L'ACCUEIL DE L'ENFANT ET LA PROTECTION DE L'ENFANCE

(Loi n° 2001-1 du 2 janvier 2004, J.O. du 3-01-04) « Un premier pas vers des réformes à venir de plus grande ampleur, notamment celle du statut des assistantes maternelles et celle du régime des tutelles » (Rap. Sén. n° 106, décembre 2003, Jean-Louis Lorrain). C'est ainsi que le gouvernement et les parlementaires qualifient la loi du 2 janvier 2004 relative à l'accueil et à la protection de l'enfance. Il est vrai qu'elle comporte plusieurs dispositions appelées à être modifiées à court terme dans le cadre de chantiers de plus grande envergure.

Il en est ainsi de la mesure prévue en faveur des assistantes maternelles à titre non permanent qui augmente leurs capacités d'accueil. Pour ces dernières, un projet de loi, présenté en conseil des ministres le 4 février (1), devrait rénover en profondeur leur statut tout en améliorant les conditions d'accueil des enfants.

Surtout, sans attendre la réforme des tutelles annoncée pour 2005, et dans la lignée du rapport Favard (2) et des préconisations du groupe de travail piloté par Joël Blondel (3), la loi ouvre l'expérimentation d'un mode de financement des services tutélaires fondé sur une dotation globale de financement.

Au-delà de ces nouveautés, la mesure phare du texte est la création d'un Observatoire de l'enfance en danger. Installé le 10 février dernier par le ministre délégué à la famille, Christian Jacob, avec à sa tête Paul Durning (4), cette instance est chargée de recueillir et d'analyser les données et les études concernant la maltraitance des mineurs, de contribuer à leur mise en cohérence et de recenser les pratiques de prévention, de dépistage et de prise en charge médico-sociale et judiciaire de la maltraitance, dont les résultats évalués ont été jugés concluants, afin d'en assurer la promotion.

Toujours en vue de lutter contre la maltraitance, la loi assouplit le régime de signalement en modifiant les dispositions du code pénal qui permettent de déroger au secret professionnel. La loi renforce également le dispositif de constitution de partie civile des associations œuvrant dans le domaine de l'enfance en danger. Enfin, une dispense de droit de l'obligation alimentaire est instaurée à l'égard des enfants maltraités envers leurs parents, sauf décision contraire du juge. Et la prise en compte de l'intérêt de l'enfant lors des décisions de justice en matière d'assistance éducative est systématisée.

Pour finir, le législateur, dans le droit-fil des conclusions du groupe de travail sur l'absentéisme scolaire (5), abroge le dispositif administratif de suppression ou de suspension des prestations familiales en cas d'absentéisme scolaire. Dans le même esprit, il renforce le dispositif pénal en cas de travail dissimulé d'un mineur soumis à l'obligation scolaire.

Au cœur de la loi du 2 janvier 2004 figure la création d'un Observatoire de l'enfance en danger. Plusieurs raisons ont motivé les parlementaires, appuyés par le gouvernement. Ainsi, « à l'échelon local, faute d'un système statistique partagé, le nombre exact de signalements d'enfants en danger n'est pas connu », explique Christian Jacob. Et « les échanges de statistiques entre les services de l'Etat et ceux des conseils généraux restent peu développés sur le territoire national, exception faite de quelques départements pilotes », renchérit-il (J.O. Sén.[C.R.] n° 87 du 17-10-03).

De son côté, le rapporteur au Sénat, Jean-Louis Lorrain, insiste notamment sur le fait que, même s'il existe de nombreuses sources d'informations en provenance d'instances diverses (Observatoire national de l'action sociale décentralisée, Service national d'accueil téléphonique pour l'enfance maltraitée[Snatem], services de la justice, de la police et de la gendarmerie, des institutions scolaires, hospitalières et médico-sociales), celles-ci « ne fournissent pas toujours des éléments cohérents entre eux car [elles] peuvent obéir à des concepts ou à des finalités différents » (Rap. Sén. n° 10, octobre 2003, Jean-Louis Lorrain). Et, « à ce jour, il n'existe pas d'enquête sur les violences subies par les enfants, effectuées sur l'ensemble de la population, comparable à celle qui existe en matière de violences subies par les femmes, ni d'études du suivi du devenir des enfants qui ont fait l'objet d'un signalement », poursuit-il (J.O. Sén. [C.R.] n° 87 du 17-10-03).

C'est sur la base de ce constat et pour éclairer les débats qu'est donc créé cet Observatoire de l'enfance en danger. Initialement intitulé « observatoire de l'enfance maltraitée », il a vu sa dénomination modifiée au cours des débats. Pour Christian Jacob, « cette nouvelle appellation permettr [a] , en effet, à l'observatoire d'avoir une vision beaucoup plus large du phénomène » (J.O. Sén.[C.R.] n° 87 du 17-10-03).

