LA RÉFORME DU RMI

Décentralisation et pilotage de l'insertion

(Loi n° 2003-1200 du 18 décembre 2003, J.O. du 19-12-03)

Promise par le Premier ministre dans sa déclaration de politique générale en juillet 2002, la réforme du revenu minimum d'insertion  (RMI) est désormais effective : 15 années presque jour pour jour après la création du dispositif, la loi du 18 décembre 2003 en confie en effet aux départements la responsabilité et le financement. Une réforme élaborée sans concertation, selon les associations (1), adoptée au pas de charge par les parlementaires - le projet n'aura été amendé qu'à la marge par l'Assemblée nationale, à la grande déception de la rapporteure UMP Christine Boutin (2)  - et publiée au Journal officiel à peine validée, en un temps record, par le Conseil constitutionnel (3). Etant donné l'importance de cette loi, les ASH ont choisi de publier d'ores et déjà un dossier la concernant, même si aucun décret d'application n'est à ce jour paru. Selon nos informations, un premier décret portant sur le transfert au président du conseil général de l'ensemble des compétences relatives au RMI devrait paraître avant la fin du mois de janvier. Un autre portant sur les conventions entre département et organismes payeurs devrait être publié en février. En tout état de cause, anticipant le risque d'un retard de la parution des textes réglementaires, le gouvernement avait, dès le 31 octobre 2003, diffusé une circulaire interministérielle donnant aux préfets les instructions nécessaires à une mise en œuvre de la loi à compter de janvier (4).

En 1988, le souci de mettre en œuvre le RMI de manière uniforme sur le territoire, afin d'assurer une égalité de traitement des bénéficiaires quel que soit leur lieu de résidence, et les incertitudes quant à la montée en charge du dispositif avaient conduit le législateur à en attribuer le financement à l'Etat. Certains s'étaient toutefois émus, à l'époque, d'une telle entorse à l'esprit des lois de décentralisation qui, moins de 5 années auparavant, avaient attribué aux départements l'ensemble des compétences en matière d'aide sociale. La problématique de la décentralisation du RMI n'est donc pas nouvelle. Mais l'échec du volet insertion - défaillance du copilotage Etat/département, dispositif d'instruction débordé, faible taux de contractualisation, difficile retour à l'emploi des allocataires... -, pointé notamment par la Cour des comptes dans son rapport annuel 2001 (5), lui a donné une acuité particulière.

La loi du 18 décembre réduit l'enchevêtrement des compétences entre l'Etat et les départements en confiant à ces derniers le pilotage intégral du RMI. En contrepartie, jusqu'ici financé par l'Etat, le RMI est mis à la charge des départements, les modalités de la compensation financière étant parallèlement fixées par la loi de finances pour 2004. Mais la décentralisation n'est pas totale : le montant de l'allocation et ses conditions d'attribution restent fixés à l'échelon national, la cohérence du dispositif étant toujours assurée par l'Etat.

Autres points clés de la réforme : la réorganisation de la procédure d'instruction des dossiers - instruction administrative et instruction sociale sont désormais séparées -, la consécration du rôle des caisses d'allocations familiales qui versent l'allocation, la redéfinition du contenu et du suivi du contrat d'insertion signé par le bénéficiaire et, enfin, le « recentrage » des commissions locales d'insertion et des conseils départementaux d'insertion.

Dans ce numéro :

I - Le transfert des compétences et de la charge financière

A - Le transfert des compétences des préfets aux présidents de conseils généraux

B - Le transfert du financement du RMI de l'Etat aux départements

II - La réorganisation de la phase d'instruction

A - Le dépôt de la demande

B - L'instruction administrative des dossiers

III - La confirmation du rôle des caisses d'allocations familiales

A - Le service de l'allocation

B - L'exercice, sur délégation, des compétences du président du conseil général

Dans un prochain numéro :

IV - La redéfinition du contrat d'insertion

V - Une nouvelle organisation pour les politiques d'insertion

Le gouvernement attend de cette réforme une plus grande lisibilité, une clarification des responsabilités et plus d'efficience dans la gestion du dispositif d'insertion.

La loi du 18 décembre 2003 crée également, à compter du 1^er janvier 2004, un contrat insertion-revenu minimum d'activité (CI-RMA). Ce contrat de travail à durée déterminée destiné aux allocataires en difficulté d'insertion peut être conclu dans le secteur marchand ou non marchand. Les ASH y reviendront dans le cadre d'un dossier spécifique.

Les présidents des conseils généraux héritent des compétences jusque-là exercées par les préfets ou exercées conjointement avec ces derniers. Corrélativement, la loi transfère le financement du RMI de l'Etat aux départements.

