LA LOI PERBEN II

Les dispositions concernant les mesures alternatives aux poursuites (Loi n° 2004-204 du 9 mars 2004 et décision du Conseil constitutionnel n° 2004-492 du 2 mars 2004, J.O. du 10-03-04 ; circulaire crim-04-4-E8 du 14 mai 2004, à paraître au B.O.M.J.)

Au sein des 224 articles de la loi du 9 mars 2004 portant adaptation de la justice aux évolutions de la criminalité, quelques articles cherchent à favoriser le recours aux mesures alternatives aux poursuites. Une  « troisième voie » judiciaire développée ces dernières années pour apporter de nouvelles réponses pénales à la recrudescence de la délinquance et à la surpopulation carcérale.

Dans ce cadre, la loi Perben II étend le champ de la composition pénale afin d'en simplifier l'usage et, par ailleurs, de lui ouvrir des contentieux qui, jusqu'à présent, n'entraient pas dans son champ, y compris au-delà du droit pénal (droit du travail).

Elle modifie, dans le même esprit, les autres mesures alternatives aux poursuites. L'idée étant également de conduire au désengorgement des juridictions et à l'effectivité de la réponse pénale, principes affirmés par ailleurs dans la loi du 9 mars 2004 (1).

Relevons que la chancellerie a récemment défini sa politique pénale en matière de réponses alternatives aux poursuites en tenant compte de la loi Perben II (circulaire Crim-04-3-E5 du 16 mars 2004, à paraître au B.O.M.J.) (2). Une circulaire du 14 mai a complété ce dispositif en présentant notamment ses dispositions d'application immédiate (3).

Après l'avoir déjà modifiée dans le cadre de la première loi Perben du 9 septembre 2002 (4), le législateur aménage à nouveau la mesure de composition pénale créée par la loi du 23 juin 1999 renforçant l'efficacité de la procédure pénale (code de procédure pénale [CPP], art. 41-2 modifié). Ces modifications sont entrées en vigueur depuis le 12 mars 2004. La circulaire du 14 mai 2004 précise qu'elles s'appliquent également aux infractions commises avant cette date « dans la mesure où il s'agit d'une procédure alternative aux poursuites ».

Pour mémoire, la composition pénale peut être proposée par le procureur de la République, directement ou par l'intermédiaire d'une personne habilitée, et permet à un délinquant, avec son accord, lorsqu'il a reconnu sa culpabilité, d'exécuter une mesure en échange de l'extinction des poursuites pénales. Elle donne lieu toutefois à une inscription sur le bulletin n° 1 du casier judiciaire.

La loi Perben II ne modifie pas le champ des bénéficiaires potentiels de cette mesure.

Sans changement, elle ne peut donc être proposée qu'à une personne physique majeure. Cependant, l'article 41-2 du code de procédure pénale précise désormais explicitement que cette mesure ne peut s'appliquer aux mineurs de 18 ans.

Dans tous les cas, elle doit être acceptée par les intéressés.

Jusqu'alors réservée à certains délits ou contraventions limitativement énumérés, la composition pénale est désormais applicable à l'ensemble des contraventions et aux délits punis de 5 ans d'emprisonnement au maximum, qu'il s'agisse d'infractions prévues par le code pénal, d'autres codes ou par des lois ou décrets particuliers.

La loi Perben II étend la procédure de composition pénale à l'ensemble des délits punis à titre principal d'une peine d'emprisonnement d'une durée inférieure ou égale à 5 ans (CPP, art. 41-2 modifié).

Elle peut également être proposée aux personnes reconnaissant avoir commis un délit puni à titre principal d'une peine d'amende.

L'ambition du gouvernement est de simplifier le dispositif actuel. Jusque-là, le code de procédure pénale énumérait les délits pour lesquels la procédure de composition pénale était applicable. Etaient par exemple visées les violences aggravées, les menaces et les atteintes à l'exercice de l'autorité parentale. « Le recours à un seuil de peine encourue facilitera l'action des magistrats du parquet chargés de proposer la mesure de composition pénale » (Rap. Sén. n° 441, juillet 2003, Zocchetto).

