LA RÉFORME DE LA RETRAITE DES FONCTIONNAIRES

(Suite et fin)

La loi du 21 août 2003 a aménagé le dispositif de cessation progressive d'activité (CPA) afin d'accentuer son objectif majeur, c'est-à-dire une transition sans rupture brutale entre l'emploi et la retraite. Pour cela, elle a modifié les ordonnances n° 82-297 et n° 82-298 du 31 mars 1982 relatives respectivement à la cessation progressive d'activité des fonctionnaires de l'Etat et à celle des agents titulaires des collectivités locales et des établissements de la fonction publique hospitalière.

Depuis le 1^er janvier 2004, peuvent être admis à bénéficier d'une cessation progressive d'activité, sur leur demande et sous réserve de l'intérêt du service, les fonctionnaires de l'Etat et de ses établissements publics à caractère administratif (ordonnance n° 82-297, art. 2 modifié)  :

 dont la limite d'âge est fixée à 65 ans (1)  ;

 qui sont âgés de 57 ans au moins (2), contre 55 ans auparavant. Cette condition d'âge minimum ne sera toutefois applicable qu'à partir de 2008, puisqu'elle va entrer en vigueur progressivement : elle est ainsi fixée à 55 ans et demi pour l'année 2004,56 ans pour 2005,56 ans et 3 mois pour 2006 et 56 ans et demi pour 2007 (art. 73 B de la loi)  ;

 qui justifient de 33 années de cotisations tous régimes confondus (régime spécial des fonctionnaires et un ou plusieurs autres régimes de base obligatoires d'assurance vieillesse)  ;

 et qui ont accompli 25 ans de services effectifs effectués en qualité de fonctionnaire ou d'agent public.

Comme auparavant, la durée de 25 années de services effectifs est réduite (ordonnance n° 82-297, art. 2 et ordonnance n° 82-298, art.1 ^er ) :

 soit, dans la limite de 6 années au maximum, du temps durant lequel les fonctionnaires ont bénéficié d'un congé parental ou d'une disponibilité pour élever un enfant de moins de 8 ans ou pour donner des soins à un enfant à charge, au conjoint ou à un ascendant atteint d'un handicap nécessitant la présence d'une tierce personne ou victime d'un accident ou d'une maladie grave ;

 soit de 6 années pour les fonctionnaires handicapés classés en catégorie C par la commission technique d'orientation et de reclassement professionnel, les victimes d'accident du travail ou de maladie professionnelle et les titulaires d'une pension militaire d'invalidité, dès lors que leur taux d'incapacité permanente est au moins égal à 60 %.

Dans notre numéro 2355 du 16 avril 2004 :

I - L'introduction de la notion de durée d'assurance

II - L'accès à la pension

III - La durée d'activité retenue pour la liquidation

Dans notre numéro 2356 du 23 avril 2004 :

IV - Le montant de la pension

V - Le rachat des années d'études

Dans ce numéro :

VI - La cessation progressive d'activité

A - Les conditions d'accès

B - Les modalités d'exercice

C - La fin de la cessation progressive d'activité

D - La prise en compte de la période de CPA pour la retraite

E - Les dispositions transitoires

VII - La création d'un régime de retraite additionnel

A - Le principe

B - Les modalités de mise en œuvre

C - La gestion du régime

Les fonctionnaires des collectivités locales et de leurs établissements publics à caractère administratif ainsi que les fonctionnaires des établissements relevant de la fonction publique hospitalière peuvent bénéficier d'une cessation progressive d'activité dans les mêmes conditions que les fonctionnaires de l'Etat. Seule exigence supplémentaire : ils doivent occuper un emploi à temps complet (ordonnance n° 82-298 du 31 mars 1982, art. 1 ^er et 2 modifiés).

En outre, peuvent également profiter d'une CPA, dans les mêmes conditions que les agents titulaires, les agents non titulaires  :

 de l'Etat et de ses établissements administratifs recrutés en contrat à durée indéterminée et occupant un emploi permanent à temps complet (ordonnance n° 82-297, art. 5-1 modifié)   ;

 des collectivités locales et de leurs établissements publics à caractère administratif occupant un emploi permanent à temps complet (ordonnance n° 82-298, art. 3-1 modifié)  ;

 des établissements de la fonction publique hospitalière recrutés en contrat à durée indéterminée et occupant un emploi permanent à temps complet (ordonnance n° 82-298, art. 3-1 modifié).

Pendant la durée de la cessation progressive d'activité, les agents exercent leur fonction à temps partiel. La quotité de travail qu'ils accomplissent n'est plus obligatoirement égale à un mi-temps. Elle est soit (ordonnance n° 82-297, art. 3-1 nouveau et ordonnance n° 82-298, art. 2-1 nouveau)  :

  dégressive en fonction de leur date d'entrée dans le dispositif : 80 % pendant les deux premières années, puis 60 % ;

  fixe de 50 % (mi-temps).

