LA RÉFORME DU RMI

Décentralisation et pilotage de l'insertion ( Suite et fin)

(Loi n° 2003-1200 du 18 décembre 2003, J.O. du 19-12-03)

Pour mémoire, le revenu minimum d'insertion (RMI) repose sur un engagement réciproque : celui de la collectivité à proposer une offre d'insertion adaptée et celui du bénéficiaire à agir en faveur de sa propre insertion. Engagement formalisé par la signature d'un contrat d'insertion. L'échec du dispositif est cependant évident. Quelques chiffres rappelés par la rapporteure de la loi devant les députés :seuls 50 % des allocataires signent un contrat d'insertion (c'est pourtant une obligation) et plus de 20 %déclarent même n'avoir jamais entendu parler du dispositif ; 59 % des allocataires qui ont conclu un contrat d'insertion l'ont fait dans les 6 premiers mois de versement de l'allocation (et non dans les 3 mois légaux) et les autres encore plus tard ou ne se souviennent plus (Rap. A.N. n° 1216, novembre 2003, Boutin).

La philosophie du RMI n'étant pas modifiée, la réforme lie toujours le droit à l'allocation à une démarche d'insertion. Un amendement de Christine Boutin vient d'ailleurs rappeler dans la loi que le contrat « est librement conclu par les parties et repose sur des engagements réciproques de leur part » (code de l'action sociale et des familles [CASF], art. L. 262-37, al. 3 nouveau). Mais les conditions d'élaboration, le contenu et les modalités de suivi du contrat sont redéfinies.

L'article L. 232-67 du code de l'action sociale et des familles est réécrit pour affirmer dans des termes plus contraignants la nécessité de conclure un contrat d'insertion dans les 3 mois qui suivent la mise en paiement de l'allocation. Il dispose en effet désormais que, dans ce délai, « l'allocataire et les personnes prises en compte pour la détermination du montant de l'allocation qui satisfont à une condition d'âge doivent conclure un contrat d'insertion avec le département, représenté par le président du conseil général » (et non plus la commission locale d'insertion [CLI], conformément à la logique de décentralisation). Jusqu'alors, il était simplement indiqué que le contrat était « établi » avec la CLI.

Dans notre numéro 2341 du 9 janvier 2004 :

I - Le transfert des compétences et de la charge financière

II - La réorganisation de la phase d'instruction

III - La confirmation du rôle des caisses d'allocations familiales

Dans ce numéro :

IV - La redéfinition du contrat d'insertion

A - La signature du contrat B - La désignation d'un référent C - Le contenu du contrat d'insertion D - La mise en œuvre et le suivi des actions d'insertion E - La suspension du contrat F - La révision du contrat d'insertion

V - Une nouvelle organisation pour les politiques d'insertion

A - Le dispositif départemental d'insertion B - Le dispositif local d'insertion

VI - Les autres dispositions de la loi

A - L'accès au RMI B - L'allocation

Le président du conseil général doit désigner, « dès la mise en paiement de l'allocation, une personne chargée d'élaborer le contrat d'insertion » avec les intéressés et « de coordonner la mise en œuvre de ses différents aspects économiques, sociaux, éducatifs et sanitaires » (CASF, art. L.232-67, al. 2 modifié).

Les organismes instructeurs devaient déjà choisir un « accompagnateur » chargé de coordonner les différents aspects du contrat d'insertion. Une obligation toutefois « très inégalement remplie [...], l'accompagnateur disposant notamment rarement du temps nécessaire à une prise en charge réellement individualisée » (Rap. Sén. n° 304, mai 2003, Seillier).

La nouvelle loi permet au président du conseil général de confier, par convention, ce rôle de référent « à une autre collectivité territoriale ou à un organisme, notamment l'un de ceux mentionnés à l'article L.262-14 », c'est-à-dire pouvant recevoir la demande (1). Il a été spécifié par amendement que seuls l'élaboration et le suivi du contrat, et non sa signature, peuvent être délégués par le conseil général.

Toujours d'après les explications fournies lors des débats, cette convention prendrait la forme d'une habilitation générale permettant ensuite au président du conseil général d'adresser les allocataires, selon leur situation et leur lieu de résidence, à ces organismes, à charge pour eux de désigner en leur sein la personne physique tenant le rôle de référent (Rap. Sén. n° 304, mai 2003, Seillier).