En outre, la loi du 9 mars 2004 lève une ambiguïté de la rédaction antérieure en précisant que cette procédure est applicable aux contraventions connexes. Par exemple, elle pourra être utilisée contre une personne ayant commis à la fois des violences délictuelles et des violences contraventionnelles. Dans une telle hypothèse, précise la circulaire du 14 mai 2004, il n'est toutefois pas nécessaire de distinguer les mesures propres au délit de celles concernant la contravention, en prévoyant par exemple deux sanctions.

A noter toutefois que cette procédure ne peut pas jouer en cas de délits de presse, de délits d'homicides involontaires et de délits politiques (CPP, art. 41-2 modifié). De par la gravité du dommage qui en est résulté, explique la circulaire du 14 mai, le législateur a en effet, considéré que les délits d'homicides involontaires - de droit commun ou commis par le conducteur d'un véhicule à moteur - ne devaient pas pouvoir faire l'objet d'une composition pénale. De plus, ces exclusions cherchent à éviter que l'extension du champ d'application de la composition pénale ne conduise à utiliser cette procédure pour des infractions qui méritent un examen en audience publique.

L'extension du champ d'application de la composition pénale concerne également les contraventions. Ainsi, l'article 41-3 du code de procédure pénale précise désormais que cette mesure s'applique à l'ensemble des contraventions. Jusque-là, cette procédure ne pouvait intervenir qu' « en cas de violences ou de dégradations contraventionnelles ainsi que », depuis la loi Perben I (5), « pour les contraventions dont la liste est fixée par décret ».

Outre les infractions susceptibles de donner lieu à une composition pénale, le législateur a également étendu ou modifié la liste des mesures pouvant être proposées à l'auteur des faits. Cela tant en matière délictuelle que contraventionnelle. Pour le rapporteur au Sénat, il s'agit d'une « excellente évolution. Bien souvent, face à des auteurs d'infractions socialement marginalisés, les procureurs de la République ont des difficultés à proposer des mesures susceptibles d'être effectivement mises en œuvre » (Rap. Sén. n° 441, septembre 2003, tome 1, Zocchetto).

Ainsi, la loi crée de nouvelles mesures et modifie le régime de certaines autres (CPP, art. 41-2 modifié).

Rappelons que la composition pénale peut déjà, et sans changement, consister en une ou plusieurs des mesures suivantes :

 se dessaisir au profit de l'Etat de la chose qui a servi ou était destinée à commettre l'infraction ou qui en est le produit ;

 remettre au greffe du tribunal de grande instance son permis de conduire pour une durée maximale de 6 mois ;

 effectuer au profit de la collectivité un travail non rémunéré pour une durée maximale de 60 heures dans un délai qui ne peut être supérieur à 6 mois ;

 suivre un stage ou une formation dans un service ou un organisme sanitaire, social ou professionnel pour une durée qui ne peut excéder 3 mois dans un délai qui ne peut être supérieur à 18 mois.

Lorsque la victime est identifiée, le procureur de la République doit, comme auparavant, proposer à l'auteur des faits de réparer les dommages causés par l'infraction. Il informe la victime de sa proposition. De manière générale, la loi Perben II prévoit également que la victime est informée des mesures alternatives aux poursuites décidées à la suite de sa plainte (6).

A cette liste viennent désormais s'ajouter de nouvelles mesures. Si leur application ne soulève pas de difficultés, les modalités de mise en œuvre de la plupart d'entre elles devront être précisées par décret. La circulaire du 14 mai précise que le code de procédure pénale devrait être complété à cette fin.

