LA LUTTE CONTRE L'EXCLUSION MANQUE DE PILOTAGE

La nouveauté est d'importance : le rapport d'évaluation de la loi du 29 juillet 1998 sur la lutte contre les exclusions, remis par l'inspection générale des affaires sociales (IGAS) le 11 mai à Nelly Olin, ministre déléguée à la lutte contre la précarité et l'exclusion, sera le premier sur le sujet à être soumis au débat public. Les rapports précédents, réalisés en 2000 et 2003 (1) dans le seul but de se conformer aux objectifs d'évaluation de la loi tous les deux ans, n'ont en effet pas été discutés, même si le deuxième avait été présenté au Parlement. La destinée est toute différente pour celui qui vient de paraître, puisqu'il a été commandé dans un autre objectif : réaliser la synthèse de tous les bilans disponibles sur l'application de la loi, en vue de préparer la conférence nationale de lutte contre l'exclusion et pour l'insertion, prévue pour la fin du mois de juin. «  Celle-ci devra mettre en évidence les difficultés éventuelles rencontrées en matière d'accès aux droits, notamment dans les domaines de l'emploi, du logement, des soins, de la justice et de l'éducation, et procédera au recensement et à l'analyse des préconisations présentées à l'occasion de ces bilans », précise la lettre de mission signée en janvier par François Fillon et Dominique Versini, respectivement, à l'époque, ministre chargé des affaires sociales et secrétaire d'Etat à la lutte contre la précarité et l'exclusion. A ces travaux devraient s'ajouter les conclusions des forums départementaux, dont le dernier a eu lieu le 29 avril.

Rien donc - forcément - de vraiment surprenant, dans les constats réalisés par les trois auteurs - Maryse Fourcade, Valérie Jeske et Pierre Naves - au fil de ce copieux document (300 pages au total) qui rassemble les bilans déjà effectués par l'IGAS, mais aussi par des institutions comme l'Observatoire national de la pauvreté et de l'exclusion sociale, le Conseil économique et social et le collectif Alerte. Si ce n'est que le diagnostic a le mérite d'être actualisé par des observations de terrain et les dernières évaluations sectorielles disponibles. Malgré certaines améliorations, notamment dans l'accès aux soins, il apparaît que ces deux dernières années n'ont pas vraiment permis de donner une nouvelle impulsion à la lutte contre l'exclusion.

L'IGAS souligne ainsi une «  incohérence des politiques publiques  » dans le domaine de l'emploi. Elle pointe la diminution des crédits alloués à l'insertion par l'activité économique (172 millions d'euros en 2004, contre 177 en 2003), alors même que «  les responsables réclament une plus grande sécurité financière, nécessaire à la pérennité des structures  ». De même, les premières prévisions de la délégation générale à l'emploi et la formation professionnelle montrent que le nombre de bénéficiaires du contrat d'insertion dans la vie sociale (CIVIS) est nettement inférieur à celui du dispositif trajet d'accès à l'emploi (TRACE), auquel il est censé se substituer : 70 500 entrées prévues pour le CIVIS en 2004, contre 103 000 pour accompagnement au sein de TRACE en fin d'année 2002.

Les derniers indicateurs sur l'accès au logement n'incitent pas non plus à l'optimisme. Citant un rapport non encore diffusé du ministère de l'Equipement, les inspecteurs relèvent que, si la plupart des départements ont signé avec les bailleurs sociaux un accord collectif d'engagement d'attribution aux plus démunis, ces accords n'ont concerné que 0,57 % du parc disponible. Par ailleurs, si la loi de solidarité et de renouvellement urbains (SRU) semble avoir atteint son but avec le financement en 2003 de 20 250 logements sociaux, le bilan est loin d'être positif : une partie importante d'entre eux est située dans des communes qui disposaient déjà de plus de 15 % de logements sociaux, soulignent les rapporteurs, qui précisent que l'année 2005 sera celle du premier bilan triennal de la loi.

