Quand les droits manquent leurs cibles

Pour apprécier l'efficacité d'une politique, il convient, au préalable, de s'assurer de son effectivité. Autrement dit, avant de chercher à mesurer les effets d'interventions visant, notamment, à éviter aux publics fragilisés de basculer dans la pauvreté, il faut se demander si les mesures développées atteignent bien la population ciblée. Celle-ci voit-elle effectivement concrétiser les droits sociaux auxquels elle peut prétendre ?

Cette question est, depuis longtemps, une préoccupation des caisses d'allocations familiales (CAF). Mais elle se pose aujourd'hui dans des termes renouvelés. En effet, souligne Robert Lafore, professeur de droit public, « le principe général selon lequel il faut et il suffit d'appartenir à une catégorie juridiquement définie pour devenir bénéficiaire de la redistribution collective » s'est progressivement infléchi au profit de dispositifs plus individualisés (1).

Nul n'est censé ignorer la loi. Certes. Mais la multiplication et l'intrication des législations et des réglementations, la diversification des prestations et des populations bénéficiaires, l'enchevêtrement, aussi, de certains dispositifs subordonnant l'attribution d'une aide à l'obtention ou à l'abandon préalable d'une autre, ou bien à la détention de tel ou tel document, rendent le système peu lisible. Cela est vrai de part et d'autre du guichet. Ainsi, compte tenu de la diversité des formes de vie familiale et des situations individuelles au regard de l'emploi, les agents des CAF ont une douzaine de rubriques pour enregistrer l'état matrimonial des allocataires et 70 pour coder leur situation d'activité.

Pourtant, les biographies des usagers n'entrent pas toujours dans les cases prévues par les imprimés. Sachant que, pour traiter les 35 prestations qu'il leur revient de gérer, les CAF doivent mobiliser quelque 16 000 règles de droit - dont 650 pour les allocations familiales et environ 3 500 pour les aides au logement -, on imagine aisément qu'il peut y avoir des occasions de flottement. Aussi, en attendant le grand soir de la simplification administrative, convient-il de s'attaquer, dès maintenant, aux dysfonctionnements.

Parmi ceux-ci, les problèmes de non- recours- c'est-à-dire la situation d'usagers qui, bien qu'éligibles à une prestation, ne la perçoivent pas - font partie des plus préoccupants. Or, si l'on s'intéresse généralement au « mauvais usage » des prestations sous l'angle de leur sur-consommation, peu de recherches spécifiques permettent d'apprécier le phénomène inverse. A ce titre, les travaux initiés par la caisse nationale des allocations familiales (CNAF), conformément à l'obligation figurant dans la convention d'objectifs et de gestion qui lie l'institution à l'Etat pour la période 2001-2004, sont particulièrement intéressants. Pour identifier d'éventuelles « niches » de non- recours et inventorier les moyens permettant de faciliter l'accès des usagers à leurs droits, l'organisme a mis en chantier une vaste réflexion. Une trentaine de caisses, sur les 123 du réseau, ont participé à ce groupe de travail national qui a présenté, au cours de deux journées à Paris, un premier état de ses investigations (2). Soit plusieurs pistes d'action et de nombreux points d'interrogation.

Quand on parle de non-recours aux droits, précise Jean-Marc Beaudez, directeur de la CAF d'Orléans (qui a co-piloté ces travaux avec Frédéric Marinacce, directeur des prestations familiales à la CNAF), « il s'agit, pour nous, d'allocataires qui ne touchent pas tout ou partie des droits auxquels ils peuvent prétendre, de façon temporaire ou permanente ».