Sont concernées les mesures consistant à :

 remettre son véhicule, pour une période maximale de 6 mois, à des fins d'immobilisation ;

 ne pas émettre, pour une durée de 6 mois au plus, des chèques autres que ceux qui permettent le retrait de fonds ou ceux qui sont certifiés et ne pas utiliser de cartes de paiement ;

 ne pas paraître, pour une durée de 6 mois ou plus, dans le ou les lieux dans lesquels l'infraction a été commise et qui sont désignés par le procureur de la République, à l'exception de ceux dans lesquels la personne réside habituellement ;

 ne pas rencontrer ou recevoir, pour une durée qui ne saurait excéder 6 mois, la ou les victimes de l'infraction désignées par le procureur de la République ou ne pas entrer en relation avec elles. Un décret doit préciser cette mesure et devrait indiquer notamment que la ou les victimes doivent en être avisées (circulaire du 14 mai 2004)  ;

 ne pas rencontrer ou recevoir, pour une durée maximale de 6 mois, le ou les co-auteurs ou complices éventuels ou ne pas entrer en relation avec eux ; la circulaire du 14 mai énonce que bien que cette mesure puisse être immédiatement mise en œuvre, le code de procédure pénale sera complété afin de préciser que les services de police ou de gendarmerie pourront être informés de cette mesure et pourront constater sa non-exécution ;

 ne pas quitter le territoire national et remettre son passeport pour une durée qui ne saurait excéder 6 mois ;

 accomplir, le cas échéant à ses frais, un stage de citoyenneté. Cette possibilité ne sera applicable qu'en même temps que les dispositions générales concernant le stage de citoyenneté prévu à l'article 131-5-1 du code pénal, dont l'entrée en vigueur est reportée au 1^er octobre 2004 et qui doit être précisé par décret en Conseil d'Etat (7).

La loi Perben II réécrit l'article L. 412-8 du code de la sécurité sociale afin d'étendre expressément la couverture sociale, déjà prévue pour les détenus exécutant un travail pénal et les condamnés exécutant un travail d'intérêt général, aux personnes effectuant un travail non rémunéré dans le cadre d'une composition pénale, pour les accidents survenus par le fait ou à l'occasion de ce travail, dans des conditions qui seront déterminées par décret.

Cette couverture existait toutefois déjà du fait du renvoi opéré par l'article R. 15-33-55 du code de procédure pénale à cet article du code de la sécurité sociale.

Outre l'introduction de nouvelles mesures susceptibles d'être prononcées en matière délictuelle, quelques modifications sont apportées à celles existantes.

Dans le cadre de la procédure pénale, le procureur de la République peut proposer à l'intéressé de verser une amende de composition pénale au Trésor public. Son montant reste fixé en fonction de la gravité des faits ainsi que des ressources et des charges de la personne et son versement peut être échelonné, selon un échéancier fixé par le procureur de la République, sur une période qui ne peut être supérieure à un an.

Alors que le montant de cette amende de composition pénale ne pouvait auparavant dépasser ni la moitié du maximum de l'amende encourue en raison de l'infraction ni 3 750  €, la loi Perben II supprime ce double plafond. La seule limite imposée au procureur est désormais de respecter le montant maximal de l'amende encourue.

Selon la circulaire du 14 mai 2004, cette suppression ne devrait pas, en pratique, avoir d'incidence importante dans la plupart des affaires, étant donné que l'amende de composition pénale doit être fixée au regard des charges et des ressources de la personne.

Par ailleurs, la loi fait passer de 4 à 6 mois la période maximale durant laquelle le permis de chasser peut être remis au greffe du tribunal de grande instance dans le souci d'aligner les règles applicables au permis de chasser sur celles valables pour le permis de conduire.

En parallèle à l'extension de la procédure de composition pénale à toutes les contraventions, le législateur définit les mesures pouvant être proposées à l'auteur des faits (CPP, art. 41-3 modifié).

Ne sont pas applicables, en raison de leur trop grande sévérité, les mesures suivantes ( CPP, art.41-3 modifié)   :

 ne pas paraître, pour une durée de 6 mois ou plus, dans le ou les lieux dans lesquels l'infraction a été commise, à l'exception de ceux dans lesquels la personne réside habituellement ;

 ne pas rencontrer ou recevoir, pour une durée qui ne saurait excéder 6 mois, la ou les victimes de l'infraction ou ne pas entrer en relation avec elles ;

 ne pas rencontrer ou recevoir, pour une durée maximale de 6 mois, le ou les co-auteurs ou complices éventuels ou ne pas entrer en relation avec eux ;

 ne pas quitter le territoire national et remettre son passeport pour une durée de 6 mois au maximum.

