Le pari difficile, mais nécessaire, de l'insertion par l'activité économique

En raison du contexte socio-économique, l'insertion par l'activité économique  (IAE) apparaît incontournable à la Réunion pour éviter l'exclusion d'une grande partie de la population. Car, si cette île de 770 000 habitants peut faire figure, au sein de l'océan Indien, de voisin pas trop mal loti, son taux de chômage s'élevait quand même à 28 %en août 2003, selon les statistiques de la direction départementale du travail, de l'emploi et de la formation professionnelle (DDTEFP). Certains chiffres officiels évoquent même un taux variant entre 30 et 36 % (voir encadré). Auxquels il convient d'ajouter les 70 000 allocataires du revenu minimum d'insertion  (RMI), « ce qui signifie que 20 % des familles en dépendent directement ou indirectement », constate Laurence Assouline, consultante, dans l'Etude pour l'élaboration du plan départemental d'insertion par l'économique (1) qu'elle a réalisée pour le Conseil départemental de l'insertion par l'activité économique  (CDIAE)   (2).

Face à une telle situation, le rôle des contrats aidés est prépondérant pour le maintien dans l'activité des personnes en difficulté. Même si leurs bénéficiaires sont obligés trop souvent de naviguer entre ces dispositifs, les allocations de chômage et celles de RMI. On dénombre au total 50 000 contrats aidés qui se répartissent entre les contrats emploi- solidarité (CES), les contrats emploi consolidé (CEC), les emplois- jeunes et les contrats d'insertion par l'activité (CIA), un dispositif spécifique aux départements d'outre-mer (DOM). La Réunion a, pour l'instant, été épargnée par les coupes claires dans les CES et les CEC opérées en France métropolitaine.

En contre-point - et ce n'est pas le moindre paradoxe -, ce département d'outre-mer connaît un taux de croissance annuel de 3 % avec 3 700 emplois créés par an. Un chiffre, cependant, encore très insuffisant face aux 7 700 personnes qui, en raison du fort taux de croissance démographique (2,8 %), arrivent dans le même temps sur le marché du travail. Néanmoins, malgré les difficultés, à la DDTEFP, on se veut optimiste en relevant « une amélioration de l'emploi des femmes et des jeunes ».

Le revenu minimum d'activité  (RMA) à la Réunion est de la compétence de l'agence départementale d'insertion (ADI)   (3). « Il s'agit pour nou s, explique Philippe Lapierre, son directeur, de bien cibler les emplois qui permettront aux bénéficiaires du RMA de se diriger vers des emplois durables. » Pour ce faire, l'agence d'insertion devrait réserver ces emplois aux personnes « potentiellement les plus qualifiables »   (4) . Le tourisme apparaît comme un secteur qui pourrait recruter du personnel sous contrat RMA. « Nous souhaitons que les conventions que nous passerons avec les employeurs prévoient de l'accompagnement et nous voulons démultiplier les aides existantes pour les formations », précise le directeur de l'ADI. Pour le moment, le Medef n'a pas encore dit ses intentions, mais tout laisse à penser que le choix d'employer du personnel au RMA n'est pas simple à la Réunion, car les avantages financiers de ce dispositif peuvent entrer en conflit avec les bénéfices que procure déjà la loi d'orientation pour l'outre-mer qui permet, entre autres, aux entreprises de moins de dix salariés de bénéficier de l'exonération des charges sociales.

Difficile d'aborder la réalité de l'insertion par l'activité économique à la Réunion sans parler de l'agence départementale d'insertion (ADI), véritable fer de lance de l'insertion des allocataires du RMI. Un établissement public départemental spécifique aux DOM, dont le président, Jean-Luc Poudroux (UMP), est aussi président du conseil général. Initiée sous un premier format en 1995, dans le cadre de la loi Perben, pour « mettre en œuvre le programme départemental d'insertion [...]et assurer la programmation et la gestion des crédits d'insertion en provenance principalement de l'Etat et du département », elle avait surtout vocation à contenir le flux des allocataires du RMI, explique Marcelin Thelis, chef du pôle développement de l'activité économique de l'ADI. En 2000, les missions de l'agence ont été complétées et recentrées dans le cadre de la loi d'orientation pour l'outre-mer du 13 décembre 2000, dite loi Loom (5). L'agence s'est vu confier l'instruction sociale du RMI ainsi qu'un rôle primordial en matière de contrôle de l'effort d'insertion. Avec la décentralisation du revenu minium d'insertion (6), le rôle de l'agence d'insertion est appelé à se renforcer puisqu'elle assure désormais le pilotage du revenu minimum d'activité (RMA) (voir encadré).

