La logique de prévention et de santé publique l'emportera-t-elle ?

« Les co-producteurs de la loi de 1970 font de l'usager de stupéfiants un “délinquant” alors qu'ils le voient comme un malade et qu'ils ne croient pas, en le punissant, avoir quelque chance d'éradiquer “la toxicomanie”. » Tel est le constat affligeant dressé par la juriste Jacqueline Bernat de Celis (1), après avoir étudié les conditions d'élaboration de ce texte, voté ensuite à l'unanimité par les parlementaires (2). Et d'expliquer qu'en fait, les décideurs « ont été conscients qu'en créant une incrimination, ils faisaient appel à une autre fonction de la loi pénale, qui a été d'exorciser les peurs et de rassurer sur leur choix de société les adultes de l'après mai-1968 ».

Rien d'étonnant, dès lors, à ce que cette loi - qui crée le délit d'usage privé de stupéfiants (3), repose sur la dissuasion par la sanction et comprend un important volet répressif - cristallise, depuis plus de 30 ans, les critiques. Pourtant, elle n'a jamais été remaniée, hormis pour accroître la répression du trafic sous toutes ses formes. Elle punit toujours l'usage simple de stupéfiants de un an d'emprisonnement et de 3 750  € d'amende, même si elle tente en même temps de concilier logiques sanitaire et répressive. Un compromis qui trouve notamment son expression dans l'injonction thérapeutique (4).

L'idée d'une réforme avait cependant été annoncée à l'automne dernier par le Premier ministre avec visiblement une préoccupation :sanctionner par une simple contravention la consommation de cannabis. Depuis, le dossier semblait au point mort, jusqu'à ce que Christian Jacob, ministre délégué à la famille, ne rompe le silence, le 22 janvier. Lors d'une séance de questions orales au Sénat, il a promis qu'un projet de loi serait déposé au Parlement avant la fin de la législature... soit d'ici à 2007 (5). Un flou sur le calendrier qui, à quelques semaines des élections régionales, n'est pas pour rassurer les associations (6).

Ces dernières n'ont, en effet, pas attendu pour égrener les échecs de la loi. Tout d'abord, celle-ci n'a endigué ni le trafic, ni l'extension des usages. La consommation de cannabis n'a cessé de progresser : en 2000, selon l'Observatoire français des drogues et des toxicomanies (OFDT)   (7), plus d'un garçon de 18 ans sur deux en aurait pris (contre un sur trois en 1993) et près d'un sur cinq en fumerait plus de dix fois par mois. Quant à la consommation d'héroïne, pour laquelle la loi de 1970 avait été conçue, elle a diminué avant tout grâce aux politiques de substitution. Deuxième reproche fait à ce texte : il réserve « le même sort aux usagers et aux dealers en ne distinguant pas ceux qui sont dans une dépendance et vivent une difficulté de santé et ceux qui usent de produits dans le cadre d'un trafic », dénonce Christian Saout, président de la Fédération Aides. Très dur envers cette « loi de répression », il estime que, malgré son insertion dans le code de la santé publique, c'est « une loi mortifère, qui a brisé beaucoup de vies ». De surcroît, ajoute Valère Rogissart, président de l'Association française de réduction des risques (AFR), cette loi est « méprisée », peu de condamnations étant prononcées, et elle « génère inégalités et injustices sur le territoire, la sanction étant différemment appliquée d'un tribunal à l'autre ».

Si le taux de poursuites se révèle globalement faible, près de 400 usagers simples par an font quand même un passage derrière les barreaux, malgré la circulaire Guigou de 1999 qui recommande d'éviter les incarcérations. La « dépénalisation de fait » déplorée par la commission d'enquête sénatoriale (8) est donc quelque peu à tempérer. D'autant que les interpellations policières pour simple usage ne sont pas sans incidence : elles donnent lieu à des procédures transmises au parquet et créent un antécédent judiciaire. Or elles sont nombreuses. L'Office central pour la répression du trafic illicite de stupéfiants en recensait plus de 71 000 en 2001- dont 9 sur 10 pour du cannabis. Une incohérence dans l'application de la loi qui brouille les repères. « Des jeunes ont du mal à imaginer que le cannabis est interdit alors qu'ils voient tout le monde en fumer sans problème. Puis, un jour, la répression tombe et ils ne comprennent pas ce qui se passe. Il faut une règle claire », réclame le Dr Alain Rigaud, président de l'Association nationale de prévention en alcoologie et addictologie  (ANPAA).

