la fin de l'année. Il devrait permettre une meilleure lisibilité sur la politique que le gouvernement entend conduire en matière de logement.
Pour désengorger les dispositifs d'hébergement temporaire et rétablir ainsi la fluidité dans l'accès au logement, le gouvernement prévoit d'articuler son action autour de deux axes : l'augmentation du nombre de places, mais aussi l'organisation d'une transition entre les structures d'hébergement ou de logement temporaire et le logement social ordinaire.
Le projet de loi propose d'augmenter progressivement, entre 2005 et 2009, le nombre de places d'hébergement des personnes sans abri et des demandeurs d'asile. L'objectif étant d'atteindre d'ici à 5 ans la barre des 100 000 places, tous dispositifs confondus.
Le gouvernement compte, pour ce faire, procéder à la fois par la transformation de places existantes mais aussi par la création, avec plus précisément 9 800 nouvelles places prévues d'ici à 2007 dont :
4 000 en maisons-relais, créées à raison de 1 000 en 2005 et de 1 500 chacune des deux années suivantes ;
4 000 en centres d'accueil pour demandeurs d'asile, créées à raison de 2 000 en 2005 et de 1