La première mission de l'observatoire est de contribuer au recueil et à l'analyse des données et des études concernant la maltraitance des mineurs (code de l'action sociale et des familles [CASF], art. L. 226-6 modifié). Ce, à partir des informations en provenance de l'Etat, des collectivités territoriales (y compris, le cas échéant, des observatoires de l'enfance mis en place dans certains départements), des établissements publics et des fondations et associations œuvrant en ce domaine. Il appartiendra donc à cette instance d'identifier les partenaires produisant des données statistiques concernant l'enfance maltraitée et les secteurs non couverts par les producteurs de statistiques. En outre, selon le ministère délégué à la famille, il devrait créer un site web destiné à favoriser l'accès aux statistiques et aux études pour les professionnels, les chercheurs et le public (Rap. Sén. n° 10, octobre 2003, Jean-Louis Lorrain). Et devrait participer au réseau des observatoires européens.

Autre attribution : contribuer à la mise en cohérence des différentes données et informations et à l'amélioration de la connaissance des phénomènes de maltraitance. Dans ce cadre, il pourra identifier des études à réaliser. A cette fin, Christian Jacob a notamment indiqué qu'il proposerait à cette instance une étude sur les conséquences des violences conjugales pour les enfants (J.O.A.N. [C.R.] n° 116 du 3-12-03).

Il doit également recenser les pratiques de prévention, de dépistage et de prise en charge médico-sociale et judiciaire de la maltraitance, dont les résultats évalués ont été jugés concluants, afin d'en assurer la promotion auprès de l'Etat, des collectivités territoriales, des établissements publics, des fondations et des associations œuvrant dans ce domaine.

Enfin, il doit présenter au gouvernement et au Parlement un rapport annuel rendu public.

Au final, les objectifs de cet observatoire sont « de créer des outils notamment conceptuels pour les professionnels, les travailleurs sociaux et les gens de terrain », a précisé Jean-Louis Lorrain lors des débats au Sénat (J.O. Sén.[C.R.] n° 87 du 17-10-03).

A noter : en réponse à la demande d'un parlementaire de créer des commissions départementales de l'enfance en danger, réunissant tous les acteurs de la protection de l'enfance dans les départements, Christian Jacob a proposé de rassembler, par voie réglementaire, les deux commissions existant déjà - la commission départementale de protection de l'enfance et le groupe de coordination départementale (qui permet d'améliorer l'efficacité des signalements et de favoriser la cohérence de la prise en charge des familles) (J.O.A.N.[C.R.] n° 116 du 3-12-03).

L'article L. 226-6 du code de l'action sociale et des familles relatif au Service national d'accueil téléphonique pour l'enfance maltraitée est modifié afin d'inclure l'observatoire dans le groupement d'intérêt public déjà responsable de ce service. Ce dernier et l'observatoire seront donc les deux éléments d'un seul et même groupement d'intérêt public  (GIP) constitué par l'Etat, les départements et des personnes morales de droit public ou privé.

Par cette intégration, l'idée est, en effet, de faire profiter l'observatoire « de partenariats déjà établis avec les principaux acteurs et services concernés par la lutte contre la maltraitance envers les enfants, mais aussi de réaliser des économies d'échelle et de ne pas créer de nouvelles structures, dans un souci légitime de rationalisation de l'action publique », explique le rapporteur au Sénat (Rap. Sén. n° 10, octobre 2003, Jean-Louis Lorrain).

Ce groupement ainsi étendu exercera, « à l'échelon national, les missions d'observation, d'analyse et de prévention des mauvais traitements et de protection des mineurs maltraités » (CASF, art. L. 226-6 modifié).

Dans le même esprit, le mode de financement de l'observatoire sera identique à celui du Snatem. Ainsi, en application de l'article L. 226-10 du code de l'action sociale et des familles, tel que modifié par la loi, « outre les moyens mis à la disposition du service d'accueil téléphonique et [désormais] de l'observatoire de l'enfance en danger par les autres membres constituant le groupement, sa prise en charge financière est assurée à parts égales par l'Etat et les départements ». En outre, « la participation financière de chaque département est fixée par voie réglementaire en fonction de l'importance de la population ».

Selon son directeur, Paul Durning, l'observatoire devrait toutefois ne fonctionner qu'avec la seule dotation de l'Etat en 2004, soit 400 000  €. Certains départements devraient également détacher des agents (6).

Enfin, les dispositions relatives au secret professionnel applicables au Snatem - à savoir les articles 226-13 et 226-14 du code pénal - sont étendues à l'observatoire (CASF, art. L. 226-9 modifié ). Pour mémoire, selon l'article 226-13 du code pénal, la révélation d'une information à caractère secret par une personne qui en est dépositaire est punie d'une peine de un an d'emprisonnement et de 15 000  € d'amende. De son côté, l'article 226-14, qui est lui-même modifié par la loi du 2 janvier 2004, prévoit les hypothèses dans lesquelles il peut être dérogé à ce principe (voir ci-dessous).

Afin de faciliter les signalements d'actes de maltraitance, la loi modifie leur régime. Comme nous l'avons vu, l'article 226-13 du code pénal punit de un an d'emprisonnement et de 15 000  € d'amende « la révélation d'une information au caractère secret par une personne qui en est dépositaire soit par état ou par profession, soit en raison d'une fonction ou d'une mission temporaire ». Toutefois, l'article 226-14 de ce code permet de déroger à ce principe lorsque « la loi impose ou autorise la révélation du secret » et dans trois hypothèses. Deux d'entre elles sont assouplies par la loi. Relevons, en revanche, que le législateur ne modifie pas la troisième dérogation au secret, introduite par la loi du 18 mars 2003 pour la sécurité intérieure (7). Celle-ci autorise les professionnels de santé ou de l'action sociale à signaler au préfet le caractère dangereux pour autrui ou pour elles-mêmes des personnes qui les consultent et dont ils savent qu'elles détiennent une arme ou qu'elles ont manifesté leur intention d'en acquérir une.