Le gouvernement a assuré, lors du vote de ces dispositions, que « le conseil général veillera à ce que le référent soit qualifié et membre d'une association ou d'un service reconnu pour son action en faveur de l'insertion sociale et professionnelle ». Avant d'ajouter toutefois que « cette responsabilité relève pleinement du département, qui est le mieux à même de connaître et d'apprécier la qualité des partenaires institutionnels ou associatifs locaux, sur lesquels il s'appuiera naturellement » (J.O. Sén. [C.R.] n° 49 du 28-05-03).

Enfin, la loi du 18 décembre indique que, « dans tous les cas », le président du conseil général doit informer « sans délai l'allocataire de sa décision ». Le texte antérieur ne prévoyait aucune obligation d'informer le bénéficiaire de l'identité de son interlocuteur et sa désignation n'était encadrée par aucun délai. La Cour des comptes déplorait d'ailleurs, dans son rapport public pour 2001 (2), que de nombreux allocataires présents depuis plusieurs années dans le dispositif n'aient jamais rencontré de référent.

L'article L. 262-38 du CASF relatif au contenu du contrat d'insertion est réécrit « dans un sens qui se veut à la fois plus directif sur la nature des actions d'insertion, plus concret et plus orienté vers l'insertion professio n nelle » (Rap. A.N. n° 1216, novembre 2003, Boutin).

La loi prévoit, tout d'abord, que le contrat est établi « au vu des éléments utiles à l'appréciation de la situation professionnelle, sociale, financière et de santé de l'allocataire [et des personnes prises en compte pour la détermination du montant du RMI sous condition d'âge] et de leurs conditions d'habitat ».

Par ailleurs, la rédaction antérieure n'était pas impérative, se contentant de viser les formes que « peut notamment prendre » l'insertion. La nouvelle loi impose au contraire que le contrat « comporte [...] une ou plusieurs des actions concrètes » dont une liste est ensuite donnée.

Le projet de loi, dans sa version initiale, listait deux catégories d'actions susceptibles d'être inscrites dans le contrat : des mesures axées sur l'insertion professionnelle du bénéficiaire et d'autres, revêtant un caractère complémentaire, orientées vers l'autonomie sociale et l'accès aux droits. Ces dispositions ont cependant été modifiées par les parlementaires. Lesquels regrettaient, en particulier, l'orientation presque exclusivement professionnelle du contrat d'insertion ainsi que l'absence de référence aux emplois aidés et aux autres outils de la politique de l'emploi.

Aux termes des dispositions finalement adoptées, le contrat comporte donc une ou plusieurs des actions concrètes suivantes  :

 des prestations d'accompagnement social ou permettant aux bénéficiaires de retrouver ou de développer leur autonomie sociale ;

 une orientation, précédée le cas échéant d'un bilan d'évaluation des capacités des intéressés, vers le service public de l'emploi ;

 des activités ou stages destinés à acquérir ou à améliorer leurs compétences professionnelles ou à favoriser leur insertion en milieu de travail ;

 un emploi aidé, notamment un contrat insertion- revenu minimum d'activité (le nouveau dispositif mis en place par le deuxième volet de la loi, sur lequel les ASH reviendront prochainement dans un dossier spécifique), ou une mesure d'insertion par l'activité économique ;

 une assistance à la réalisation d'un projet de création ou de reprise d'une activité salariée.

Le contrat d'insertion comporte également, « en fonction des besoins des bénéficiaires », des dispositions concernant des actions permettant l'accès à un logement, au relogement ou l'amélioration de l'habitat ou visant à faciliter l'accès aux soins (les soins de santé envisagés ne pouvant, en tant que tels, être l'objet du contrat).

En définitive, par rapport à l'ancienne rédaction de l'article L. 262-38, la liste des types d'actions d'insertion est peu modifiée. Evolutions les plus notables : la mention de l'offre possible d'activités « d'intérêt général » disparaît, de même que celle des moyens permettant aux allocataires de retrouver ou de développer leur autonomie sociale ( « la participation à la vie familiale et civique ainsi qu'à la vie sociale, notamment du quartier ou de la commune, et à des activités de toute nature, notamment de loisirs, de culture et de sport » ).

En outre, « dans l'esprit de bien adapter les contrats aux capacités des allocataires et d'anticiper la fin de certaines actions (stages, emplois aidés...) qui y sont inscrites, fin qui ne doit pas entraîner de rupture du parcours d'insertion » (Rap. A.N. n° 1216, novembre 2003, Boutin), le Sénat a également fait préciser que le contenu du contrat est établi « selon la nature du parcours d'insertion [que les allocataires] sont susceptibles d'envisager ou qui peut leur être proposé ».