Des aménagements spécifiques sont prévus pour les personnels des établissements d'enseignement relevant d'un régime d'obligations de service (décret n° 2003-1307, art. 12 I, 13 I et 14 I).

S'il choisit de travailler à mi-temps, le fonctionnaire perçoit une rémunération égale à 60 % du traitement, de l'indemnité de résidence, des primes et indemnités de toute nature, afférents soit à son grade et à l'échelon auquel il est parvenu, soit à l'emploi auquel il a été nommé (ordonnance n° 82-297, art. 3-1 nouveau et ordonnance n° 82-298, art. 2-1 nouveau).

S'il choisit une durée du travail dégressive, il perçoit alors pendant les 2 premières années 6/7 du traitement, de l'indemnité de résidence, des primes et indemnités de toute nature, afférents soit à son grade et à l'échelon auquel il est parvenu, soit à l'emploi auquel il a été nommé. Il touche ensuite, et jusqu'à la sortie du dispositif, 70 %de son traitement, indemnité de résidence, primes et indemnités de toute nature (ordonnance n° 82-297, art. 3-1 nouveau et ordonnance n° 82-298, art. 2-1 nouveau).

Dans les deux cas, les fonctionnaires en cessation progressive d'activité perçoivent, le cas échéant, des indemnités pour frais de déplacement. Et le supplément familial de traitement ne peut être inférieur au montant minimum versé aux fonctionnaires travaillant à temps plein ayant le même nombre d'enfants à charge (ordonnance n° 82-297, art. 3-1 nouveau et ordonnance n° 82-298, art. 2-1 nouveau).

A noter : des dispositions spécifiques sont prévues pour les personnels des établissements d'enseignement relevant d'un régime d'obligations de service (décret n° 2003-1307, art. 12 II et 13 II et 14 II).

Le traitement d'un fonctionnaire de l'Etat en cessation progressive d'activité est réduit de moitié après (décret n° 2003-1307, art. 12 III, 13 III, 14 III et 15)  :

 3 mois de congé maladie ;

 1 an de congé de longue maladie ;

 3 ans de congé de longue durée (tuberculose, maladie mentale, affection cancéreuse, poliomyélite ou déficit immunitaire grave et acquis).

La différence entre la rémunération servie à l'agent dans le cadre de la cessation progressive d'activité et celle qu'il percevrait s'il réalisait la même durée de temps de travail à temps partiel est assujettie à la seule cotisation d'assurance maladie, maternité, invalidité et décès. En outre, elle n'entre pas dans l'assiette des contributions destinées au financement des prestations des régimes de retraites complémentaires obligatoires (ordonnance n° 82-297, art. 5-2 modifié et ordonnance n° 82-298, art. 3-2 modifié).

L'article 74 de la loi du 21 août 2003 stipule que la pension de retraite des fonctionnaires bénéficiaires d'un congé de fin d'activité est liquidée selon les règles en vigueur à la date de leur entrée dans le dispositif. En conséquence, les nouvelles règles de liquidation des pensions de retraite issues de la réforme ne s'appliquent qu'aux agents entrés en congé de fin d'activité depuis le 1^er janvier 2004, date d'entrée en vigueur de la loi. Pour mémoire, instauré en 1996, le congé de fin d'activité permet aux fonctionnaires et agents non titulaires des trois fonctions publiques en fin de carrière ayant atteint un âge minimal (3) , acquis une durée d'assurance particulièrement longue (de 150 à 160 trimestres selon l'âge) et accompli une durée minimale de services effectifs en tant que fonctionnaire ou agent public (de 15 à 25 ans selon l'âge), de cesser leur activité de manière anticipée tout en percevant un revenu de remplacement. Ce dispositif de préretraite anticipée a été mis en extinction progressive par la loi de finances pour 2003 (4). Toutefois, a expliqué le rapporteur de la loi à l'Assemblée nationale, il était « nécessaire de préciser dans quelles conditions les bénéficiaires actuels et les quelques rares bénéficiaires entrant dans le dispositif après le 1 ^er janvier 2004 […] verront leurs pensions liquidées » (Rap. A.N. n° 898, tome I, Accoyer, juin 2003) .

Les agents admis en cessation progressive d'activité s'engagent à y demeurer jusqu'à la date à laquelle ils atteignent l'âge d'ouverture de leurs droits à la retraite. Le bénéfice de la cessation progressive d'activité cesse sur demande à compter de cette date ou lorsque les agents justifient d'une durée d'assurance égale au nombre de trimestres nécessaire pour obtenir le pourcentage maximum de pension. Et, dans tous les cas, au plus tard à la limite d'âge. Les intéressés sont alors mis à la retraite (ordonnance n° 82-297, art. 3 modifié et ordonnance n° 82-298, art. 2).