En premier lieu, la loi assouplit les conditions de signalement par toute personne en cas d'atteinte à un mineur, en supprimant toute limite d'âge. Jusque-là, en effet, les signalements d'actes de maltraitance subis par des mineurs n'étaient possibles que si étaient en cause des mineurs de moins de 15 ans. Ainsi, l'article 226-14 du code pénal est modifié en conséquence et prévoit que l'article 226-13 de ce même code n'est pas applicable à celui qui informe les autorités judiciaires, médicales ou administratives de privations ou de sévices dont il a eu connaissance - y compris lorsqu'il s'agit d'atteintes sexuelles - lorsqu'ils sont infligés à une personne qui n'est pas en mesure de se protéger en raison de son état physique ou psychologique (sans changement) ou à un mineur, désormais quel que soit son âge.

Les modalités du signalement de sévices par un médecin sont, par ailleurs, allégées. Celui-ci est d'abord facilité par le fait que l'accord de la victime n'est plus nécessaire quand il s'agit d'un mineur. Il demeure exigé pour les majeurs. Pour Christian Jacob, « à partir du moment où un constat est clairement établi par le médecin, l'accord des mineurs n'est pas nécessaire » (J.O. Sén.[C.R.] n° 87 du 17-10-03).

En outre, le médecin peut désormais signaler au procureur de la République non seulement les sévices mais également les privations, dans les deux cas, « sur le plan physique ou psychique », qu'il a constatés dans l'exercice de sa profession et qui lui permettent de présumer que des violences physiques, sexuelles ou psychiques de toute nature ont été commises.

Enfin, selon l'article 226-14 du code pénal tel que modifié par la loi, « le signalement aux autorités compétentes effectué dans [ces] conditions [légales] ne peut faire l'objet d'aucune sanction disciplinaire ». Cela concerne notamment les médecins. Depuis la loi de modernisation sociale du 17 janvier 2002 (8), le principe de l'interdiction des poursuites disciplinaires pour le fait de signalement de sévices par le médecin aux autorités compétentes est inscrit dans le code pénal. Toutefois, jusqu'à la loi du 2 janvier 2004, il était prévu que, lorsque des poursuites pénales sont engagées contre le médecin pour violation du secret professionnel ou toute autre infraction commise à l'occasion d'un signalement, l'instance disciplinaire, si elle était parallèlement saisie, devait surseoir à statuer jusqu'à la décision définitive de la juridiction pénale (code de la santé publique [CSP], art. L. 4124-6, avant-dernier alinéa abrogé). Cette disposition est supprimée.

Il s'agit ainsi de mieux protéger les médecins, qui faute d'avoir bien rédigé leurs signalements, font parfois l'objet de poursuites pénales ou disciplinaires, voire les deux. Au-delà de cette modification, Christian Jacob a indiqué qu'il travaillait, en collaboration avec le ministère de la santé, à l'élaboration d'un certificat type de signalement qui pourrait être mis à la disposition des médecins.

La loi du 2 janvier 2004 modifie le dispositif de constitution de partie civile des associations œuvrant dans le domaine de la lutte contre la maltraitance. Rappelons qu'aux termes de l'article 2 du code de procédure pénale, « l'action civile en réparation d'un dommage causé par un crime, un délit ou une contravention appartient à tous ceux qui ont personnellement souffert du dommage directement causé par l'infraction ». Toutefois, pour certaines infractions, des associations peuvent exercer les droits reconnus aux victimes en se constituant partie civile.

La loi modifie l'article 2-2 du code de procédure pénale afin d'en réserver les dispositions aux constitutions de partie civile des associations luttant en faveur des majeurs victimes de violences sexuelles ou familiales alors qu'elles étaient jusque-là également applicables aux victimes mineures. Parallèlement, le législateur fixe un dispositif spécifique pour ces dernières. Il refond ainsi l'article 2-3 du code de procédure pénale qui avait trait à la constitution de partie civile d'associations se proposant de défendre ou d'assister l'enfance martyrisée ou les mineurs victimes d'atteintes sexuelles et y intègre notamment les dispositions de l'ancien article 2-2 du code procédure pénale qui visaient ces derniers.

Comme auparavant, l'association doit d'abord être régulièrement déclarée depuis au moins 5 ans à la date des faits litigieux.

En revanche, son statut doit désormais comporter la défense ou l'assistance de l'enfant en danger et victime de toutes formes de maltraitance. Ce qui va au-delà de la défense des enfants martyrisés ou victimes d'atteintes sexuelles prévue antérieurement dans le cadre de l'article 2-3 du code de procédure pénale.