Enfin, selon un dernier amendement, le contrat d'insertion doit désormais faire « l'objet d'une évaluation régulière donnant lieu éventuellement à un réajustement des actions précédemment définies ». L'étude précitée de la DREES indiquait que 42 % des contrats d'insertion, pour un échantillon de 2 000 personnes en 2000, n'avaient donné lieu à aucun bilan.

Le suivi des actions d'insertion est renforcé. A cet effet, des conventions, conclues entre le département et chacun des organismes chargés de l'emploi (ANPE et autres) et de la formation, « fixent les modalités de mise en œuvre des actions d'insertion mentionnées aux 2° [orientation], 3° [activités ou stages] et, le cas échéant, 5° [assistance à la création d'une entreprise] de l'article L. 262-38 et détermineront également la nature des informations nominatives échangées sur la situation des bénéficiaires » (CASF, art. L. 262-38-1 nouveau).

Le gouvernement avait aussi imaginé un dispositif d'attestation trimestrielle de suivi des actions d'insertion professionnelles. Les députés l'ont cependant supprimé, le jugeant « inutilement lourd » (J.O.A.N. [C.R.] n° 111 du 21-11-03).

La loi de 1988 relative au RMI a fait obligation aux départements d'inscrire à leur budget une somme correspondant à 17 % (3) des allocations versées l'année précédente dans le département afin de les consacrer à l'insertion des bénéficiaires du RMI, les crédits non consommés étant reportés sur l'exercice suivant (CASF, art. L. 263-5 et L. 263-9) .Chacun s'accorde toutefois à reconnaître que le faible niveau de consommation de ces crédits d'insertion - il ne dépasse pas 50 % en moyenne - a réduit la portée de cette règle.

Sous la pression des associations, le gouvernement avait décidé de maintenir la règle des 17 %. Mais les sénateurs l'avaient supprimée en première lecture.

Finalement, les députés l'ont rétablie compte tenu de son caractère symbolique, mais seulement à titre provisoire. Ainsi, en 2004 - et uniquement en 2004-, les départements sont tenus d'inscrire dans un chapitre individualisé de leur budget un crédit au moins égal à 17 % des sommes versées, au cours de l'exercice précédent, au titre de l'allocation de RMI. Ce, pour le financement des « actions inscrites au programme départemental d'insertion et des dépenses de structures correspondantes » (CASF, art. L.263-5 modifié) . François Fillon précisant à l'occasion du vote de ces dispositions que « les dépenses liées au RMA doivent naturellement figurer parmi les dépenses d'insertion et être comptabilisées comme telles » (J.O.A.N. [C.R.] n° 111 du 21-11-03) .

Les députés ont en outre complété ces dispositions par un amendement prévoyant que « les crédits inscrits au budget du département pour l'année 2003 n'ayant pas fait l'objet d'un engagement de dépenses, constatées au compte administratif, peuvent être, en tout ou partie, reportés sur les crédits de l'année 2004 ».

Par ailleurs, 3 autres articles du code de l'action sociale et des familles prévoyant les modalités d'utilisation des crédits départementaux d'insertion sont abrogés, car devenus sans objet avec la décentralisation :

  l'article L. 263-6 qui ouvre la possibilité pour les départements d'imputer, dans la limite de un an et d'un cinquième de l'aide versée par l'Etat, une partie de ces crédits au financement d'emplois-jeunes ;

  l'article L. 263-7 qui prévoit la conclusion entre l'Etat et le département d'une convention sur les conditions, notamment financières, de mise en œuvre du programme départemental d'insertion ;

  l'article L. 263-8 qui permet au ministre de l'Intérieur et à celui chargé de l'action sociale et de l'emploi de se substituer au préfet et au président du conseil général s'ils sont dans l'impossibilité de s'accorder sur l'exercice conjoint de leurs compétences en matière de pilotage de l'insertion.

La suspension du contrat peut toujours être prononcée si le bénéficiaire ne le respecte pas, mais « sans motif légitime », ont tenu à préciser les sénateurs (CASF, art. L. 262-23, al. 2 modifié). Et ce, afin de prendre en compte « les situations dans lesquelles le non-respect du contrat incombe certes à l'allocataire mais est dû soit à des raisons de santé ou de situation familiale, soit au caractère irréaliste du contrat signé » (J.O. Sén. [C.R.]n° 49 du 28-05-03).