Certaines mesures ne sont applicables qu'aux contraventions de 5^e classe. Même dans ce cas, leur régime est adapté (CPP, art. 41-3 modifié). Il s'agit d'éviter que « les contraventions puissent être plus sévèrement punies lorsqu'elles font l'objet d'une composition pénale que lorsqu'elles sont jugées par le tribunal de police, selon la procédure habituelle » (J.O. Sén. [C.R.]n° 82 du 8-10-03). Il en est ainsi pour la mesure de travail non rémunéré : la durée de ce travail ne pourra être supérieure à 30 heures (au lieu de 60 heures en matière délictuelle), dans un délai maximal de 3 mois (au lieu de 6).

De même, les mesures de dessaisissement de la chose qui a servi ou était destinée à commettre l'infraction, de remise du véhicule pour immobilisation, de remise du permis de conduire ou de chasser et d'interdiction d'émettre des chèques ne pourront être prononcées qu'en réponse à une contravention de 5^e classe. Là-encore, quelques adaptations sont prévues. Ainsi, la durée de la privation du permis de conduire ou du permis de chasser et la durée d'interdiction d'émettre des chèques ne pourra dépasser 3 mois. Rappelons que pour le permis de conduire et celui de chasser, le délai était jusque-là de 2 mois. Enfin, en tout état de cause, une exception est apportée : ces mesures pourront concerner des contraventions des quatre premières classes si elles sont punies des peines complémentaires correspondant à ces mesures (confiscation de la chose ayant servi à commettre l'infraction, immobilisation du véhicule, suspension ou retrait du permis de conduire, de chasser...) conformément aux dispositions des 1° à 5° de l'article 131-16 du code pénal.

Dans tous les cas, un stage de citoyenneté, mesure qui entrera en vigueur au 1^er octobre 2004, ou un stage ou une formation dans un service ou un organisme sanitaire, social ou professionnel sera possible.

De même que la possibilité de prononcer une amende de composition. Toutefois, ses règles, comme en matière délictuelle, sont modifiées. Ainsi, le seuil maximal de l'amende de composition en matière de police n'est plus limité autrement que par le montant maximal de l'amende encourue pour la classe de contravention. Elle pourrait donc atteindre 1 500  €, montant maximal encouru pour une contravention de 5^e classe. Auparavant, son montant maximal ne pouvait excéder 750  € ni la moitié du maximum de l'amende encourue (CPP, art. 41-3 modifié).

Certaines dispositions ont trait aux droits des victimes.

  Un juge unique en matière de composition pénale (art. 71) .

Une fois exécutée, la composition pénale éteint l'action publique, c'est-à-dire la possibilité d'engager une action devant les juridictions pénales. Toutefois, il est possible pour la partie civile de se retourner vers le tribunal correctionnel par citation directe pour statuer sur les seuls intérêts civils. Rappelons que la citation directe est un acte de procédure par lequel la victime peut directement saisir la juridiction de jugement en informant le prévenu des coordonnées de l'audience. En cas de procès dans ce cadre, il est désormais prévu que le tribunal est composé d'un seul magistrat exerçant les pouvoirs conférés au président (CPP, art. 41-2 modifié) .

  Une injonction de payer (art. 69 et 71) .

Surtout, la loi Perben II prévoit qu'en cas de validation d'une composition pénale, la victime peut demander, lorsque l'auteur des faits s'est engagé à lui verser des dommages et intérêts, leur recouvrement selon la procédure de l'injonction de payer dans les conditions prévues par le nouveau code de procédure civile (CPP, art. 41-2 modifié) . Pour mémoire, lorsque l'auteur des faits accepte les mesures proposées, le procureur de la République saisit le président du tribunal aux fins de validation de la composition pénale.

Une mesure similaire est prévue en cas de médiation pénale qui, rappelons-le, réunit l'auteur et la victime d'une infraction pénale, en présence d'un tiers médiateur habilité par la justice, et consiste à trouver une solution librement négociée et à définir les modalités d'une réparation (CPP, art. 41-1 modifié) .