La première mesure, souhaitée par tous, est la disparition de la peine de prison pour usage de drogue- mesure envisagée par le gouvernement qui entend néanmoins maintenir le délit avec la création d'une contravention d'usage. « Quel que soit le produit, la prison n'est pas une solution. Au contraire, elle accentue la désocialisation », insiste François Hervé, président de l'Asso- ciation nationale des inter- venants en toxicomanie (ANIT), qui va plus loin que le gouvernement puis- qu'elle milite depuis 1994 pour la dépénalisation complète de l'usage de drogue. Une position également défendue, depuis 1998, par la Fédération nationale des associations d'accueil et de réinsertion sociale (FNARS). « La dépénalisation du simple usage sans revente et sans nuisances à autrui est nécessaire », réaffirme aujourd'hui son directeur adjoint, Marc Gagnaire.

Néanmoins, insiste Jean-Marc Borello, délégué général du groupe SOS (9), « il faut préciser clairement dans la loi ce qu'est un usager et ce qu'est un trafiquant, en déterminant des seuils, afin que cela ne soit pas laissé à l'appréciation du simple policier ». Les actes préparatoires (détention, transport... liés à l'usage) doivent être « traités dans le même cadre », affirme François Hervé. Un point de vue que partage Médecins du monde, qui s'affiche aussi en faveur de la dépénalisation de l'usage. « Il n'y a rien de plus fou que d'envoyer en prison ou de donner des amendes à quelqu'un parce qu'il s'administre un toxique ! En tant que travailleur socio-sanitaire, il me semble plus important de dialoguer avec les gens et de travailler sur les processus de responsabilisation », s'insurge Patrick Beauverie, membre du comité de pilotage « réduction des risques » de l'association. Quant à l'AFR, elle affirme par la voix de Valère Rogissart : « Il ne s'agit pas de dépénaliser pour dépénaliser. Ce n'est pas qu'une question de libertés individuelles, c'est aussi que, du coup, on ne s'occupe pas bien des gens allant très mal. »

Privilégier la réponse sanitaire et éducative, c'est bien ce que réclament les associations. « Il faut une loi fondée sur la prévention, la réduction des risques et l'accès aux soins, laissant la répression dans le domaine strict de l'offre », résume François Hervé, qui rappelle que la répression « complexifie le travail des intervenants en marginalisant les usagers ». La consommation de drogue « est une question de santé publique, non d'ordre public », confirme Valère Rogissart. Aussi les associations s'agacent-elles de voir le débat se centrer presque exclusivement sur le choix du niveau des contraventions, qui sembleraient devoir remplacer les peines de prison, systématisant au passage la sanction de l'usage de stupéfiants. Elles préféreraient que soient discutés les moyens permettant l'articulation avec le système socio- sanitaire. « Certes, il faut des réponses à la consommation de cannabis des adolescents, car certains se mettent vraiment en difficulté, et maintenir un interdit, estime François Hervé. Mais elles doivent d'abord être éducatives, sanitaires, sociales, voire relever de la protection de la jeunesse. »

La recommandation formulée par la mission interministérielle de lutte contre la drogue et la toxicomanie (MILDT) d'orienter les usagers de cannabis mineurs vers des commissions d'évaluation médicale (10) est donc plutôt bien accueillie, au moins sur le principe. « Proposer à un jeune - mais pas uniquement - d'avoir une consultation à visée évaluative, de faire le point sur sa consommation, sur la perception qu'il en a, est une bonne chose. Mais il faut réfléchir aux modalités de l'orientation vers ces structures : sous contrainte, sous incitation forte ? », observe Valère Rogissart, qui refuse le système des amendes. Pour Jean-Marc Borello, « ce qui importe, c'est de pouvoir adresser à des structures de soins les gens qui en ont besoin. Que le premier rendez-vous soit rendu obligatoire par un magistrat ne me pose pas de problème. A condition toutefois qu'il s'agisse d'un vrai magistrat ! »

Les professionnels s'interrogent cependant sur les moyens qui seraient octroyés à ces consultations, à l'heure où maintes actions ou structures sont en difficulté budgétaire. Et ils souhaitent être impliqués. « Il faudra un cahier des charges précis, élaboré par les professionnels, défend Alain Rigaud. Il ne s'agit pas de créer des structures supplémentaires, mais de les inscrire dans un réseau à partir du dispositif spécialisé existant et en partenariat avec les structures de psychiatrie, de pédopsychiatrie, voire de la protection judiciaire de la jeunesse. »