La liste des personnes pouvant demander la révision du contrat d'insertion, en cas de non-respect de ce dernier, est redéfinie (CASF, art. L. 262-23, al. 1 modifié).

On a déjà signalé la nouvelle compétence du président du conseil général en lieu et place du préfet (4). L'initiative du président de la commission locale d'insertion est également supprimée dans la mesure où il n'intervient plus dans la conclusion du contrat. La possibilité de demander la révision est, par contre, ouverte au référent qui suit d'une manière plus particulière l'allocataire et qui est « certainement la personne la plus à même d'apprécier l'adéquation du contrat avec les objectifs et les capacités de la personne » (J.O. Sén. [C.R.] n° 49 du 28-05-03).

Comme déjà vu, la décentralisation du RMI met fin au co-pilotage de la politique d'insertion, celle-ci relevant désormais du seul président du conseil général. Du même coup, les dispositifs départementaux et locaux d'insertion changent de configuration.

Le conseil départemental d'insertion (CDI) est désormais seulement chargé d'émettre un avis sur le programme départemental d'insertion (voir ci-dessous), et non plus de l'élaborer et de l'adopter. Le rapporteur de la loi devant le Sénat attend de cette réforme un contenu du programme « plus précis et plus réaliste qu'aujourd'hui » dans la mesure où le conseil général, désormais chargé de son adoption, dispose directement des crédits nécessaires au financement du programme. Des parlementaires se sont néanmoins notamment interrogés sur la portée de l'avis du CDI dont « on ignore s'il sera tenu compte et même s'il sera rendu public » (J.O. Sén. [C.R.] n° 49 du 28-05- 03).

Par ailleurs, le conseil départemental d'insertion reste informé de l'exécution du programme départemental, mais la nouvelle loi ne fixe, cette fois, ni les modalités ni la fréquence de cette information.

La décentralisation du pilotage de l'insertion a pour corollaire la liberté d'action du département dans la définition des orientations du programme départemental d'insertion (PDI). Aussi son adoption est-elle confiée au conseil général, après avis du conseil départemental d'insertion (CASF, art. L. 263-3 modifié).

La rédaction proposée par le projet de loi se contentait de prévoir les délais dans lesquels le programme doit être adopté chaque année (avant le 31 mars de l'année en cours). Mais la nature et les modalités de mise en œuvre du programme n'étaient pas définies. Les sénateurs ont donc complété les dispositions initiales. Tout d'abord, en donnant un cadre au PDI : il doit « recense [r] les besoins de la population et l'offre locale d'insertion et planifie [r] les actions d'insertion correspondantes ». Ensuite, en précisant que le président du conseil général le met en œuvre soit directement, soit en passant convention avec les acteurs locaux déjà cités.

a - L'élaboration des programmes locaux d'insertion (art. 39)

Les dispositions selon lesquelles le programme local d'insertion définit les orientations, prévoit les actions d'insertion et recense les moyens correspondants restent inchangées. En revanche, dans la mesure où le programme élaboré par la commission fait désormais l'objet d'une simple proposition au président du conseil général, il était nécessaire de supprimer la mention de son adoption par la commission. L'article L. 263-14 du CASF dispose donc désormais que le programme local est simplement transmis par la CLI qui en vérifie la conformité avec le programme départemental d'insertion.

En outre, disparaissent de ce même article les dispositions selon lesquelles le conseil départemental d'insertion prévoyait, s'il y avait lieu, les moyens à affecter à l'exécution du programme local d'insertion ; les règles de financement des programmes figurent en effet à présent dans l'article L. 263-4 (voir ci-dessous).

Tirant les conséquences du transfert au président du conseil général de l'adoption du programme départemental d'insertion, la loi prévoit que le conseil général « examine et approuve les programmes locaux d'insertion » (CASF, art. L.263-4, al. 1 modifié). Il s'agit en effet de lui permettre d'en vérifier la cohérence avec les orientations décidées au niveau départemental » (J.O. Sén. [CR] n° 49 du 28-05-03).

Par ailleurs, si le conseil départemental d'insertion ne pouvait que proposer d'affecter des moyens à un programme local, tel n'est plus le cas du conseil général qui dispose directement des financements. Aussi les parlementaires ont-ils adopté un amendement proposé par Bernard Seillier, précisant que le conseil général peut affecter directement des financements à l'exécution de ces programmes locaux (CASF, art. L. 263-4, al. 1 modifié).