L'agence départementale d'insertion contractualise avec des associations afin d'accompagner les personnes en CES ou en CEC mises à disposition par la DDTEFP. En outre, elle embauche directement des personnes en contrat d'insertion par l'activité (7 300 contrats devraient être signés en 2004). Un contrat de travail spécifique de trois mois, renouvelable une fois, destiné aux allocataires du RMI ou à leur conjoint, et dont la rémunération horaire s'élève au SMIC. Les personnes employées en CIA travaillent 87 heures par mois pour des associations, des collectivités locales, des organismes d'utilité sociale (les chantiers de l'Office national des forêts, par exemple). Au total, « 83 % des allocataires du RMI sont détenteurs d'un contrat d'insertion », se réjouit le responsable du pôle économique de l'ADI.

Par ailleurs, l'agence a créé un pôle de développement de création d'activité et suit, dans ce cadre, 150 allocataires du revenu minimum d'insertion. Ce pôle reste néanmoins mineur par rapport aux missions de l'agence, « d'autant, souligne Marcelin Thelis, qu'ici la culture de la création d'activité est peu présente ».

Dans ce contexte particulier, le secteur de l'insertion par l'activité économique apparaît modeste, divisé (il existe deux représentations de l'insertion par l'activité économique (7) ), jeune - les premières entreprises d'insertion ont été fondées il y a un peu plus de dix ans. D'où l'intérêt du premier forum de l'insertion par l'activité économique, organisé à la fin de l'année dernière à Saint-Gilles de la Réunion (voir encadré ci-contre). Préparé par l'Union réunionnaise des structures d'insertion par l'activité économique (Ursiae)   (8) avec la Fédération nationale des associations d'accueil et de réinsertion sociale (9) et le Conseil départemental d'insertion par l'activité économique, il avait pour ambition de donner une plus grande visibilité à ce secteur. Et de « mettre en avant sa plus-value dans les politiques publiques de l'emploi », explique Jimmy Bonmalais, président de l'Ursiae.

Ce forum qui s'est déroulé les 27 et 28 novembre 2003 à Saint-Gilles de la Réunion était une première du genre.200 participants sont venus prendre part aux tables rondes et débats en plénières. Des institutionnels, des acteurs de l'insertion (entreprises d'insertion, associations intermédiaires, entreprises de travail temporaires d'insertion et régies de quartier) étaient présents, ainsi que toutes les fédérations nationales de l'insertion par l'activité économique. Les élus du conseil général et du conseil régional sont venus et ont témoigné de leur engagement dans l'économie sociale et solidaire, tandis que les participants se sont interrogés sur les moyens de prendre en compte l'insertion par l'activité économique  (IAE) dans les politiques publiques. La mise en œuvre du revenu minimum d'activité (RMA) a suscité beaucoup de questions : ce dispositif ne risque-t-il pas, notamment, d'affaiblir le secteur de l'insertion par l'activité économique ? « Cette rencontre fut une réussite, se réjouit François Proust, vice-président de l'Union réunionnaise des structures d'insertion par l'activité économique  (Ursiae). Elle nous a permis de nous rendre compte du poids qu'avait l'IAE à la Réunion. » Elle a donné de la visibilité au secteur, ce qui devrait avoir des incidences sur la prise en compte de l'insertion par l'activité économique réunionnaise. Un comité de bilan s'est mis en place avec les élus et la direction départementale du travail, de l'emploi et de la formation professionnelle (10)  pour essayer de dégager les axes stratégiques tandis qu'une deuxième édition est prévue d'ici à deux ans.