Mais au-delà, les associations aspirent à ce que la réforme soit l'occasion d'inventer une loi ambitieuse de santé publique, reposant sur des approches renouvelées et tenant compte des évolutions des consommations et des pratiques professionnelles. Pas question notamment de la limiter au cannabis ni de mettre sur le même plan tous les usages. Il faut revenir aux distinctions, expliquées par le Pr Philippe-Jean Parquet (11), entre « usage, usage nocif et dépendance », car elles n'induisent pas les mêmes comportements, ni n'appellent les mêmes réponses. Quant aux produits, ils n'ont pas tous la même dangerosité, comme l'a démontré le Pr Bernard Roques (12) et il y a lieu d'en tenir compte. En fait, assure Christian Saout, il « faut inventer une politique de lutte non contre les toxicomanes mais contre les dépendances. Cela implique de reconnaître qu'il y a un problème de santé global visant tant les stupéfiants que les psychotropes, l'alcool ou le tabac. » Un avis partagé par François Hervé qui souhaite « une grande loi sur l'ensemble des substances psychoactives » intégrant notamment « une réflexion sur les dangerosités et les moyens de conjuguer intérêts individuel et collectif ». Même conviction à l'ANPAA, où Alain Rigaud réclame « une loi-cadre sur les addictions ne se cantonnant pas aux produits illicites et n'ignorant pas les dangers liés au tabac, à l'alcool et aux psychotropes - substances de plus en plus souvent associées -, qui peuvent conduire à des comportements délictueux et à des problèmes de santé publique. »

A titre indicatif, l'alcool fait, chaque année, 45 000 morts et le tabac 60 000, comme l'a rappelé devant le Sénat le Pr Claude Got, président du collège scientifique de l'OFDT. L'expert s'est d'ailleurs étonné, au sujet du cannabis, « de voir privilégié constamment le risque de l'effet psychoactif par rapport au risque physique », alors qu'il y plus de goudron dans un joint que dans une cigarette et que la nicotine y est forcément présente. A cela s'ajoute le fait que le cannabis est de plus en plus coupé par d'autres produits dont on ignore la nature.

C'est l'une des raisons d'ailleurs pour lesquelles l'idée de sa légalisation fait son chemin chez certains acteurs. Ainsi, à Médecins du monde, Patrick Beauverie explique, à titre personnel : « Je considère que, lorsqu'une substance illicite est consommée par plus de 20 % de la population adulte, que du fait de l'absence de réglementation on ne parvient pas à limiter l'initiation précoce, que l'on ne peut réduire les risques puisqu'on ne connaît pas la composition des produits et qu'on ne permet pas aux gens désirant arrêter de le faire puisqu'il n'existe aucune modalité de prise en charge, la légalisation contrôlée peut s'avérer une réponse intéressante. » Cette solution permettrait, selon ses défenseurs, de mettre en place un dispositif interdisant la vente aux mineurs et de proposer aux consommateurs des produits, voire des modalités de prise, moins pathogènes.

De même, si l'ANPAA s'est uniquement prononcée contre l'incarcération des usagers de drogues, Alain Rigaud et, semble-t-il, quelques administrateurs, considèrent ces arguments avec intérêt : « A titre personnel, j'estime que cette option permettrait d'envisager pour le cannabis - produit fréquent dont la plupart des consommateurs ne sont ni réguliers ni dépendants - l'approche que nous connaissons avec le modèle alcoologique et qui autorise l'articulation avec le volet sanitaire. Si on légalise, on instaure un monopole avec un contrôle de l'Etat comme pour l'alcool ou le tabac. Et l'on peut au moins obtenir des produits propres. » En outre, on freine le trafic.