La loi du 18 décembre ouvre également la possibilité pour le département de déléguer à une commune ou à un établissement public de coopération intercommunale (EPCI) compétent la mise en œuvre de tout ou partie d'un programme local d'insertion. Une convention entre les parties fixe les modalités de cette délégation et du suivi de son exécution, en particulier quand les collectivités locales ou, par délégation, les EPCI exercent une compétence en matière d'insertion, de retour à l'emploi et de développement local en partenariat avec l'Etat et les autres collectivités locales, conseil régional et conseil général, au travers des plans locaux d'insertion et d'emploi et des maisons de l'emploi (CASF, art. L. 263-4, al. 2 modifié).

Le gouvernement s'est opposé, avec succès, à un amendement tendant à citer expressément les centres communaux (CCAS) (ou intercommunaux) d'action sociale, après les communes et les établissements publics de coopération intercommunale. Selon François Fillon, « le département a évidemment latitude de travailler avec les CCAS [et] le fait d'inscrire cette possibilité dans le texte ne le contraint pas à en user ». Et le ministre de rappeler que l'esprit de la loi « est bien de laisser une grande liberté aux départements pour organiser l'insertion de la manière la plus efficace possible et en fonction des conditions locales » (J.O. Sén. [C.R.] n° 49 du 28-05-03).

L'intervention de la CLI dans les relations individuelles avec les allocataires a été réduite (voir encadré ci-dessous) afin de recentrer son rôle sur sa mission générale d'élaboration, d'animation et d'évaluation de la politique d'insertion. Avec toutefois, « même dans ce domaine, une fonction plus consultative que décisionnelle », observe Christine Boutin (Rap. A.N. n° 1216, novembre 2003, Boutin).

Concrètement, compte tenu du transfert au département du pilotage du dispositif local d'insertion, les propositions des CLI en vue de l'élaboration du programme départemental d'insertion sont désormais adressées au président du conseil général (et non plus au conseil départemental d'insertion) (CASF, art. L. 263-10,3° modifié). Et le programme local d'insertion élaboré par la CLI acquiert la valeur d'une simple proposition devant être approuvée par le président du conseil général  (CASF, art. L. 263-10,4° modifié).

Les autres dispositions de l'article L. 263-10 sont inchangées. La CLI a donc toujours pour mission d'évaluer les besoins d'insertion sociale et professionnelle des bénéficiaires du RMI dans son ressort, ainsi que de recenser l'offre disponible d'insertion et d'évaluer les possibilités d'évolution et de diversification. Elle conserve aussi la possibilité de « formuler des propositions relatives à l'ensemble de la lutte contre la pauvreté et l'exclusion et de l'action en faveur de l'insertion dans son ressort ».

La loi réduit, à travers diverses dispositions, le rôle des commissions locales d'insertion (CLI) à l'égard des allocataires.

Elles n'ont plus à approuver les contrats d'insertion, désormais signés par le président du conseil général , mais seulement à « proposer les mesures propres à favoriser ou à conforter l'insertion » (CASF, art. L. 263-10,6° modifié). Elles ne peuvent plus, par voie de conséquence, en demander la révision .

Elles n'ont plus à donner leur avis sur le mandatement éventuel de l'allocation .

De même, la nouvelle rédaction de l'article L. 262-20 du CASF supprime leur avis sur la mise en œuvre du contrat d'insertion, nécessaire au renouvellement du droit à l'allocation. La décision de renouvellement, par périodes comprises entre trois mois et un an (inchangé), est désormais prise par le seul président du conseil général (art. 15 de la loi) . Sans préjudice de la procédure de suspension de l'allocation qui peut être engagée lorsque le président du conseil général constate une anomalie (non-renouvellement ou non-respect du contrat d'insertion...). Selon Bernard Seillier, le transfert de cette compétence au président du conseil général permettra « une décision de renouvellement plus rapide, pour le plus grand bénéfice de l'allocataire qui restait dans l'incertitude quant à l'avenir de son allocation » (Rap. Sén. n° 304, mai 2003, Seillier) .

Par contre, l'avis de la commission reste sollicité en cas de suspension éventuelle de l'allocation (non-signature du contrat d'insertion dans les 3 premiers mois, non-renouvellement du contrat arrivé à échéance ou non-respect du contrat par l'allocataire).