Petit secteur ? L'insertion par l'activité économique l'est sans nul doute à la Réunion. Son chiffre d'affaires annuel s'élève à un peu plus de 18 millions d'euros.

On compte 25 entreprises d'insertion, quatre associations intermédiaires, trois entreprises de travail temporaire d'insertion qui emploient 772 personnes dans les secteurs du service à la personne, le transport, le nettoyage et, dans une moindre mesure, l'emploi industriel, le bâtiment, la protection de l'environnement. 42 % des personnes ayant travaillé dans des entreprises d'insertion retrouvent un emploi à la sortie (55 % pour les entreprises de travail temporaire d'insertion et 14 % pour les associations intermédiaires).

Des secteurs d'activité restent à explorer plus avant comme les services à la personne et l'hôtellerie. « Mais ce n'est pas facile, reconnaît Jimmy Bonmalais. Nous avons du mal à trouver des solutions en termes d'emploi et nous pensons que la métropole et, à plus long terme, l'océan Indien peuvent être des opportunités pour trouver du travail. La mobilité pour notre secteur doit être un axe prioritaire. » Dans cet esprit, l'Ursiae a commencé à contacter des entreprises en métropole et elle espère toucher, dans les pays voisins, les employeurs réunionnais propriétaires de magasins de grande distribution. Certains membres des réseaux d'insertion par l'activité économique estiment également qu'il faudrait développer les chantiers d'insertion - il n'en existe pas stricto sensu à la Réunion actuellement. Dans un département qui emploie de manière massive des contrats emploi-solidarité et des contrats emploi consolidé, cette voie pourrait, en effet, constituer une passerelle entre l'emploi aidé et l'insertion par l'activité économique. C'est dans ce contexte que le plan pluriannuel de soutien à l'insertion par l'activité économique est en cours de discussion au sein du CDIAE.

D'ailleurs les choses avancent, puisque le conseil général (11) devrait verser 90 000  € cette année pour financer un dispositif expérimental favorisant l'accompagnement social dans les entreprises d'insertion. Car, « si ce secteur est faible, c'est en partie en raison du manque de moyens pour le suivi de ces publics », estime Hugues Maillot, responsable du service économie solidaire du conseil général.

Cet engagement - encore en projet - du département en faveur de l'insertion par l'activité économique constitue une nouveauté. En effet, le soutien à l'emploi et à l'insertion s'est limité jusqu'ici à trois pôles : les emplois-jeunes et leur consolidation, pour lesquels le conseil général débourse 3 millions d'euros par an ; les associations de l'économie sociale et solidaire - que la collectivité distingue de l'IAE - financées à hauteur de 300 000  € par an ; l'aide à la création d'activité (le plus souvent par des demandeurs d'emploi) budgétée à hauteur de 600 000  € par an. « Il nous est arrivé d'aider des associations d'insertion. Mais d'une manière générale,  le département n'intervient pas sur le secteur de l'insertion par l'activité économique et se limite à participer au CDIAE », précise Séverine Nirlo.

Les collectivités locales et territoriales restent « prudentes quant à l'élargissement de leur action » à l'insertion par l'activité économique, affirme Laurence Assouline dans son étude pour élaborer le plan départemental pour ce secteur. Pourtant, au conseil régional (parti communiste réunionnais)   (12), « l'engagement en faveur de l'économie alternative et solidaire est certain », soutient Jocelyne Lauret, vice-présidente et responsable du développement local. Sachant qu'ici, à l'inverse du conseil général, on ne distingue pas l'économie solidaire de l'IAE. « Notre objectif a toujours été de soutenir l'emploi pérenne. Il me semble que l'insertion par l'activité économique répond à ces besoins. »