Partisans ou non de cette voie, les acteurs se rejoignent en tout cas sur la nécessité de développer la prévention, absente de la loi de 1970. « La prévention de l'usage doit être inscrite dans la loi comme premier vecteur de dissuasion ou de limitation des consommations », estime l'ANIT. Encore faut-il savoir de quelle prévention il s'agit, s'accordent les associations, qui voient d'un mauvais œil se développer les interventions des services de police auprès des jeunes. « Les acteurs sanitaires doivent être en première ligne », insiste François Hervé. « Demande-t-on aux policiers de faire de la prévention de l'obésité ou du suicide ?, raille Valère Rogissart. Il faut prévoir des professionnels du soin, des éducateurs, des psychologues pour mener des actions de promotion de la santé et créer des espaces d'information. »

Pour les associations, la démarche de réduction des risques liés à l'usage de drogues doit aussi être développée et valorisée. Une démarche qu'elles se réjouissent de voir enfin reconnue grâce à l'amendement adopté le 16 janvier au Sénat dans le cadre du projet de loi sur la santé publique (13), auquel elles ne sont pas étrangères. Selon François Hervé, cette disposition donne, en effet, « un cadre légal et une sécurité à des pratiques qui ont fait leurs preuves, mais qui n'étaient couvertes jusqu'ici que par des textes réglementaires ». Les associations, qui auraient toutefois préféré voir inscrite la réduction dans la loi de 1970 rénovée, resteront vigilantes. Le texte renvoie, en effet, à des orientations définies par un document national de référence approuvé par décret. Aussi veilleront-elles « à ce qu'il ne se limite pas à la réduction des risques infectieux », précise le président de l'ANIT. « La réduction des risques, défend Valère Rogissart, a permis d'être en lien avec les deux tiers des usagers d'opiacés. Et elle ne les empêche pas de trouver des solutions en termes de sevrage. Au contraire, ils sont bien plus accessibles à un travail psychothérapeutique ». Aujourd'hui, dans les raves, c'est cette même approche qui prévaut avec les outils de « testing »  : il s'agit de rentrer en contact avec des usagers pour estimer leur consommation et susciter leurs interrogations. Un travail de fond souvent mal interprété. « Certains continuent à penser que c'est un premier pas vers la libéralisation. L'idée perdure que l'on réussira à stopper la consommation de drogues !Or on ne stoppera rien et il faut limiter les dommages. Le succès de la réduction des risques doit être reconnu », revendique Jean-Marc Borello. Tous militent pour que soit élargie au maximum la palette afin d'offrir à chacun une réponse réellement adaptée : sevrage, programmes méthadone, autres produits de substitution - dont l'éventail doit être enrichi -, actions d'éducation à la santé...

Un autre point de la loi de 1970 dérange les professionnels : les délits de « présentation sous un jour favorable de l'usage » et de « provocation à l'usage ». Non sur le principe, mais parce qu'il « ne faut pas que l'on puisse s'en emparer pour gêner des actions de prévention », explique François Hervé. S'il n'est pas question de faire du prosélytisme, il faut toutefois, pour être efficace, pouvoir aborder la question sans évacuer les raisons pour lesquelles certains consomment des substances psychoactives. « Une bonne prévention doit être équilibrée et permettre aux gens de problématiser la question et de trouver leurs propres réponses. Cela doit reposer sur la responsabilisation, non sur la dissuasion par la peur qui, de plus, ne marche pas. Cela suppose aussi pour les acteurs d'entamer une réflexion de fond afin de partager une éthique commune et d'adopter certains cadres », observe le président de l'ANIT.

Ces articles empêchent, en outre, de débattre et, partant, de dépassionner le sujet. « Il ne faut pas interdire la parole, même erronée, sur la question des drogues afin de permettre la discussion. C'est la première chose à faire si l'on veut avancer », juge Patrick Beauverie. C'est assurément ce que veulent les associations qui réclament un vaste débat national ou des états généraux avant toute réforme de la loi de 1970. Cela concourrait notamment « à faire reconnaître la cohérence du champ des addictions », défend François Hervé, qui redoute de voir la réforme réduite à quelques réponses éclatées dans divers textes de loi. Cela permettrait, soutient Valère Rogissart, « d'informer réellement les citoyens et de trouver de vraies solutions, notamment en s'inspirant d'autres pays européens qui ont développé de nouvelles approches ». Pour Aides, ce serait enfin l'occasion d'impliquer les usagers eux- mêmes, « qui, contrairement aux consommateurs d'alcool, n'ont pas de lobby », ironise Christian Saout, qui plaide pour le non-repli du débat sur les experts. « On est sur un couple fragile : santé publique et libertés publiques. Or on sait combien le respect de ces dernières est essentiel pour la première. Il faut trouver un équilibre. Et pour cela, la démocratie participative doit venir nourrir la démocratie représentative. »

Florence Raynal