Aux parlementaires inquiets de la disparition des pouvoirs de la CLI, il a été objecté que les présidents de conseil général, loin d'être des « potentats qui ne rendent de comptes à personne » , sont déjà amenés à prendre des décisions pour l'allocation personnalisée d'autonomie, l'allocation compensatrice pour tierce personne, l'aide sociale à l'hébergement... (J.O. Sén. [C.R.]n° 49 du 28-05-03) .

Les règles relatives à l'accès des étrangers au RMI sont adaptées au cas particulier des ressortissants de l'Union européenne  (UE) et de l'Espace économique européen (EEE)   (5).

Pour mémoire, les étrangers doivent justifier de la régularité de leur séjour, en plus des conditions de résidence, d'âge, de ressources et d'engagement à suivre une action d'insertion. Une obligation à laquelle étaient jusqu'à présent soumis les ressortissants de l'Union européenne et des Etats de l'EEE. Or la loi du 26 novembre 2003 relative à la maîtrise de l'immigration et au séjour des étrangers en France supprime l'obligation de détenir un titre de séjour pour ces ressortissants (6). Par coordination, la loi du 18 décembre exclut donc expressément les ressortissants de l'UE et des Etats de l'EEE des dispositions applicables à l'ensemble des étrangers en matière de conditions de séjour (CASF, art. L. 262-9, nouvel al.).

Pour autant, les ressortissants des Etats membres de l'Union européenne et des autres Etats parties à l'accord sur l'Espace économique européen doivent, pour obtenir le RMI, remplir les conditions exigées pour bénéficier d'un droit au séjour (CASF, art. L. 262-9-1 nouveau). En effet, la dispense de titre de séjour n'équivaut pas à un droit au séjour inconditionnel ; il s'agit seulement d'une simplification administrative. En l'absence de titre de séjour formalisé, les ressortissants européens doivent remplir un certain nombre de conditions pour séjourner en France. Concrètement, et selon les travaux parlementaires, l'articulation des nouvelles dispositions sur l'immigration avec les conditions générales d'attribution du revenu minimum d'insertion conduit à restreindre le bénéfice de l'allocation aux seuls ressortissants communautaires ayant exercé en France une activité professionnelle ou salariée et aux personnes à leur charge âgées de plus de 25 ans (Rap. Sén. n° 304, mai 2003, Seillier).

Pour mémoire, le droit au RMI est subordonné à une condition de résidence qui détermine l'ouverture du droit et le lieu de dépôt de la demande. Les personnes sans résidence stable doivent donc élire domicile auprès d'une association agréée pour pouvoir demander le RMI. Ce dispositif est modifié sur plusieurs points.

La loi supprime la composition particulière de la commission départementale d'aide sociale (CDAS) lorsqu'elle statue sur un recours contre une décision relative au RMI (CASF, art. L. 262-39, al. 2 supprimé) .

Jusqu'à présent, elle se voyait adjoindre deux représentants du conseil départemental d'insertion, désignés conjointement par le préfet et le président du conseil général. Ce qui était contraire aux règles régissant le droit à un procès équitable au sens de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'Homme.

Un amendement proposé par la commission des affaires culturelles de l'Assemblée nationale donnant aux recours présentés par les allocataires devant la CDAS un caractère suspensif (l'allocation étant donc maintenue) a été rejeté. Par contre, toujours à l'initiative de Christine Boutin, la nouvelle loi permet aux « associations régulièrement constituées depuis 5 ans au moins pour œuvrer dans le domaine de l'insertion et de la lutte contre la pauvreté et l'exclusion [d'] exercer les recours » prévus à l'article L. 262-39 (recours devant les CDAS et appels devant la commission centrale d'aide sociale) « en faveur d'un demandeur ou bénéficiaire de l'allocation de revenu minimum d'insertion, sous réserve de l'accord écrit de l'intéressé » (CASF, art. L. 262-39, dernier alinéa nouveau) .Autrement dit, ces associations pourront « agir en justice en lieu et place des allocataires, parfois peu conscients de leurs droits et peu aptes à suivre les différentes phases d'une procédure » (Rap. A.N. n° 1216, novembre 2003, Boutin) .

L'agrément des associations, nécessaire pour qu'elles puissent recevoir les élections de domicile, est désormais prononcé par le président du conseil général seul, et non plus conjointement avec le préfet (CASF, art. L. 262-18, al. 1 ^er modifié).