Par ailleurs, l'association ne peut se porter partie civile que pour des infractions limitativement énumérées dont la liste est élargie par la loi, soit « les atteintes volontaires à la vie et à l'intégrité, les agressions et autres atteintes sexuelles commises sur la personne d'un mineur et les infractions de mise en péril des mineurs » réprimées par le code pénal aux articles suivants : les atteintes volontaires à la vie de la personne dont l'empoisonnement (code pénal [CP], art.221-1 à 221-5), les atteintes volontaires à l'intégrité physique et psychique de la personne- tortures, violences, menaces - (CP, art. 222-1 à 222-18-1), les agressions sexuelles dont le viol (CP, art.222-23 à 222-33-1), la mise en danger d'un mineur (CP, art. 223-1 à 223-10), la provocation au suicide d'un mineur (CP, art. 223-13), l'enlèvement et la séquestration (CP, art. 224-1 à 224-5), le proxénétisme à l'égard d'un mineur (CP, art. 225-7 à 225-9), le recours à la prostitution d'un mineur (CP, art. 225-12-1 à 225-12-4), le délaissement de mineur (CP, art. 227-1 et 227-2), la mise en péril de mineur (CP, art.227-15 à 227-27-1).

L'accord du titulaire de l'autorité parentale ou du représentant légal de la victime n'est pas un préalable nécessaire à la constitution de partie civile mais l'association ne peut que se joindre à l'action publique déjà engagée par la partie lésée ou le ministère public, et non la déclencher.

Toutefois, la loi ouvre la possibilité à toute association, inscrite auprès du ministère de la Justice dans des conditions qui seront fixées par décret, d'intenter une action même si l'action publique n'a pas été mise en mouvement par le ministère public ou la partie lésée pour les infractions qui concernent la « pollution d'images que l'on peut rencontrer sur internet » (J.O. Sén. [C.R.] n° 87 du 17-10-03) ou liées au tourisme sexuel. Plus précisément, il s'agit des cas où est en cause le fait, en vue de sa diffusion, de fixer, d'enregistrer ou de transmettre l'image ou la représentation d'un mineur lorsque cette image présente un caractère pornographique (CP, art. 227-23). Il en est de même en cas d'agressions sexuelles, de corruption de mineur, de fixation, d'enregistrement et de transmission, en vue de sa diffusion, de l'image ou de la représentation à caractère pornographique d'un mineur et d'atteintes sexuelles. Ce, lorsqu'elles sont commises à l'étranger (CP, art. 222-22 et 227-27-1). L'idée est de permettre notamment aux associations de se constituer partie civile pour des infractions pour lesquelles la victime n'est pas identifiée, ce qui est souvent le cas en matière de pornographie sur internet. En outre, l'enregistrement des associations a pour ambition d'éviter que l'une d'elles aux intentions douteuses, notamment à caractère sectaire, puisse agir en justice dans le domaine de la protection de l'enfance sur le seul fondement de son objet statutaire.

L'assouplissement de leurs capacités d'accueil... (art. 1)

Pour répondre aux attentes des familles et des professionnelles, la loi du 2 janvier 2004 modifie l'article L. 421-1 du code de l'action sociale et des familles (CASF) et cherche à simplifier les capacités d'accueil des assistantes maternelles exerçant à titre non permanent.

Rappelons que ces dernières sont soumises à un agrément pour l'exercice de leur profession Et que, sauf dérogation accordée par le président du conseil général, le nombre de mineurs qu'elles peuvent accueillir ne peut être supérieur à 3.

C'est cette dernière règle, jugée trop contraignante, qui est modifiée. Désormais, « lorsqu'il n'a pas un caractère permanent, le nombre de mineurs accueillis simultanément ne peut être supérieur à 3. »

Cette modification vaut pour les assistantes maternelles à titre non permanent, c'est-à-dire les personnes responsables de la surveillance d'enfants pendant les heures de travail de leurs parents. En clair, plus de 3 enfants peuvent se succéder dans la journée d'une assistante maternelle alors que jusque-là l'agrément était accordé par enfant quelle que soit la durée de sa garde. Ainsi, même lorsqu'elles accueillaient des enfants à temps partiel, les assistantes maternelles non permanentes devaient respecter la limite de 3 enfants accueillis. Cette restriction apparaissait donc trop rigide pour faire face à une éventuelle augmentation de la demande, en particulier dans les régions où les assistantes maternelles sont déjà en nombre insuffisant.

Pour les assistantes maternelles permanentes, en revanche, autrement dit pour les familles d'accueil qui assurent une mission de service public dans le cadre de l'aide sociale à l'enfance, la règle demeure la même. A savoir 3 enfants au maximum.

Dans les deux cas, il est toujours possible au président du conseil général de déroger à cette règle.

Relevons que cette disposition risque d'être rapidement modifiée par le projet de loi sur les assistants maternels et les assistants familiaux, présenté le 4 février dernier en conseil des ministres (9) . Si ce dernier maintient, pour les assistantes maternelles non permanentes, que « le nombre des mineurs accueillis simultanément ne peut être supérieur à 3 », il ajoute « y compris le ou les enfants de moins de 3 ans de l'assistant maternel présents à son domicile ». En outre, il prévoit toujours que le président du conseil général peut, si les conditions d'accueil le permettent et à titre dérogatoire, autoriser l'accueil  de plus de 3 enfants en précisant toutefois « pour répondre à des besoins spécifiques ». Enfin, « lorsque le nombre de mineurs fixé par l'agrément est inférieur à 3, le président du conseil général peut modifier celui-ci pour augmenter le nombre de mineurs que l'assistant maternel est autorisé à accueillir simultanément, dans la limite de 3 mineurs ».