Résultats insuffisants également pour la mise en œuvre des plans départementaux d'action pour le logement des personnes défavorisées. Si 83 départements ont mis en place les outils définis par la loi de juillet 1998, seule une minorité procède à un véritable repérage des besoins. Autre sujet inquiétant : alors que le dernier bilan de la loi de 1998 soulignait un progrès en matière de dépistage du saturnisme, un rapport de l'IGAS de mars 2004, conclut au contraire à la «  la forte insuffisance des activités de dépistage assurées par les services de protection médicale de l'enfance (PMI) des départements ». Ainsi, « dans les départements les moins exposés, il est probable que nombre d'intoxications restent non diagnostiquées par les acteurs de terrain  ».

On le savait déjà, la prévention des expulsions est un échec (80 000 décisions de justice ont été prononcées en 2001), à cause d'un manque de coordination des dispositifs d'aide, auquel s'ajoutent l'insuffisance de l'offre locative et le nombre trop faible d'enquêtes sociales réalisées entre l'assignation et le jugement. Un cahier des charges à l'usage des travailleurs sociaux, annoncé dans le cadre du plan national d'action pour l'inclusion sociale, est d'ailleurs toujours en cours de réalisation. La lutte contre les expulsions pâtit en outre du «  fort taux d'échec des plans d'apurement après le jugement, en raison de leur caractère souvent peu réaliste au vu des possibilités financières des ménages et d'une absence de suivi social pour les ménages les plus fragiles  ». En clair, le problème ne sera pas réglé tant que celui du surendettement des ménages restera sans réponse. Sur ce point, la mise en œuvre de la procédure de « rétablissement personnel » instaurée par Jean-Louis Borloo le 1^er août 2003 est trop récente pour être évaluée, précisent les auteurs. Pendant ce temps, «  les établissements bancaires ne respectent pas toujours les obligations posées par la loi du 29 juillet 1998  », qui affirme le droit à bénéficier d'un compte bancaire. En matière de santé, alors qu'un rapport de la même inspection avait déclenché la polémique sur le contrôle des bénéficiaires de l'aide médicale de l'Etat, la mission se garde bien de trancher la question. Et la renvoie au Conseil d'Etat et aux conclusions de la mission lancée par Marie-Anne Montchamp, devenue ministre depuis.

S'il ne fait aucune proposition nouvelle pour améliorer les dispositifs, le rapport avance des solutions pour corriger les nombreux dysfonctionnements de la gestion et du pilotage des politiques de lutte contre les exclusions. Car c'est bien là où le bât blesse, dénonce-t-il, critiquant «  une succession de plans, parfois mal articulés entre eux », comme en témoignent le plan national de renforcement de la lutte contre la précarité et l'exclusion (PNLE) pour la période 2003-2005 et le plan national d'action pour l'inclusion sociale (PNAI) qui a été présenté à Bruxelles. «  Les services de la direction générale de l'action sociale ont dû constituer deux tableaux de suivi distincts pour le PNLE et le PNAI, ce qui a provoqué des retards pour leur achèvement  », pointe le rapport, ajoutant d'ailleurs que nombre actions prévues dans le PNLE n'ont pas encore été mises en œuvre.

Autre point de blocage : la mauvaise articulation entre les différents acteurs de la politique de lutte contre les exclusions - Etat, collectivités territoriales et institutions partenaires dans le domaine de l'emploi, du logement et de la santé. L'empilement des instances consultatives et de coordination a fini par nuire à la coordination des dispositifs, relève encore l'IGAS. Certes, le projet de loi sur les responsabilités locales renvoie désormais cette responsabilité aux départements, supprimant au passage les commissions de l'action sociale d'urgence (CASU) et les comités départementaux de coordination des politiques de prévention. Ce qui ne permettra pas de résoudre, analyse en substance l'IGAS, le problème de coordination « stratégique » qui doit continuer d'être du ressort de l'Etat. Quant au dispositif de pilotage instauré par la loi du 29 juillet 1998, il est toujours inopérant : «  Si la qualité et l'importance des travaux de l'Observatoire national de la pauvreté et de l'exclusion sociale sont reconnues, ces travaux n'ont pas véritablement été utilisés par les services de la DGAS, du comité interministériel de lutte contre les exclusions (CILE) et du Conseil national des politiques de lutte contre la pauvreté et l'exclusion sociale ( CNLE)  », souligne le rapport. Qui ajoute d'ailleurs que «  les travaux du CNLE ont été essentiellement consacrés à l'étude de projets gouvernementaux, mais sont au total peu suivis d'effet  ».