En cas de réussite de la médiation, si l'auteur des faits s'est engagé à verser des dommages et intérêts à la victime, celle-ci peut en demander le recouvrement suivant cette même procédure d'injonction de payer.

La loi du 9 mars 2004 modifie, par ailleurs, les dispositions de l'article 41-2 du code de procédure pénale relatives à l'absence d'acceptation de la composition pénale par l'auteur des faits ou à la non-exécution de celle-ci. Cette mesure s'inscrit dans l'esprit de la loi Perben II qui met en avant le principe de la réponse judiciaire systématique (8).

Par conséquent, si la personne n'accepte pas la composition pénale ou si, après avoir donné son accord, elle n'exécute pas intégralement les mesures décidées, le procureur de la République met en mouvement l'action publique, c'est-à-dire engage une action devant les juridictions pénales, sauf élément nouveau. Auparavant, le code de procédure pénale précisait que le procureur appréciait la suite à donner à la procédure. Est ainsi posé le principe selon lequel l'échec de la procédure, lorsqu'il est imputable à l'auteur de l'infraction, doit normalement conduire le procureur de la République à engager des poursuites. L'idée est de « crédibiliser ces mesures dites de troisième voie » (J.O.A.N.[C.R.] n° 47 du 23-05-03).

Cette règle vaut sauf éléments nouveaux. Ceux-ci pourront également conduire le procureur à renoncer aux poursuites (circulaire du 14 mai 2004). De manière générale, le principe demeure celui de l'opportunité des poursuites et la notion d'élément nouveau est laissée à l'appréciation du procureur (circulaire du 14 mai 2004).

Comme par le passé, en cas de poursuites et de condamnation, il est tenu compte, s'il y a lieu, du travail déjà accompli et des sommes déjà versées par la personne dans le cadre de la composition.

La loi Perben II réforme également les règles applicables en matière de prescription.

Les actes tendant à la mise en œuvre ou à l'exécution de la composition pénale deviennent interruptifs de la prescription de l'action publique (CPP, art. 41-2 modifié). Auparavant, le code de procédure pénale prévoyait que la prescription de l'action publique était suspendue entre la date à laquelle le procureur proposait une composition pénale et la date d'expiration des délais impartis pour exécuter la composition pénale.

Cette modification, qui donne aux actes de la composition pénale le même effet que les actes d'enquête, d'instruction ou de poursuite, vise à faire redémarrer le délai de prescription en cas de non-exécution de la composition pénale.

L'article 41-1 du code de procédure pénale prévoit d'autres mesures alternatives aux poursuites à côté de la composition pénale. A la différence de cette dernière, il n'existe aucune restriction légale quant aux contentieux susceptibles de relever de ces mesures impliquant tant des personnes physiques que morales. Toutefois, la circulaire du 16 mars 2004 insiste sur la nécessité d'opter pour de telles mesures dans des cas relevant d'une délinquance de faible importance (9).

En premier lieu, l'article 41-1 du code de procédure pénale est modifié afin de consacrer le rôle des officiers de police judiciaire et des délégués et médiateurs du procureur de la République. Un rôle qui résulte actuellement de la pratique judiciaire et, pour les délégués et médiateurs, des dispositions réglementaires du code de procédure pénale.

En effet, la loi maintient que les alternatives aux poursuites peuvent être mises en œuvre directement par le procureur de la République ou par délégation et précise, désormais, les personnes concernées par cette délégation. Sont visés les officiers de police judiciaire, les délégués ou les médiateurs du procureur de la République.