Le non-recours temporaire est, par exemple, susceptible de survenir quand l'usager a oublié de communiquer une pièce. Que doit alors faire la caisse ?Considérer qu'il revient à son interlocuteur de ne pas être négligent ? Ou bien aller au-devant de lui pour s'efforcer d'obtenir le document manquant ?Voire encore, au-delà de la demande explicitement formulée, faire un large tour d'horizon pour balayer tous les droits potentiels de l'intéressé - et en particulier ceux qui sont les plus mal connus (aides financières individuelles et fonds d'action sociale notamment)  ? De la même manière, s'il s'agit d'un non- recours permanent, est-ce le fruit d'une complète ignorance ? D'une mauvaise appréciation de son éligibilité par l'intéressé ? D'une décision (plus ou moins) volontaire, pouvant elle-même résulter de (dé) motivations variées (renonciation délibérée par amour-propre ou aversion contre toute démarche administrative, réticences diverses à bénéficier de mesures jugées stigmatisantes, découragement et renoncement en cours de procédure...)  ?

Dans tous les cas, le problème pose question à l'institution. Jusqu'où peut-elle, jusqu'où doit-elle aller dans la recherche d'allocataires potentiels ? Comment et pour quels résultats ? Grâce à l'informatisation de leurs bases de données, les CAF peuvent procéder à des requêtes spécifiques pour s'efforcer de détecter, parmi les personnes immatriculées, quels usagers n'ont pas tout ou partie de leurs droits ouverts ou actualisés.

Une expérimentation en ce sens est menée, dans les deux CAF de l'Isère, par l'Observatoire départemental du non- recours aux services publics que soutient la CNAF (3). Néanmoins, ces investigations portent uniquement sur des allocataires déjà recensés. Et ne permettent donc pas d'identifier le non-recours total, c'est-à-dire celui des populations inconnues des circuits administratifs et des travailleurs sociaux. Pour chercher à les repérer, l'échange de données avec des partenaires extérieurs, l'activation des relais ou médiateurs sociaux - parmi lesquels les associations caritatives -, une politique d'information et de communication fondée sur des techniques de ciblage, sont quelques-unes des pistes envisagées par les CAF, et déjà mises en œuvre avec succès par certaines d'entre elles.

A Roubaix, par exemple, la caisse s'est rendu compte de la méconnaissance, par ses ayants droit potentiels, de l'allocation de présence parentale (APP) destinée à permettre aux familles de s'occuper d'un enfant malade : seuls 15 dossiers avaient été ouverts, dans sa circonscription, depuis la création de la prestation en 2001. Dont acte : la caisse d'allocations familiales a « démarché » les établissements hospitaliers pour faire connaître cette allocation et réussi à multiplier par quatre le nombre de ses attributaires. Le groupe de travail CNAF/CAF sur l'accès aux droits entend bien propager l'initiative. Il apparaît en effet que, selon les prévisions de l'Etat, l'APP aurait dû, au bout d'un an ou deux, toucher 13 000 usagers et qu'à ce jour, seuls 1 500 en ont bénéficié.

De telles opérations naturellement ont un coût qu'il convient d'estimer (voir encadré ci-dessous). Elles démontrent, également, l'importance de l'information que les CAF sont légalement tenues de diffuser. Le cas échéant, la justice ne manque pas d'ailleurs de le leur rappeler. Elle aurait même tendance à le faire, ces derniers temps, de manière de plus en plus affirmée, indique Daniel Buchet.

Le responsable du pôle contentieux à la direction des prestations familiales de la CNAF cite ainsi un arrêt de la Cour de cassation du 17 mai 2001. Confirmant le jugement d'un tribunal des affaires de sécurité sociale, la Haute Juridiction a réintégré dans son droit à l'allocation de parent isolé  (API) une bénéficiaire du revenu minimum d'insertion (RMI) qui, faute d'information, ne l'avait pas demandée. Une décision « surprenante », voire « inquiétante en termes de gestion, estime Daniel Buchet, car elle pose une obligation de conseil qui va bien au-delà de l'obligation d'information ». Mais l'une peut-elle aller sans l'autre face à des règles de droit tellement compliquées que les meilleurs spécialistes eux- mêmes s'y perdent ? Qui, par exemple, est aujourd'hui en mesure d'expliquer le calcul des aides au logement ?