Tout aussi consternant : le manque d'outils d'observation, de systèmes d'information sur les dispositifs, ainsi que l'absence totale de suivi financier des mesures. Faute d'informations pertinentes sur le sujet, par exemple, la mission déclare être dans l'incapacité de savoir «  avec quelle intensité les efforts consacrés par le ministère de l'Education nationale à la mise en œuvre de la loi du 29 juillet 1998 se sont poursuivis au cours des années récentes  ». Impossible, pour les mêmes raisons, d'obtenir dans certains cas une distinction entre les crédits votés en loi de finances initiale et les crédits effectivement consommés, et de reconstituer un historique complet des financements consacrés à chacun des dispositifs... «  Ce qui dénote une absence de continuité inquiétante », dénonce l'IGAS, le PNLE et le PNAI ne comportant pas d'objectifs chiffrés et d'indicateurs de suivi financier. Ainsi, «  nul ne semble en mesure aujourd'hui de mesurer précisément l'effort budgétaire de l'Etat en faveur des personnes en situation d'exclusion  ».

Pour l'IGAS, la loi organique relative aux lois de finances du 1^er août 2001, selon laquelle les programmes, comportant des indications de moyens et d'objectifs, se substituent aux chapitres budgétaires, peut permettre de pallier cette carence. L'inspection rappelle la création, dans cet objectif, d'une mission interministérielle « Solidarité et intégration » (2), qui comporte sept programmes, dont la lutte contre l'exclusion (6 % des crédits de la mission, qui représentent 11 453 millions d'euros). «  Le travail sur les indicateurs de résultats, de contexte, d'activité et de moyens associés à ces programmes est en cours d'élaboration  », précise-t-elle.

Une condition cependant pour que la LOLF - qui doit être effective en janvier 2006 - puisse corriger le tir : la lutte contre les exclusions doit devenir une mission réellement interministérielle, associant, au-delà du ministère de l'Emploi, du Travail et de la Cohésion sociale, l'ensemble des ministères concernés par les droits sociaux fondamentaux, tels que la santé, la culture, les transports, la justice ou la fiscalité. Ce qui supposerait une fongibilité des crédits. A défaut, suggère donc l'IGAS dans un souci de pragmatisme, «  il serait nécessaire d'élaborer une solution technique permettant d'agréger les crédits consacrés à la lutte contre les exclusions dans chaque ministère, afin que le gouvernement puisse disposer d'une appréciation transversale de tous les moyens mis en œuvre sur l'ensemble des actions menées dans ce domaine  ». La solution du document de politique transversale semble d'ailleurs avoir été retenue par le gouvernement (voir encadré).

Autre préconisation : repositionner dans le contexte de la décentralisation les services déconcentrés de l'Etat. Ce dernier reste en effet garant de la cohésion sociale et doit affirmer sa compétence d'observation et de contrôle, «  y compris dans les domaines dont la responsabilité est confiée aux collectivités territoriales  ». Alors que nombre de postes d'inspecteurs sont laissés vacants dans les directions départementales des affaires sanitaires et sociales, la mission évoque de petites équipes qui risquent de ne pas maintenir l'expertise suffisante pour dialoguer avec les départements. A terme, elle craint que l'Etat ne coure le risque d'une « quasi-disparition de son rôle pour les problématiques sociales  ». Il est donc nécessaire, selon elle, de développer le rôle de veille, d'alerte et de propositions des équipes d'inspection, en leur donnant les moyens d'animer et d'évaluer les politiques publiques décentralisées.