... assorti d'un dispositif transitoire (art. 2)

Ces dispositions s'appliquent aux nouveaux agréments délivrés depuis le 5 janvier 2004. Toutefois, pour les assistantes maternelles déjà agréées, en vue de leur « permettre une mise en œuvre rapide sur le terrain » (Rap. Sén. n° 10, octobre 2003, Lorrain) et de leur ouvrir la possibilité d'accueillir plus de 3 enfants à temps partiel sans attendre le renouvellement quinquennal de leur agrément, des dispositions transitoires sont introduites.

Ainsi, pour les assistantes maternelles agréées pour l'accueil de mineurs à titre non permanent dont l'agrément est en cours de validité mais qui n'ont pas suivi la formation requise par leur statut, le président du conseil général devra le modifier afin de préciser le nombre d'enfants pouvant être accueillis simultanément. Ce, pour la durée de validité restant à courir. Dès lors, l'assistante maternelle n'a pas à en faire la demande, cet examen étant automatique. Rappelons, en effet, que selon l'article L. 2112-3 du code de la santé publique - qui doit lui-même être modifié par le projet de loi sur les assistants maternels et les assistants familiaux -, dans les 5 ans suivant son agrément, toute assistante maternelle non permanente doit participer, durant au moins 60 heures, dont 20 au cours des 2 premières années de validité de l'agrément, à des actions de formation destinées à l'aider dans sa tâche éducative.

Dans le cas où l'assistante maternelle a suivi une formation ou justifie d'une dispense de cette formation, cette modification de l'agrément vaudra, sous réserve de la vérification de son état de santé, renouvellement de celui-ci.

En tout état de cause, si au 3 juillet 2004 (« 6 mois à compter de la publication de la loi), le président du conseil général n'a pas procédé aux modifications d'agréments, ceux-ci seront réputés modifiés. Ainsi, la loi déroge à la règle générale qui prévoit que le président du conseil général a 3 mois pour notifier une décision relative à une demande d'agrément à titre non permanent d'une assistante maternelle (CASF, art. L. 421-2) . Cela pour permettre aux services départementaux de faire face à la surcharge de travail qui résulte de cette modification.

S'agissant des majeurs victimes, l'association doit, sans changement, pour pouvoir se porter partie civile, remplir deux conditions préalables : être régulièrement déclarée depuis au moins 5 ans à la date des faits et comporter, dans ses statuts, la lutte contre les violences sexuelles ou les violences exercées sur un membre de la famille.

Seules certaines infractions sont visées, dont la liste est inchangée si ce n'est qu'il n'est plus fait référence aux infractions qui concernaient l'hypothèse où la victime était mineure (par exemple, atteinte sexuelle sur mineur). Ainsi, sont concernées « les atteintes volontaires à la vie et à l'intégrité de la personne, les agressions et autres atteintes sexuelles, l'enlèvement et la séquestration et la violation de domicile » réprimées par le code pénal aux articles suivants : atteintes volontaires à la vie de la personne à l'exception de l'empoisonnement (CP, art.221-1 à 221-4), atteintes volontaires à l'intégrité physique et psychique de la personne- tortures, violences, menaces (CP, art. 222-1 à 222-18)  -, agressions sexuelles dont le viol (CP, art. 222-23 à 222-33), l'enlèvement et la séquestration (CP, art. 224-1 à 224-5), la violation de domicile par autrui (CP, art. 226-4), la violation de domicile par le dépositaire de l'autorité publique ou chargé d'une mission de service public (CP, art. 432-8).

Comme avant, l'association n'est recevable dans son action que si elle justifie avoir reçu l'accord de la victime. Logiquement, la loi supprime les modalités spécifiques de saisine en cas de mineur victime (accord du titulaire de l'autorité parentale ou du représentant légal ou, à défaut, du juge des tutelles), qui figuraient dans cet article et qui n'ont plus lieu d'être. En revanche, elle innove en tenant compte de la situation particulière où la victime est un « majeur en tutelle ». Dans ce cas, l'accord doit être donné par son représentant légal. A noter que cette disposition vise uniquement le majeur en tutelle et non l'ensemble des majeurs protégés.

La loi du 2 janvier 2004 modifie le dispositif d'exonération de l'obligation alimentaire pour les enfants maltraités envers leurs parents. Pour ce faire, elle complète la procédure de l'actuel article L. 132-6 du code de l'action sociale et des familles, en vertu duquel les personnes tenues à l'obligation alimentaire doivent, le cas échéant, apporter la preuve de leur impossibilité de couvrir la totalité des frais. A côté de cette règle qui demeure, elle prévoit que sont dispensés de droit de fournir cette aide alimentaire les enfants maltraités, sauf décision contraire du juge aux affaires familiales. Sont plus précisément concernés les enfants qui, après signalement de l'aide sociale à l'enfance, ont fait l'objet d'un retrait judiciaire de leur milieu familial durant une période de 36 mois cumulés au cours de leurs 12 premières années. Le sont également les descendants de ces enfants.