La recherche d'allocataires potentiels a bien sûr un coût, ou plutôt deux : le coût des moyens matériels et humains nécessaires à la détection des droits non valorisés et, en aval, le coût lié à la découverte de ces derniers. De fait, lorsque la quête s'avère payante, c'est-à-dire qu'elle débouche sur un volume important de nouvelles prestations à servir, le résultat- positif au regard de l'accès aux droits - peut être politiquement délicat à gérer. La caisse nationale des allocations familiales (CNAF) avait lancé, en 1982, une prospection des droits potentiels en allocation de logement à caractère familial (ALF) sur 2 % du fichier national. Conclusion : si la requête avait été menée sur l'ensemble du fichier de tous les régimes débiteurs d'ALF, il y aurait eu 275 000 ouvertures de droits - ce qui permettait d'évaluer à 10 % le taux de non-recours partiel ou total à cette prestation. Cependant, la démarche n'a été ni poursuivie ni généralisée, précisent Nadia Kesteman et Gilles Nezosi, chercheurs à la direction des statistiques, des études et de la recherche de la CNAF. En raison du contexte économique et social de l'époque - contraintes budgétaires fortes et tournant de la rigueur amorcé -, le gouvernement n'a pas estimé opportun de continuer dans cette voie. Semblable mésaventure devrait être épargnée au « plus gros lièvre levé » par le groupe de travail CNAF/CAF, selon l'expression de ses deux co-pilotes : la découverte d'un manque à percevoir de quelque 50 millions d'euros par les titulaires de l'allocation aux adultes handicapés (AAH) qui ne sont pas en possession d'une carte d'invalidité. En effet, la détention de cette carte - dont l'obtention est de droit lorsque le taux de handicap est au moins égal à 80 % - ouvre droit à un abattement de ressources supplémentaire, éventuellement susceptible de majorer le montant de l'AAH et de permettre à l'allocataire d'accéder à d'autres prestations, notamment en matière d'aides au logement. Dans cette affaire, le directeur des prestations familiales a aussitôt envoyé, le 2 février dernier, une circulaire à toutes les caisses pour attirer leur attention sur ce problème et la façon d'y remédier. Indubitablement, le coût du rétablissement du droit des personnes est très important. « Mais il s'agit d'un droit tout aussi indubitable, rétorque Frédéric Marinacce. En rétablissant des droits incontestables, on est vraiment au cœur de notre métier. Il faut savoir si on veut, ou pas, s'engager dans l'accès aux droits. »

Ce maquis juridique peut en outre donner lieu à des interprétations incertaines, voire illégales, des procédures inadéquates, des pratiques exagérément tatillonnes. D'où la nécessité pour les usagers de pouvoir facilement utiliser les dispositifs de recours, amiables ou judiciaires, qui constituent une autre voie d'accès aux droits (voir encadré). Le groupe de travail CNAF/ CAF recommande ainsi d'aider davantage les allocataires à faire une demande de contestation ou de remise de dette. D'autant plus lorsqu'ils sont en grande difficulté, car plus la précarité est importante, plus la complexité des droits augmente, relève le directeur de la CAF d'Orléans.

« Nous savons très bien, parce que nous ne vendons pas des savonnettes mais que nous produisons des prestations et gérons notamment trois des huit minima sociaux existants, quelles sont les principales sources de difficultés des allocataires dans leurs relations à la CAF », commente Frédéric Marinacce. Il y a souvent l'incapacité à faire seul, l'incapacité à faire dans les temps, et l'incapacité à comprendre quelle est la prestation qui vous est due et son montant. C'est pourquoi, insiste-t-il, une véritable politique d'accès aux droits ne peut se concevoir sans développer une approche globale de la situation des allocataires - avec mobilisation de l'outil informatique, pour optimiser la gestion des droits, et mise en place d'un accompagnement social, pour en faciliter l'accès.