Les CCAS, « sans doute le guichet le plus connu des publics en situation de précarité » (Rap. Sén. n° 304, mai 2003, Seillier), deviennent des lieux possibles d'élection de domicile au titre du RMI. Contrairement aux associations, ils n'ont pas besoin d'être agréés pour recevoir ces demandes (CASF, art. L.262-18, al. 1 ^er modifié).

Il revient désormais au président du conseil général de désigner, dans le ressort de chaque commission locale d'insertion, l'organisme tenu de recevoir toute déclaration de domicile. En cas de carence du président du conseil général, et après une mise en demeure restée sans résultat, l'organisme en question est désigné par le préfet (CASF, art. L. 262-18, al. 3 modifié).

La possibilité pour les personnes circulant en France sans domicile ni résidence fixes, c'est-à-dire les personnes exerçant une activité ambulante et, plus largement, les gens du voyage, d'élire domicile auprès d'organismes situés hors de leur commune de rattachement, est étendue aux demandes de RMI (CASF, art. L. 262-18, al. 2 nouveau).

La loi de 1969 relative à l'exercice des activités ambulantes et au régime des personnes circulant en France sans domicile ni résidence fixes prévoit l'obligation pour ces personnes de choisir une commune de rattachement afin d'obtenir le titre de circulation nécessaire à l'exercice de leur activité. Rattachement qui produit les effets attachés au domicile pour un certain nombre de formalités, comme la célébration du mariage ou les obligations fiscales. Lorsqu'elles demandent le bénéfice de l'aide sociale dans un département autre que celui dans lequel est située leur commune de rattachement, les personnes sans domicile fixe ni résidence fixe devaient jusqu'alors s'adresser directement à la commission départementale d'aide sociale (CDAS), qui statue à titre dérogatoire, « au terme d'une procédure longue » (Rap. Sén. n° 304, mai 2003, Seillier). La complexité de ces procédures étant « sans aucun doute une limite à l'accès aux droits », la loi de modernisation sociale avait déjà prévu la possibilité d'élire domicile auprès d'un organisme agréé ou d'un CCAS pour l'accomplissement des obligations liées à la législation relative à la sécurité sociale et aux travailleurs sans emploi (7).

En principe, selon l'article L. 111-3 du CASF, les personnes dont la présence sur le territoire métropolitain résulte de circonstances exceptionnelles ont droit aux prestations d'aide sociale sur décision de la commission départementale d'aide sociale. La loi rend cet article inopposable au dépôt d'une demande d'allocation de RMI (CASF, art L. 111-3, dernier al. nouveau).

Elle met ainsi fin à la contradiction formelle qui existait entre cette disposition de portée générale s'agissant des prestations d'aide sociale, dont le RMI fait partie, et la législation particulière au RMI prévoyant déjà un dispositif spécifique d'accès aux droits pour les personnes sans domicile fixe (Rap. A.N. n° 1216, novembre 2003, Boutin).

Le bénéfice du RMI est subordonné à une condition de résidence qui détermine l'ouverture du droit et le lieu de dépôt de la demande. Dans le cadre d'un dispositif décentralisé, la condition de résidence prend une importance particulière car elle détermine également le département compétent qui finance l'allocation (département dans lequel l'intéressé a son « domicile de secours » qui s'acquiert par 3 mois de résidence habituelle). Or l'article L. 262-8 du CASF ouvre la possibilité, à défaut de résidence stable, d'élire domicile auprès d'un organisme agréé ou d'un CCAS, afin d'obtenir le RMI. Par conséquent, le département de résidence et le département du domicile peuvent être différents. C'est pour ces raisons que les parlementaires ont précisé que l'autorité compétente pour l'attribution initiale du RMI peut être, selon le cas, le président du conseil général du département de résidence de l'intéressé ou celui du département où il a élu domicile (CASF, art. L. 262-19 modifié).

Pour mémoire, les demandeurs du RMI doivent faire valoir préalablement leurs droits à toutes autres formes de prestations et aux aliments dont ils sont éventuellement créanciers. A cet effet, ils sont assistés dans leurs démarches par les organismes instructeurs et les organismes payeurs du RMI.

Prenant acte des compétences désormais transférées au département en matière de RMI, la loi dispose que c'est pour le compte du département - et non plus de l'Etat - que l'organisme payeur ayant versé à titre d'avance le RMI sera subrogé dans les droits de l'allocataire sur les créances dont il est titulaire (CASF, art. L. 262-35 modifié).