Pasrel est une des premières entreprises d'insertion (13) . Elle emploie aujourd'hui 150 personnes. Parmi elles, 32 sont embauchées sur des postes d'insertion et quelques-unes en contrat emploi-solidarité dans le cadre des emplois verts, un dispositif piloté par le conseil régional. Petite PME de l'insertion par l'activité économique sous forme associative, elle a choisi de travailler dans le secteur du nettoyage d'immeubles et plus marginalement dans l'entretien d'espaces verts.   « Au début, explique José Macarty, président de Pasrel, nous avions opté pour le bâtiment. Mais nous étions sur un marché très concurrentiel et cela nécessitait une main-d'œuvre assez qualifiée. » Très rapidement, Pasrel change de secteur et peut recruter du personnel, d'abord des anciens détenus, puis, peu à peu, toute personne ayant des difficultés d'insertion. Sur fond de dégradation du marché du travail et de conditions sociales de plus en plus dures qui aggravent les problèmes d'insertion du personnel - il faut presque sept ans aujourd'hui pour réinsérer des publics en difficulté, selon les responsables de Pasrel -, l'entreprise connaît de nouveau quelques années difficiles en 2000-2001. Depuis deux ans, le cap est mis « sur l'aspect économique et nous nous adaptons au marché par une démarche plus professionnelle et plus commerciale », précise José Macarty. Pasrel renoue avec les bénéfices et les emplois sont donc plus solides. Le travail d'insertion et d'accompagnement devrait s'en trouver renforcé.

Les actions de la région pour apporter un soutien aux associations et à l'emploi sont nombreuses. « Elles sont orientées autour de l'aide à la structuration du monde associatif et à la réinsertion des publics en difficulté », explique Françoise Dijoux, adjointe au développement local au conseil régional. Ce qui se traduit par des cofinancements pour la fin du programme des emplois-jeunes et leur accompagnement (6 millions d'euros par an sont dévolus à ce dispositif) et un soutien aux CES et CEC. Au total 800 associations, dont beaucoup sont de petite taille, bénéficient de ces aides.

Par ailleurs, le conseil régional emploie 1 500 personnes en contrats emploi- solidarité et emploi consolidé dans le cadre du dispositif emplois verts (14) - destinés par exemple à l'entretien des sites touristiques -piloté par la région. « Ces emplois ont toujours été une priorité, et dans certaines villes du sud, nous avons réussi à pérenniser certains postes dans des sites touristiques », affirme Françoise Dijoux. « La préservation de la nature est fondamentale pour un développement durable en général et pour l'avenir du potentiel touristique de l'île », défend Bruno Guigne, directeur général du département chargé de l'emploi, de l'insertion et du développement.

En outre, le conseil régional a passé une convention avec six régies de quartiers. « Nous n'excluons pas d'élargir notre intervention à d'autres types de structures », précise Françoise Dijoux, tandis qu'un projet de caisse solidaire est à l'étude pour 2004. Dans cet ensemble foisonnant, « il y a urgence à faire un plan pour pérenniser les emplois, commente Jocelyne Lauret. L'insertion par l'activité économique est un secteur important. Néanmoins nous ne voulons pas créer des emplois non permanents. Nous voulons passer d'une logique de subvention de poste à une logique de subvention d'activité. »

A la Réunion, il existe donc un vrai engagement des collectivités territoriales pour lutter contre le chômage, favoriser la réinsertion des publics en voie d'exclusion et, dans une moindre mesure, la création d'activité. Et elles y consacrent de réels moyens. Mais paradoxalement, le soutien au secteur de l'insertion par l'activité économique est encore balbutiant, car l'aide aux personnes en difficulté semble davantage privilégier les « logiques de placement » au détriment de véritables « logiques d'insertion », selon les termes de l'étude pour l'élaboration du plan départemental d'insertion. Et la mise en œuvre du RMA risque encore de venir davantage brouiller les choses.