Cependant, un tel projet requiert de nombreuses conditions, à commencer par la formation de l'ensemble des personnels afin qu'ils s'approprient la démarche. Celle-ci, en effet, doit être concertée et suppose que, dans chaque caisse, toute la chaîne des intervenants soit orientée vers la relation de service, résume Andréa Caizzi, conseiller technique à la direction de l'animation du réseau. Ce qui signifie que chaque agent, directement en contact ou non avec les allocataires, ait une bonne connaissance de l'offre de services de la caisse d'allocations familiales et des autres institutions. Et unisse ses efforts à ceux des partenaires extérieurs, notamment les services sociaux de secteur.

De nombreuses caisses ont déjà mis en place des cellules d'accès aux droits. Elles sont composées d'un nombre limité de personnes - parfois une seule -, qui « font à la fois de l'accès aux droits, de l'amélioration des procédures courantes de gestion, de l'accompagnement social, et bien d'autres choses encore... », souligne Andréa Caizzi qui a enquêté auprès de six d'entre elles. Techniciens-conseils et/ou intervenants sociaux, ces agents sont un peu des électrons libres, en raison de leur grande marge de manœuvre pour intervenir aux plans de la prévention et de la réparation. « Ils agissent dans le cadre d'un principe général de prise en charge des situations d'allocataires pour lesquels les procédures de traitement standardisé ont montré leurs limites, et qui exigent une gestion active des contacts et l'activation d'un partenariat interne et externe », précise Andréa Caizzi.

Même si elles travaillent dans des environnements différents et selon des modalités variées, ces cellules spécialisées dégagent plusieurs enseignements de leur activité. « Le premier est que les populations pauvres ont moins besoin d'informations pour savoir quels sont leurs droits, que d'informations et de soutien pour les faire valoir, explique Andréa Caizzi. Le deuxième est que la réponse administrative peut être trop lente pour faire face aux situations de crise engendrant des besoins financiers - l'accès aux droits doit alors se mesurer en jours, et non en semaines ou en mois. Le troisième est que la prise en charge des situations difficiles entraîne la mobilisation de réseaux partenariaux différents et que l'activation des relais est facilitée par la proximité des métiers. »

« L'un des grands enjeux, pour notre action publique, est de parvenir à stabiliser les situations et, à tout le moins, de prévenir les ruptures de droit lorsque le dossier passe d'une administration à une autre », estime Julien Damon, responsable du département de l'animation de la recherche et du réseau des chargés d'étude de la caisse nationale des allocations familiales. Ce qui conduit, très logiquement, l'institution à s'interroger sur les limites de sa propre intervention.

Au vu d'un allocataire en fin de droits, la caisse doit-elle se contenter de prévenir l'intéressé de cette échéance ? L'orienter, au- delà des droits CAF, vers d'autres dispositifs ? Voire encore mettre un frein à sa vitesse de réaction lors du changement de situation et organiser le passage de relais, quitte à proroger le versement d'une prestation en attendant ? En matière de lutte contre la pauvreté, l'intérêt d'un tel tuilage est évident. Sa mise en œuvre se trouve, en outre, grandement facilitée par les possibilités - dans le respect des règles de confidentialité -d'échanges de fichiers. La partie peut cependant s'avérer délicate à jouer dans un environnement politico-juridique incertain.