Rappelons, par ailleurs, qu'en cas de retrait de l'autorité parentale, l'enfant est dispensé de l'obligation alimentaire « sauf disposition contraire dans le jugement de retrait » (code civil, art. 379 inchangé). De même, sous réserve d'une décision judiciaire contraire, sont dispensés de l'obligation alimentaire les pupilles de l'Etat qui ont été élevés par le service de l'aide sociale à l'enfance jusqu'à la fin de la scolarité obligatoire, à moins que les frais d'entretien occasionnés par ceux-ci n'aient été remboursés au département après le retour des enfants dans leur famille (CASF, art. L. 228-1 inchangé).

Sans attendre la réforme des tutelles promise pour 2005, la loi du 2 janvier 2004 ouvre l'expérimentation d'un mode de financement des services tutélaires fondé sur une dotation globale de financement. Une idée inspirée des propositions du rapport Favard (10) et des préconisations du groupe de travail piloté au sein de la direction générale de l'action sociale par Joël Blondel (11) .

Dans ce cadre, ce nouveau dispositif se substitue au système du « mois-mesure » actuellement en vigueur auquel il est notamment reproché de ne pas permettre d'ajuster l'allocation des ressources à l'activité réelle des services de tutelle.

Aussi le gouvernement est-il autorisé, depuis le 3 janvier 2004 et pour une période n'excédant pas 2 ans, à expérimenter un mode de financement prévoyant, suivant des modalités qui sont fixées par un décret du 9 février 2004 (12) , le versement de dotations globales de financement aux personnes morales publiques ou privées à qui le juge des tutelles confie l'exercice des mesures de protection juridique - tutelle, curatelle, sauvegarde de justice - et de tutelle aux prestations sociales des personnes majeures. Sont donc exclus les gérants de tutelle à titre individuel. Ces dotations pourront également être versées aux établissements de santé et aux établissements sociaux et médico- sociaux dont un préposé a été nommé par le juge des tutelles gérant de tutelle.

La liste des personnes morales publiques ou privées admises à participer à cette expérimentation a été fixée par un arrêté du 20 janvier 2004 (13) . Elles se situent dans 10 départements.

Le décret du 9 février précise que l'autorité de tarification des services ainsi autorisés à expérimenter cette dotation globale de financement est le préfet de département où ils sont implantés. Il fixe également les règles qui leur sont applicables en matière budgétaire, comptable et tarifaire ainsi que les modalités de calcul de la dotation globale de financement

Selon la loi, les dotations sont versées respectivement par :

 l'Etat pour le financement des mesures de protection juridique relevant du code civil (tutelle, curatelle et sauvegarde de justice)  ;

 la personne morale à laquelle incombe dans le département « le règlement des frais du plus grand nombre des mesures » de tutelle aux prestations sociales, c'est-à-dire, selon les cas, la caisse d'allocations familiales - le plus souvent -, la caisse de la mutualité sociale agricole, la caisse d'assurance vieillesse, voire les départements ou l'Etat...

En conséquence, le décret prévoit que la dotation globale de financement est elle-même scindée en deux dotations globales. Ces deux dotations globales s'établissent au prorata des produits d'exploitation versés en 2002 d'une part par l'Etat et d'autre part par ces organismes débiteurs. C'est l'autorité de tarification qui fixe le montant de la dotation globale de financement et de cette répartition en deux sous-enveloppes et précise l'organisme débiteur chargé de verser la dotation globale. Les modalités de versement de ces deux dotations globales de financement sont également établies, un régime transitoire étant toutefois prévu pour l'exercice budgétaire 2004.

Avant l'expiration du délai de 2 ans, le gouvernement devra présenter au Parlement un rapport dressant le bilan de l'expérimentation. Si elle s'avère concluante, elle devrait être généralisée lors de la réforme annoncée.

La loi systématise la prise en compte de l'intérêt de l'enfant lors des décisions de justice prises dans le cadre de l'assistance éducative. Pour mémoire, l'article 375 du code civil énonce actuellement que « si la santé, la sécurité ou la moralité d'un mineur non émancipé sont en danger, ou si les conditions de son éducation sont gravement compromises, des mesures d'assistance éducative peuvent être ordonnées par la justice à la requête des père et mère conjointement, ou de l'un d'eux, de la personne ou du service à qui l'enfant a été confié ou du tuteur, du mineur lui-même ou du ministère public ». Dans ce cadre, l'article 375-1 du code civil précise que « le juge des enfants est compétent, à charge d'appel, pour tout ce qui concerne l'assistance éducative » et qu'il « doit toujours s'efforcer de recueillir l'adhésion de la famille à la mesure envisagée ». Cet article est complété : le juge devra désormais « se prononcer en stricte considération de l'intérêt de l'enfant ». Cet ajout va dans le sens de l'article 3 de la convention internationale des droits de l'enfant du 20 novembre 1989 qui énonce que « dans toutes les décisions qui concernent les enfants, qu'elles soient le fait des institutions publiques ou privées de protection sociale, des tribunaux, des autorités administratives ou des organes législatifs, l'intérêt supérieur de l'enfant doit être une considération primordiale ».

Concrètement, cette disposition a une portée surtout symbolique dans la mesure où l'intérêt du mineur est déjà, par définition, au cœur des préoccupations du juge des enfants amené à prendre ce type de décision.