Pour que l'insertion par l'activité économique soit reconnue, il faut décloisonner ce secteur « des autres mesures pour l'emploi et des autres dynamiques de création d'activités d'économie solidaire ou d'accompagnement à la création d'entreprise pour les publics en difficulté et bien sûr de l'ensemble du secteur marchand et public », suggère Laurence Assouline dans son étude. Qui propose que le Conseil départemental de l'insertion par l'activité économique soit le fer de lance de ces évolutions. A ce sujet, la DDTEFP observe que, depuis le forum de l'insertion par l'activité économique et la publication du rapport du CDIAE, une meilleure coordination entre les réseaux de l'IAE a vu le jour, « ainsi que des partenariats avec le secteur marchand ». Signe que les perspectives d'ancrage de l'insertion par l'activité économique commencent à voir le jour.

Pascale-Dominique Russo

Avec 1 % de la population française, la Réunion concentre 10 % des allocataires du revenu minimum d'insertion  (RMI). Plus d'un Réunionnais sur cinq est concerné par cette prestation. Depuis la création de ce minimum social il y a 15 ans, le département de la Réunion a toujours le plus grand nombre d'allocataires en proportion de la population. Les études que publient l'INSEE régionale (15) ne démentent pas ce triste record. En septembre 2001, la caisse d'allocations familiales dénombrait près de 66 500 allocataires et près de 160 000 bénéficiaires en comptant les ayants droit. Soit 22 % de la population contre 20 % en 1990. L'augmentation moyenne des allocataires - 3% par an - est à peu près parallèle à celle de la population adulte. Le nombre semble se stabiliser en 2002, mais c'est sous l'effet de la création du revenu de solidarité (RSO) pour certains plus de 50 ans (16) . Avec 57 %, la proportion des femmes s'accroît parmi les bénéficiaires. Celle des jeunes adultes aussi. Le taux des analphabètes ou des illettrés atteint 60 %. Seuls 25 % des allocataires déclarent vivre en couple, contre 35 % en 1990. Le nombre de familles monoparentales atteint 28 %, contre 26 % de couples avec enfants. « On peut se demander s'il s'agit d'une évolution sociale ou d'une stratégie économique visant à percevoir deux RMI au lieu d'un, note l'INSEE. Il semble bien qu'il y ait des deux. » Près de trois allocataires sur quatre ont signé, en 2002, un contrat d'insertion - taux en forte progression et très supérieur à celui de bien des départements de métropole. Mais 58 % des actions concernent l'insertion sociale, « plus facile et moins coûteuse », et 42 % seulement l'emploi et la formation, 20 points de moins que la demande exprimée. Et cela, faute d'emplois aidés, qui constituent souvent l'unique opportunité. En 2002, seul un allocataire sur quatre a pu bénéficier d'un tel contrat qui, en l'absence de débouché dans l'emploi ordinaire, permet ensuite de bénéficier d'une prestation de chômage. « La combinaison RMI-emploi aidé-indemnité de chômage figure parmi les stratégies essentielles de survie des populations défavorisées », souligne le sociologue Nicolas Roinsard, qui remarque aussi qu'il s'agit de stratégies à court terme, le volet formation des contrats étant largement sous-utilisé. Un tiers des sortants d'un contrat aidé enchaînent avec un emploi ou une formation, mais dans la moitié des cas, il s'agit d'un autre emploi aidé. Cependant, ces dernières années ont été marquées par une rotation plus « égalitaire » de ces contrats entre l'ensemble des bénéficiaires potentiels. Reste qu'il s'agit à la Réunion d'insérer 15 %de la population adulte (contre 3 % en métropole) alors que le taux de chômage a « rejoint la barre des 33% » en juin 2003 (17) , avec une hausse de 1,9 point par rapport à 2002, la tendance s'inversant par rapport à la baisse constatée depuis 1999. Et cela, sous la double influence de l'arrivée de personnes supplémentaires sur le marché du travail et de la baisse des emplois (y compris des emplois aidés). Autre particularité insulaire, soulignée par cette livraison décidément très riche au plan social : dans les collectivités locales, 40 % des embauches réalisées le sont sous un contrat aidé (contre 10 % en métropole) tandis que les titulaires ne représentent que 17 % des effectifs (contre 72 % dans l'Hexagone). M.-J. M.