Dans la même logique, elle estime que les missions d'inspection doivent être renforcées. Actuellement, les services déconcentrés n'ont quasiment aucun pouvoir de contrôle sur la mise en œuvre des compétences des collectivités territoriales, hormis pour le champ de la maltraitance dans les établissements médico-sociaux. Si les discussions sur le projet de loi relatif aux responsabilités locales n'ont pas changé la donne, le débat est loin d'être enterré : l'inspection générale des affaires sociales a été investie d'une mission sur le sujet.

Maryannick Le Bris

Actualités sociales hebdomadaires : Le bilan de l'IGAS confirme le diagnostic partagé depuis longtemps par les associations. Dans le contexte actuel de gel budgétaire, comment leur assurer que, cette fois, des moyens seront dégagés pour répondre à leurs demandes ? Nelly Olin : Je précise que c'est l'ensemble du gouvernement qui est appelé à participer à l'effort nécessaire pour que les dépenses qui seront engagées pour l'année 2004 soient conformes aux crédits votés par le Parlement. C'est là notre responsabilité collective à l'égard de nos concitoyens. Le gouvernement a néanmoins souhaité marquer sa détermination à agir contre l'exclusion en préservant l'intégration et la lutte contre l'exclusion de la régulation budgétaire. Il s'agit plus précisément de l'ensemble des crédits de soutien aux associations au plan national, des dotations aux CHRS et aux dispositifs d'accueil d'urgence, des actions d'insertion et de développement social au niveau local, des mesures en matière d'accueil, d'hébergement et d'intégration des demandeurs d'asile et réfugiés aux plans national et local. Les crédits du Fasild pour les actions d'intégration et de lutte contre les discriminations sont également concernés. Au total, plus d'un milliard d'euros ne seront pas gelés. Cette sécurité financière apportée aux associations répond à leur demande et elle leur permettra d'accomplir leurs missions dans de meilleures conditions. Je rappelle également que 145 millions d'euros supplémentaires ont été dégagés à l'automne 2003, dont 13 millions pour les CHRS. Ces moyens ont permis à de nombreuses associations de sortir des difficultés financières qu'elles rencontraient depuis de nombreuses années. D'autres malheureusement sont menacées faute de stabilité dans leur financement. - Je rappelle quand même que le budget pour l'année 2004 prévoit un effort supplémentaire avec une augmentation de 2,4 % qui permettront notamment de consolider les dotations aux CHRS. Par ailleurs, en plus de ces moyens accrus, le gouvernement est décidé à consolider ses partenariats avec les associations. Je souhaite notamment que la simplification des démarches de demandes de subventions et le développement des conventions pluriannuelles au plan national puissent aussi être mises en œuvre au niveau local et pourquoi pas par les collectivités locales. Au-delà de l'hébergement, les crédits pour la formation des travailleurs sociaux progresseront de 8,7 % également en 2004. Je m'emploie, enfin, avec Jean-Louis Borloo à obtenir en gestion des crédits complémentaires afin d'apurer tous les déficits et contentieux en cours, et qui sont anciens. Le rapport de l'IGAS ne tranche pas la question de l'aide médicale de l'Etat. Quelles sont les intentions du gouvernement ? -  Les décisions concernant l'aide médicale de l'Etat [AME] ont été prises par le Parlement dans le cadre des lois de finances rectificatives 2002 et 2003. Il s'agissait de répondre à l'explosion des dépenses qui ont été multipliées par dix depuis 1999. Le gouvernement avait demandé à l'IGAS un rapport sur la mise en œuvre et l'évolution de l'AME qui a été instaurée pour financer les frais médicaux des personnes en situation irrégulière. Ce rapport a fait apparaître plusieurs difficultés : le dispositif interdisait notamment l'accès à la médecine de ville avant trois années de séjour et les mineurs relevaient d'un régime distinct de celui de leurs parents. De plus, le contrôle de l'identité du demandeur ou de son