Afin de lutter contre l'absentéisme scolaire, la loi du 2 janvier 2004 abroge le dispositif permettant de suspendre ou de supprimer les prestations familiales. Elle renforce également les sanctions pénales encourues en cas de recours au travail dissimulé d'un mineur soumis à l'obligation scolaire.

Dans le droit-fil des conclusions du groupe de travail sur l'absentéisme scolaire mis en place par Christian Jacob (14) et du plan de lutte contre ce phénomène élaboré dans la foulée (15), la loi abroge le dispositif administratif de suppression ou de suspension des prestations familiales en cas d'absentéisme scolaire. Celui-ci s'étant, selon le gouvernement, révélé inefficace. Il était en effet, fait plusieurs reproches à ce mécanisme : ne pas toucher toutes les familles de manière identique, une grande partie des prestations familiales étant constituée des allocations familiales auxquelles ne sont pas éligibles 1, 3 million de familles à enfant unique ;pénaliser toute une fratrie en raison du comportement d'un seul de ses membres ; avoir des conséquences limitées puisque les prestations sont rétablies dès lors que les enfants sont en vacances scolaires d'été. Enfin, ce dispositif ne peut concerner les bénéficiaires du revenu minimum d'insertion puisque celui-ci augmente en proportion de la baisse des prestations familiales.

Aussi l'article L. 552-3 du code de la sécurité sociale qui faisait référence à « la suspension ou à la suppression du versement aux parents des prestations familiales en cas de manquements à l'obligation scolaire » est-il abrogé. Rappelons, en effet, que l'instruction scolaire est obligatoire pour les enfants des deux sexes, français et étrangers, entre 6 et 16 ans (au sein des établissements scolaires, par correspondance ou à domicile), sous réserve toutefois de motifs d'absence réputés légitimes (maladie de l'enfant, maladie transmissible ou contagieuse d'un membre de la famille, réunion solennelle de famille, empêchement résultant de la difficulté accidentelle des communications, absence temporaire des personnes responsables lorsque les enfants les suivent) (code de l'éducation, art. L. 131-2). Dès lors, en cas de manquement à l'obligation scolaire, plusieurs sanctions étaient applicables, en particulier celles prévues par cet article L. 552-3 du code de sécurité sociale.

En contrepartie de cette suppression, le gouvernement vient de modifier, par voie réglementaire (16), le décret du 18 février 1966 « relatif au contrôle de la fréquentation et de l'assiduité scolaire et aux sanctions que comportent, au regard du versement des prestations familiales et en matière pénale, les manquements à l'obligation scolaire ». Une circulaire devrait accompagner ce dispositif. Il s'agit, selon le ministre délégué à la famille, de «  substituer [aux dispositions antérieures] une procédure plus réactive et graduée, pour responsabiliser et soutenir davantage les familles et, si nécessaire, en dernier recours, les sanctionner  » (J.O. Sén.[C.R.] n° 87 du 17-10-03).

Une procédure par étapes, fondée sur « un dialogue suivi entre les personnes responsables de l'enfant et celles qui sont chargées de ce contrôle » et pouvant aller, en ultime recours, jusqu'à une sanction pénale est ainsi instaurée. Rappelons que cette logique avait d'ores et déjà été mise en avant dans une directive nationale d'orientation du 1^er octobre 2003 (17) et se fondait sur trois leviers d'action : la mobilisation de l'établissement scolaire, de l'inspecteur d'académie et, en dernier lieu, le recours judiciaire.

Tout d'abord, il appartient au maire de faire connaître sans délai à l'inspecteur d'académie les manquements à l'obligation d'inscription dans une école ou un établissement d'enseignement ou de déclaration d'instruction dans la famille pour les enfants soumis à l'obligation scolaire. Les assistantes sociales sont, entre autres, également habilitées à signaler ces manquements à l'inspecteur d'académie. Jusque-là, elles ne pouvaient le faire que si les avertissements donnés aux personnes responsables de l'enfant étaient restés sans effet dans le délai de un mois.

Le texte rappelle, par ailleurs, que, dans chaque école et établissement scolaire public ou privé, les absences des élèves inscrits doivent être indiquées, pour chaque classe, sur un registre d'appel. Ce, par tout personnel responsable d'une activité organisée pendant le temps scolaire, selon des modalités arrêtées par le règlement intérieur de l'école ou de l'établissement.

En outre, « toute absence est immédiatement signalée aux personnes responsables de l'enfant ». A charge pour elles de faire connaître « sans délai » ces motifs au directeur de l'école ou au chef de l'établissement. De la même façon, les familles doivent informer préalablement les responsables de l'établissement en cas d'absence prévisible et en préciser le motif. S'il y a un doute sérieux sur la légitimité de celui-ci, les parents sont invités à présenter une demande d'autorisation d'absence que le chef de l'établissement transmet à l'inspecteur d'académie.

Enfin, toutes les absences, avec leurs durées et leurs motifs, sont mentionnées dans un dossier, ouvert pour la seule année scolaire.

C'est en cas d'a bsences répétées, justifiées ou non, que la nouvelle procédure se met en marche. Dans un premier temps, le directeur de l'école ou le chef de l'établissement prend contact avec les parents de l'élève et établit un dialogue sur sa situation.