Selon la circulaire du 14 mai, cette modification, principalement destinée à reconnaître l'importance croissante des délégués et des médiateurs, n'a toutefois aucune conséquence pratique. En particulier, ajoute la chancellerie, le fait que soit désormais explicitement mentionnée la possibilité pour le procureur d'agir par l'intermédiaire d'un officier de police judiciaire ne doit pas remettre en cause les pratiques actuelles, qui font que seules les premières mesures prévues par l'article 41-1, et spécialement celle de rappel de la loi, peuvent être confiées à un officier de police judiciaire, dans les seuls cas où cette mesure s'inscrit directement dans la continuité d'une audition ou d'une garde à vue. Cette modification ne permet pas de confier aux officiers de police judiciaire des missions de médiation, qui sont réservées aux seuls médiateurs du procureur de la République, et qui ne peuvent être non plus confiées à des délégués. Elle ne justifie pas non plus qu'il soit demandé à un officier de police judiciaire, alors que l'enquête de police a été close, de reconvoquer une personne pour procéder à un rappel de la loi, une telle mission pouvant légitimement être considérée comme une tâche indue.

La loi Perben II explicite, d'autre part, le champ des mesures alternatives aux poursuites pouvant être prononcées dans ce cadre ( CPP, art. 41-1 modifié ). Il s'agit :

 du rappel à l'auteur des faits des obligations résultant de la loi ;

 d'une orientation de l'auteur des faits vers une structure sanitaire, sociale ou professionnelle. Cette mesure alternative aux poursuites pourra consister, explique désormais la loi, « dans l'accomplissement par l'auteur des faits d'un stage ou d'une formation dans un service ou un organisme sanitaire, social ou professionnel, et notamment d'un stage de citoyenneté » (CPP, art. 41-1 modifié). Dans ce cas, il sera pratiqué à ses frais. Là-encore, la référence au stage de citoyenneté, par ailleurs prévu par le nouvel article 131-5-1 du code pénal, est pour l'instant sans portée pratique, son entrée en vigueur étant différée au 1^er octobre 2004 ;

 de la demande à l'auteur des faits de régulariser sa situation au regard de la loi ou des règlements ;

 de la demande à l'auteur des faits de réparer le dommage résultant de ceux-ci ;

 de la demande de faire procéder, avec l'accord des parties, à une mission de médiation entre l'auteur des faits et la victime.

La loi Perben II prévoit qu'en cas de non exécution de la mesure en raison du comportement de l'auteur des faits, le procureur de la République, sauf élément nouveau, met en œuvre une composition pénale ou engage des poursuites. Par là, l'ambition du texte est d' « encadrer plus que [de] limiter le pouvoir d'appréciation du parquet » (Rap. Sén. n° 441, juillet 2003, Zocchetto). Et de favoriser « une exécution plus effective des mesures alternatives aux poursuites dont l'insuffisance explique, en partie au moins, le désintérêt croissant des magistrats pour ce type de solutions » (Rap. A.N. n° 856, tome 1, mai 2003, Warsmann). Elle pourrait, enfin, «  permettre d'exercer une pression sur les auteurs d'infractions, afin qu'ils exécutent les mesures alternatives ordonnées à leur encontre » (Rap. Sén. n° 441, juillet 2003, Zocchetto).

Cette disposition est en outre la conséquence directe du principe de la réponse judiciaire systématique posé par ailleurs par la loi du 9 mars 2004 (10).

Deux conditions cumulatives sont donc prévues pour que le parquet soit tenu d'engager des poursuites :

 la non-exécution de la mesure doit être liée au comportement de l'auteur des faits. Cette hypothèse exclut donc les situations dans lesquelles une médiation échoue à cause du comportement de la victime ;

 l'absence de tout élément nouveau.

Cette disposition n'oblige toutefois nullement, selon la circulaire du 14 mai, les parquets à mettre systématiquement en œuvre ces procédures en cas d'échec des alternatives, le principe général demeurant celui de l'opportunité des poursuites et la notion d'élément nouveau étant laissée à l'appréciation des magistrats. De son côté, la circulaire du 16 mars 2004 souligne, en cas d'échec de la mesure imputable à l'auteur des faits litigieux, la nécessité d'apporter une réponse graduée et proportionnée, cela pour assurer la « crédibilité de ces mesures ». « Une telle situation, explique-t-elle, ne peut, sauf circonstance particulière, donner lieu à un simple classement sans suite. »

Sophie André