En outre, la députée UMP Nadine Morano a fait adopter un amendement destiné à renforcer la lutte contre les fraudeurs  : désormais, les organismes payeurs doivent veiller à la mise en œuvre de ces obligations alimentaires. Et si l'intéressé ne fait pas valoir ses droits, ils devront saisir le président du conseil général. Ce dernier, en l'absence de motif légitime, pourra minorer l'allocation du RMI d'un montant au plus égal à celui de la créance alimentaire (CASF, art. L. 262-35 modifié). Notons que le gouvernement s'est montré assez réservé sur cet amendement. Rappelant que les organismes payeurs peuvent déjà signaler au conseil général les situations anormales, François Fillon s'est notamment demandé s'il fallait « aller plus loin et mêler le président du conseil général à des situations familiales complexes » (J.O.A.N.[CR] n° 111 du 21-11-03).

La nouvelle loi entérine la pratique d'une revalorisation annuelle de l'allocation de RMI (8).

En 1988, c'était le principe d'une revalorisation bisannuelle du montant de l'allocation qui avait été retenu. L'idée était de préserver au maximum, compte tenu des faibles revenus des allocataires, le pouvoir d'achat de l'allocation, en l'adaptant plus fréquemment que les autres prestations sociales à l'évolution des prix. Dans la pratique, cependant, le montant du RMI n'a jamais été revalorisé qu'une seule fois par an, comme l'ensemble des autres minima sociaux. La loi du 18 décembre entérine cette révision annuelle qui s'est avérée suffisante pour garantir le pouvoir d'achat des allocataires (CASF, art. L. 262-2 modifié).

La pratique des « coups de pouce » qui permet au gouvernement d'aller au-delà de la seule augmentation des prix n'est pas remise en cause par ces nouvelles dispositions.

De même, la « prime de Noël » restera également nationale et inscrite au budget de l'Etat (J.O.A.N. [C.R.] n° 111 du 21-11-03).

La loi de 1988 permet le mandatement de l'allocation à un organisme agréé, avec l'accord du bénéficiaire, à titre d'alternative à la mesure de tutelle aux prestations sociales. Comme l'ensemble des décisions relatives à l'allocation, ce mandatement était soumis à un avis préalable de la commission locale d'insertion. Cet avis est supprimé, la loi du 18 décembre recentrant les missions de la CLI sur la définition de l'offre d'insertion et l'animation du dispositif local d'insertion. Mais plutôt que de laisser les services départementaux seuls pour décider de l'opportunité de demander un mandatement, un amendement des députés a substitué l'avis du référent à celui de la CLI (CASF, art. L. 262-44, al. 4 modifié). Il s'agit de permettre au président du conseil général de « bénéficier des avis éclairés de cette personne, en charge des mesures nécessaires à l'insertion des allocataires, dont les compétences en matière sociale sont indéniables » (J.O.A.N. [C.R.] n° 111 du 21-11- 03).

Les autres dispositions relatives au mandatement restent inchangées : l'accord du bénéficiaire est toujours requis ; l'organisme mandaté lui reverse l'allocation, éventuellement de manière fractionnée, et le cas échéant, acquitte le montant du loyer restant imputable à l'allocataire.

Les modalités de reprise de versement de l'allocation à la suite d'une suspension sont modifiées.

Jusqu'à présent, selon l'article L. 262-34 du CASF, après une suspension prononcée à raison de la non- signature, de la non-reconduction, du non-respect du contrat d'insertion ou de l'absence d'avis de la CLI sur la mise en œuvre du contrat en vue de son renouvellement, le service de l'allocation reprenait à compter « de la date de conclusion d'un nouveau contrat ou de l'avis de la commission locale d'insertion ». La loi du 18 décembre supprime dans le corps de cet article :

 la référence au cas de suspension de l'allocation pour absence d'avis de la CLI sur la mise en œuvre du contrat, puisque ce cas de suspension a disparu ;

 et, pour la détermination de la date de reprise du versement, la référence à l'avis de la CLI, puisque les CLI n'interviennent plus dans l'élaboration des contrats d'insertion.

La suspension de l'allocation pouvant être particulièrement dommageable pour des personnes en situation de grande précarité, la commission des affaires sociales de l'Assemblée nationale a tenté, en vain, de subordonner la décision du président du conseil général à un avis conforme de la CLI.