Si, malgré l'invitation du directeur de l'établissement, les parents n'ont pas fait connaître les motifs de l'absence ou ont donné des motifs inexacts ou si l'enfant a manqué la classe sans motif légitime ni excuses valables au moins quatre demi-journées dans le mois, le dossier de l'élève est transmis à l'inspecteur d'académie. Celui-ci adresse alors un avertissement aux personnes responsables et leur rappelle leurs obligations légales et les sanctions pénales auxquelles elles s'exposent. Il peut également diligenter une enquête sociale.

La famille est aussi convoquée pour un entretien avec l'inspecteur d'académie. Dans ce cadre, « des mesures de nature pédagogique ou éducative pour l'élève et des modules de soutien à la responsabilité parentale » peuvent être proposées. «  Ce module, mis en place par le préfet, associera tous les acteurs impliqués dans le soutien familial, que ce soit la caisse d'allocations familiales, l'union départementale des associations familiales, les associations de parents d'élèves, les collectivités locales, etc. Il sera destiné à soutenir les familles en difficulté éducative et à rappeler l'intérêt de l'obligation scolaire  », a expliqué Christian Jacob au cours des débats (J.O. Sén. [C.R.] n° 87 du 17-10-03). Ainsi le décret précise que le contenu et les modalités des actions d'aide aux parents sont définis par une instance départementale présidée par le préfet et comprenant en outre des représentants de l'Etat, de la communauté éducative, des caisses d'allocations familiales et des associations familiales. Il s'agit de la commission de suivi de l'assiduité scolaire, déjà prévue par la directive du 1^er octobre 2003. Un arrêté doit préciser sa composition et ses modalités de fonctionnement.

Dernier échelon de la procédure : la saisine du procureur de la République par l'inspecteur d'académie. Elle intervient si, en dépit de l'avertissement et des mesures éventuellement prises, l'assiduité scolaire de l'élève n'est pas restaurée. L'inspecteur d'académie informe les personnes responsables de l'élève de sa démarche, ces dernières encourant une sanction pénale. En effet, « le fait, pour l'un ou l'autre parent d'un enfant soumis à l'obligation scolaire ou pour toute personne exerçant à son égard l'autorité parentale ou une autorité de fait de façon continue » de ne pas imposer à l'enfant l'obligation d'assiduité scolaire sans motif légitime, après avertissement donné par l'inspecteur d'académie et mise en œuvre de mesures éventuelles est puni désormais d'une contravention de quatrième classe. Il en est de même pour les personnes qui facilitent « par aide ou assistance » la commission de cette infraction. Autrement dit, les intéressés encourent désormais une amende d'un montant maximal de 750  € (et non plus de 150  € comme c'était le cas auparavant). Les personnes morales peuvent également être déclarées responsables pénalement.

A noter : demeure applicable l'article 227-17 du code pénal qui sanctionne, pour les cas les plus graves, la « carence éducative » dont l'absentéisme scolaire peut être un élément. Cette disposition prévoit que le fait pour le père ou la mère de se soustraire, sans motif légitime, à ses obligations légales au point de compromettre la santé, la sécurité, la moralité ou l'éducation de son enfant mineur est puni de 2 ans d'emprisonnement et de 30 000  € d'amende.

Les gens du voyage dont les enfants sont soumis à l'obligation scolaire doivent justifier de leur assiduité scolaire (code de la sécurité sociale, art. L. 552-5) . Même si l'arrêté du 8 août 1966 qui prévoit les modalités de suspension ou de suppression des allocations familiales n'a pas été abrogé, il n'a plus lieu d'être, le nouveau dispositif s'appliquant en toute logique aux gens du voyage. C'est ce qu'expliquent, interrogés par les ASH , le ministère délégué à la famille et la caisse nationale des allocations familiales.

La loi du 2 janvier 2004 renforce, corrélativement, le dispositif pénal en cas de travail dissimulé d'un mineur soumis à l'obligation scolaire. Pour mémoire, l'emploi dissimulé recouvre plusieurs facettes définies par l'article L. 324-10 du code du travail. Il peut ainsi s'agir de l'exercice, à but lucratif, d'une activité de production, de transformation, de réparation ou de prestation de services ou l'accomplissement d'actes de commerce par toute personne physique ou morale ne figurant pas au registre des entreprises ou à celui du commerce et des sociétés, lorsque cette inscription est obligatoire. Cela recouvre également d'autres situations telles que le défaut de déclaration aux organismes sociaux et fiscaux, l'absence de déclaration, intentionnelle ou non, de l'embauche d'un travailleur auprès des organismes de protection sociale, mais aussi l'absence de remise d'un bulletin de paie à un employé...

Le travail dissimulé, totalement ou partiellement, est interdit par la loi (code du travail, art. L. 324-9), de même que le fait d'avoir recours sciemment aux services d'une personne exerçant un travail dissimulé. Toute infraction à cette législation est punie de 2 ans d'emprisonnement et de 30 000  € d'amende, en application de l'article L. 362-3 du code du travail.

Cette peine est désormais aggravée en cas d'emploi dissimulé d'un mineur soumis à l'obligation scolaire et portée à 5 ans d'emprisonnement et à 75 000  € d'amende (code du travail, art. L. 362-3 modifié).

Sophie André