domicile, conformément aux règles de droit commun d'accès aux dispositifs sociaux, était trop souvent inexistant. Les mesures votées par le Parlement permettent l'accès immédiat à la médecine de ville règlent la situation des enfants mineurs, organisent un meilleur contrôle de l'admission, prévoient la participation financière des bénéficiaires et instaurent un délai de trois mois sur le territoire pour accéder à l'AME. Toutefois, les soins urgents resteront garantis dans toutes les situations. Le gouvernement a préparé le décret d'application permettant un meilleur contrôle de l'admission. Il paraîtra prochainement. Gérard Larcher, ministre délégué aux relations du travail, a annoncé la mise en place d'un « contrat civique » pour les titulaires des minima sociaux (3) . De quoi s'agit-il ? - L'action en direction des bénéficiaires de minima sociaux doit aller au-delà de la délivrance d'une allocation. Si la sécurisation financière est indispensable, il est de notre responsabilité de tout mettre en œuvre pour favoriser l'insertion et l'autonomie sociale. Retrouver sa place au sein de la collectivité, participer à l'échange social, telle est, en effet, l'aspiration de nos concitoyens les plus démunis. Le contrat civique sur lequel travaille l'ensemble des ministres de la cohésion sociale autour de Jean-Louis Borloo s'inscrit donc dans cet objectif d'insertion et d'engagement réciproque. Il faut adapter l'offre d'insertion à la situation de chacun des bénéficiaires. Pour certains, il s'agira d'un accompagnement social, pour d'autres de mesures éducatives familiales ou d'un soutien aux démarches pour l'accès au logement, sans oublier bien entendu l'accès à la formation et à l'emploi. Le rapport de l'IGAS propose des pistes de réforme structurelle pour améliorer le pilotage de la politique de lutte contre l'exclusion. Seront-elles intégrées à la réflexion sur le plan de cohésion sociale ? -  Ces réformes - la loi organique relative aux lois de finances [LOLF] et l'organisation des services déconcentrés de l'Etat - sont déjà très largement portées par le gouvernement. En 2005 la politique de lutte contre l'exclusion sera l'un des sept programmes de la mission interministérielle intitulée Solidarité et intégration. Au-delà, la nouvelle configuration interministérielle de cohésion sociale nous incite à aller plus avant et à proposer un document budgétaire transversal qui reflétera mieux cette dimension interministérielle de la lutte contre l'exclusion. S'agissant des services déconcentrés de l'Etat, il est en effet nécessaire qu'ils puissent recentrer leur action. C'est bien l'objectif de la décentralisation de l'action sociale vers les départements. En sortant de la cogestion, les services de l'Etat pourront assurer les missions de pilotage et d'animation. Il faut organiser un meilleur suivi de nos politiques sociales, non seulement pour l'Etat, mais également pour tous les acteurs locaux. D'après le calendrier annoncé, le comité interministériel de lutte contre les exclusions aura lieu fin juin, soit après l'élaboration du plan de cohésion sociale. Comment ses propositions pourront-elles être prises en compte ? -  L'élaboration du plan de cohésion sociale et les mesures qui ressortiront du comité interministériel de lutte contre les exclusions [CILE] seront complémentaires. Et les premières orientations retenues dans le cadre du plan feront l'objet d'une concertation avec l'ensemble des partenaires concernés, durant le mois de juin. Le CILE prolongera les dispositions législatives de ce programme par des mesures qui couvriront l'ensemble des domaines de la lutte contre l'exclusion. Rappelons en effet que, dans ce cadre, quatre groupes- être acteur de son projet d'insertion, l'accès aux droits fondamentaux, sans-abri et territoires, l'accès au logement pour les plus démunis - ont commencé à travailler. Le gouvernement a souhaité agir au plus tôt. C'est pourquoi, dès cet été, l'ensemble des chantiers engagés pour restaurer la cohésion sociale sera lancé. Propos recueillis par M. LB.