Les agents admis au bénéfice de la cessation progressive d'activité peuvent, sur demande, cesser totalement leur activité avant la date normale de fin de la CPA, sous réserve d'avoir travaillé au-delà de la quotité de temps de travail qu'ils sont tenus d'accomplir. Cette règle ne peut toutefois conduire ces agents à cesser leur activité plus de 6 mois avant la date de leur mise à la retraite (5). Cette possibilité est ouverte dans les conditions suivantes (décret n° 2003-1307, art. 16 II, 17 II, 18 II et 19)  :

 la demande d'admission au bénéfice de la cessation progressive d'activité doit préciser si elle s'accompagne de cette option, qui est irrévocable ;

 lorsque la quotité de temps de travail est dégressive et sous réserve que l'agent demeure au moins 10 trimestres en cessation progressive d'activité, les quotités de temps de travail à effectuer sont de 100 % pour les 6 premiers trimestres, puis de 80% pour les deux trimestres suivants et, le cas échéant, de 60 % au-delà ;

 lorsque la quotité de temps de travail est le mi-temps et sous réserve que le fonctionnaire demeure au moins 4 trimestres en cessation progressive d'activité, les quotités de temps de travail à effectuer sont de 100 % pour les 2 premiers trimestres et, le cas échéant, de 50 % au-delà.

Il est précisé que les conditions de versement de la rémunération du fonctionnaire ne sont pas affectées par cette option.

A compter du 1^er janvier 2006, les sources de financement des pensions des fonctionnaires de l'Etat seront juridiquement clairement identifiées :une contribution employeur à la charge de l'Etat, une cotisation à la charge des agents, les contributions et transferts d'autres personnes morales. Ce qui doit permettre de clarifier les conditions de l'équilibre du régime (art. 63 de la loi) .

Actuellement, explique le sénateur Adrien Gouteyron, « le régime de retraite de l'Etat, à la différence des autres régimes, ne fait pas l'objet d'une individualisation juridique : les fonctionnaires de l'Etat n'ont pas, à proprement parler, de caisse de retraite » . Il est toutefois habituel de raisonner comme s'il était individualisé et « d'en donner la représentation suivante : des cotisations salariales sont prélevées sur les rémunérations ; ces cotisations sont majorées par une contribution d'équilibre de l'Etat-employeur à due concurrence des charges, qui comprennent principalement les prestations de pensions, et accessoirement la compensation vieillesse versée aux autres régimes (en raison d'une situation démographique comparativement plus favorable dans le régime de l'Etat)  » . « Par construction, le régime de l'Etat est toujours équilibré, même si le rapport démographique entre pensionnés et cotisants se détériore : c'est la contribution d'équilibre, assimilable à une cotisation patronale fictive, qui augmente. » Selon le sénateur, ce taux de cotisation patronale, dit « taux de cotisation implicite », s'élevait à 51,2 % en 2002 pour l'ensemble des fonctionnaires civils de l'Etat (Avis Sén. n° 383, juillet 2003, Gouteyron) .

En outre, dès la loi de finances initiale pour 2005, une analyse du financement du régime de retraites des fonctionnaires de l'Etat sera annexée au rapport économique et financier de ladite loi. Il comportera pour l'année précédente, l'année en cours et celle à venir (art. 79 de la loi)  :

  une présentation de l'équilibre emplois-ressources de ce régime ;

  une évaluation du taux de cotisation implicite de l'Etat à ce régime ;

  une évaluation de la subvention nécessaire à l'équilibre du régime au cas où la couverture de ses charges serait assurée, indépendamment des autres contributions prévues par les dispositions législatives et réglementaires, en appliquant à l'Etat et à ses agents les taux de cotisation en vigueur pour l'assurance vieillesse du régime général de la sécurité sociale et les régimes complémentaires légalement obligatoires.

Le temps passé en cessation progressive d'activité est pris en compte comme des périodes de service à temps complet pour la constitution du droit à pension (15 ans de services effectifs au minimum) et pour le calcul de la durée d'assurance qui, pour mémoire, est désormais calculée tous régimes confondus.

Il est aussi pris en compte dans la liquidation du droit à pension, c'est-à-dire pour le calcul de la pension, au prorata de la durée des services effectués à temps partiel. Toutefois, pour que sa période de CPA soit pleinement validée pour la liquidation de sa pension, le fonctionnaire peut demander à cotiser pour la retraite comme s'il travaillait à temps plein, c'est-à-dire sur la base du traitement correspondant à un agent du même grade, échelon et indice travaillant à temps plein (ordonnance n° 82-397, art.3-2 nouveau et ordonnance n° 82-398, art. 2-2 nouveau). La demande de sur-cotisation doit être présentée en même temps que celle d'admission au bénéfice de la cessation progressive d'activité. Une fois pris en compte par l'administration, ce choix est irrévocable (décret n° 2003-1307, art. 12 IV, 13 IV, 14 IV et 15).