A cet égard, l'affaire des « recalculés », demandeurs d'emploi dont la durée d'indemnisation avait été réduite du fait de la réforme du régime d'assurance chômage, constitue une illustration très concrète des difficultés que l'on peut rencontrer sur le terrain. « Loin de démissionner sur cette question majeure d'accès aux droits, explique Frédéric Marinacce,

C'est aux techniciens-conseils de la caisse d'allocations familiales (CAF) qu'il revient de « qualifier », quand elles arrivent, les requêtes des allocataires. Ils ont le choix de les définir soit comme des demandes de remise de dette, soit comme des contestations de fond. Cette lecture initiale est décisive pour la suite éventuelle qui pourra être donnée, par les allocataires, à leurs réclamations. Si toutes, en effet, sont transmises pour examen à la commission de recours amiable de la caisse- émanation de son conseil d'administration -, seules les contestations au fond sont ensuite susceptibles d'être soumises à une juridiction indépendante et impartiale (en général le tribunal des affaires de sécurité sociale). En revanche, les demandes de remise de dette (4) sont exclues du champ de compétences de l'autorité judiciaire et, quelle que soit la décision de la commission, il ne sera pas possible de la remettre en question. Autrement dit : « la CAF s'intercale entre l'allocataire et le droit, et joue un rôle actif dans la possibilité qu'a l'usager de faire procéder à un contrôle juridictionnel de son activité », commente Isabelle Sayn, chercheuse au Centre de recherches critiques sur le droit du CNRS (5) . Pourtant, ajoute la spécialiste, le recours au juge pourrait être très utile à l'institution confrontée à des notions aussi difficiles à apprécier que celles d'isolement ou d'enfant à charge. L'intérêt du contentieux s'avère aussi évident dans les conflits d'intérêt entre les caisses et des usagers étrangers non européens. « Outre leur propre ignorance des méandres du système, ces derniers rencontrent, en effet, des difficultés spécifiques pour accéder aux prestations familiales », soulignent Stéphanie Séguès et Adeline Toullier, membres du Groupe d'information et de soutien des immigrés (GISTI). Certains de ces blocages résultent de la subordination des politiques sociales aux politiques migratoires, et de l'ingérence de plus en plus forte des règles de police et de séjour des étrangers dans les droits sociaux - auxquels s'ajoute l'insécurité juridique liée à l'obligation de produire des titres différents selon les prestations. D'autres empêchements tiennent à la méconnaissance des textes internationaux qu'ont le législateur français, l'administration sociale, les caisses et même le juge. Volontaire ou pas, elle débouche sur la mise en œuvre de dispositions illégalement restrictives et de pratiques tout à fait injustifiées. De recours en recours, le GISTI réussit souvent à faire lever des obstacles indûment opposés aux étrangers. Cependant, avant que les intéressés voient pleinement reconnus leurs droits, les juristes pensent qu'il leur faudra poursuivre encore longtemps sur la voie du contentieux.

nous avons voulu être pro- actifs et accompagner les sortants du système de telle sorte que 260 000 bénéficiaires de l'allocation de retour à l'emploi, en fin totale d'indemnisation, ne se retrouvent pas, du jour au lendemain, sans rien. » Dans un souci de prévention, de nombreuses caisses d'allocations familiales- en accord avec le département et la préfecture - ont donc noué une étroite collaboration avec l'Assedic pour prospecter les droits potentiels des usagers concernés. Dans un certain nombre de cas, ces partenariats ont permis d'activer le RMI « dans des conditions tout à fait réglementaires, puisqu'il n'y avait plus de ressources dans le périmètre de référence et qu'il fallait pouvoir solvabiliser les intéressés », précise le directeur des prestations familiales (6). Aujourd'hui, de nouveaux arrêtés mettent un point final à cette action (7) - sans que, d'ailleurs, la situation des chômeurs, ayant bénéficié du revenu minimum d'insertion depuis le 1^er janvier et désormais rétablis dans leurs droits, soit élucidée. Va-t-on leur notifier des indus ? Les caisses d'allocations familiales n'ont pas encore reçu d'instructions des conseils généraux.

En tout état de cause, l'opération aura au moins fait la preuve que l'interaction entre plusieurs services publics peut concourir à l'accès aux droits. Et que l'atteinte de cet objectif suppose une politique réellement volontariste. Mais est-elle vraiment de saison dans une période où la générosité tend à se voir contingentée ?

Caroline Helfter