Les fonctionnaires et agents non titulaires en cessation progressive d'activité à la date du 1^erjanvier 2004 conservent le bénéfice des dispositions antérieures. Toutefois, dans une logique d'encouragement à l'allongement de la durée d'activité, ils peuvent demander, jusqu'au 31 décembre 2004, à bénéficier d'un maintien en activité au-delà de leur 60^eanniversaire, sous réserve de l'intérêt du service, dans les conditions suivantes (ordonnance n° 82-297, art. 5-3 modifié et ordonnance n° 82-298, art. 4 modifié)  :

 pour les agents nés en 1944 et 1945, jusqu'à leur 61^e anniversaire ;

 pour ceux nés en 1946 et 1947, jusqu'à leur 62^e anniversaire ;

 pour ceux nés en 1948, jusqu'à leur 63^e anniversaire.

La loi du 21 août 2003 institue, à compter du 1^er janvier 2005, un régime public de retraite additionnel obligatoire, par répartition provisionnée et par points, destiné à améliorer la retraite de l'ensemble des fonctionnaires (Etat, territoriaux, hospitaliers). Ce régime sera en effet assis sur une fraction de l'ensemble des éléments de rémunération de toute nature non pris en compte actuellement dans l'assiette de calcul des pensions de retraite des fonctionnaires, c'est-à-dire une partie des primes et indemnités qu'ils perçoivent en plus de leur traitement de base.

S'appuyant sur une étude de la direction générale de l'administration et de la fonction publique, Adrien Gouteyron, rapporteur pour avis de la loi au Sénat, a expliqué que «  ces primes représentaient, en moyenne, en 2000, 17  % du traitement de base des agents titulaires des ministères civils employés à temps complet en métropole  ». Et que «  ce taux recouvre des réalités contrastées  » puisqu'il s'établit, par exemple, à 9 % pour les professeurs d'université et à 55 % pour les ingénieurs des grands corps techniques. « Il en résulte, pour les fonctionnaires dont les primes sont les plus importantes proportionnellement à leur traitement de base, un taux de remplacement (c'est-à-dire le montant de la première pension rapporté à celui du dernier traitement, primes comprises) comparativement faible. D'une façon générale, conclut le sénateur , les fonctionnaires, dans leur ensemble, reçoivent, en complément de leur traitement de base, des primes dont il semble peu normal, au regard des autres régimes de retraite, qu'il ne soit pas tenu compte dans l'assiette de calcul de la retraite  » (Avis Sén. n° 383, juillet 2003, Gouteyron).

Le dispositif ainsi mis en place est un régime additionnel qui constituera donc un deuxième étage de retraite pour les fonctionnaires, venant s'ajouter à celui régi par le code des pensions civiles et militaires. Par son caractère obligatoire, il se distingue des mécanismes d'épargne volontaire auxquels les fonctionnaires peuvent d'ores et déjà avoir accès (Préfon, complément retraite fonction publique). « La participation à ce régime ne peut donc être refusée par le fonctionnaire, même s'il ne souhaite pas bénéficier des droits correspondants » (Rap. A.N. n° 898, tome I, juin 2003, Accoyer).

La loi stipule que le bénéfice du régime sera ouvert aux fonctionnaires des trois fonctions publiques (Etat, territoriale, hospitalière), ainsi qu'à leurs conjoints survivants et à leurs orphelins. « Cette rédaction implique l'existence d'un mécanisme de réversion dont les modalités ne sont pas précisées », a souligné le rapporteur de la loi à l'Assemblée nationale (Rap. A.N. n° 898, tome I, juin 2003, Accoyer).

L'ouverture des droits des bénéficiaires sera subordonnée à la condition qu'ils aient atteint l'âge de 60 ans et aient été admis à la retraite.

Les cotisations, dont le taux global sera déterminé par décret, seront réparties à part égale entre les employeurs et les bénéficiaires. Elles seront assises sur une fraction maximale de l'ensemble des primes et indemnités, fraction qui sera également fixée par décret (6).

La retraite additionnelle sera servie en rente. Toutefois, pour les fonctionnaires ayant acquis un nombre de points inférieur à un seuil qui sera déterminé par décret, elle sera versée en capital.

Le régime additionnel de retraite des fonctionnaires sera géré par un établissement public à caractère administratif placé sous la tutelle de l'Etat. Son conseil d'administration, composé notamment de représentants des employeurs et de représentants des bénéficiaires cotisants, procédera chaque année à l'évaluation des engagements, afin de déterminer le montant de la réserve à constituer pour leur couverture.

Sandrine Vincent