La loi du 18 décembre 2003 confie au président du conseil général les prérogatives antérieurement dévolues au préfet en matière de décisions individuelles relatives à l'allocataire. Il agrée aussi désormais les organismes instruisant les demandes de revenu minimum d'insertion. Dans la même logique, il est mis fin au copilotage du dispositif d'insertion entre l'Etat et le département. Et, par suite, à la coprésidence et à la co-nomination des membres du conseil départemental d'insertion par le préfet et le président du conseil général, ainsi qu'à la co-nomination des membres de la commission locale d'insertion.

L'article 3 de la loi inscrit tout d'abord le RMI au nombre des prestations légales d'aide sociale dont l'attribution est décidée par le président du conseil général (code de l'action sociale et des familles [CASF], art. L. 131-2 modifié). Puis son article 6 lui transfère l'ensemble des pouvoirs du préfet en matière de décisions individuelles relatives à l'allocation de RMI. Le président du conseil général devient ainsi seul compétent pour ordonner :

 la prorogation de l'allocation au-delà des 3 premiers mois (CASF, art. L. 262-19, al. 2 modifié)  ;

 sa suspension - lorsque, du fait de l'intéressé et sans motif légitime, le contrat d'insertion n'a pu être établi dans les 3 mois (CASF, art. L. 262-19, dernier al. modifié) ou n'a pu, à l'expiration du renouvellement du contrat initial, être renouvelé (ou lorsqu'un nouveau contrat n'a pu être élaboré) (CASF, art. L. 262-21 modifié), - lorsque l'allocataire ne respecte pas le contrat d'insertion (CASF, art. L. 262-23, dernier al. modifié)  ;

 la reprise du versement après une période de suspension (CASF, art. L. 262-24 modifié)  ;

 la radiation définitive des bénéficiaires (CASF, art. L. 262-28, al. 1 ^er modifié).

Le président du conseil général peut également désormais demander la révision du contrat d'insertion lorsqu'il n'est pas respecté (la demande peut toujours émaner du bénéficiaire lui-même) (CASF, art. L. 262-23, al. 1 ^er modifié) ou, comme le bénéficiaire ou l'organisme payeur, la révision du montant de l'allocation en cas d'éléments nouveaux (CASF, art. L. 262-27, al. 2 modifié).

Il devient également seul compétent pour :

 accorder une dispense de créance d'aliment (CASF, art. L. 262-35, dernier al. modifié)  ;

 décider de faire procéder à un acompte ou à des avances sur droits supposés (CASF, art. L. 262-36 modifié)  ;

 organiser, avec l'accord du bénéficiaire, le mandatement de l'allocation auprès d'un organisme agréé (CASF, art. L. 262-44 modifié).

De même, c'est désormais le président du conseil général (et non plus le préfet) qui est destinataire des informations recueillies par les centres communaux ou intercommunaux d'action sociale et relatives aux ressources et à la situation de famille de l'intéressé, ainsi qu'à sa situation au regard de l'insertion (CASF, art. L. 262-17 modifié).

Selon Bernard Seillier, sénateur (non inscrit) et rapporteur de la loi, « l'échelon départemental paraît particulièrement pertinent en matière d'attribution de l'allocation car il permet à la fois la proximité indispensable pour apprécier la situation de la personne au regard de son environnement familial et social et la connaissance du tissu local et de l'offre d'insertion nécessaire à une définition réaliste et adaptée des actions d'insertion pour chaque individu, ainsi qu'au contrôle de la démarche d'insertion » (Rap. Sén. n° 304, mai 2003, Seillier).

Au-delà de ces pouvoirs en matière de décisions individuelles, l'agrément des associations et des organismes à but non lucratif habilités à instruire les demandes de RMI est également transféré au président du conseil général (CASF, art. L. 262-14, dernier al. modifié).

La loi de 1988 avait confié au préfet et au président du conseil général le soin de conduire ensemble l'action d'insertion. Un copilotage qui, aux yeux des partisans de la décentralisation du RMI, nuisait à la cohérence de la planification des actions d'insertion. La responsabilité en est donc désormais transférée au seul président du conseil général (CASF, art. L. 263-1 modifié).

De fait, l'Etat devient un partenaire ordinaire parmi l'ensemble des acteurs qui apportent leur concours au département : «  [les] collectivités territoriales, [les] organismes chargés de l'emploi et de la formation professionnelle et [les] autres personnes morales de droit public ou privé, notamment [les] associations, œuvrant dans le domaine de l'insertion et de la lutte contre la pauvreté et l'exclusion » (CASF, art. L. 263-1 modifié).

Sur ce dernier point, le projet de loi, à l'origine, proposait l'appui des seules associations « concourant à l'insertion sociale et professionnelle ». Une formulation qui aurait pu amener certains départements à se priver du concours des associations de lutte contre la pauvreté et l'exclusion qui n'œuvrent pas directement à l'insertion sociale et professionnelle des personnes auxquelles elles viennent en aide (Secours populaire, Secours catholique...). D'où l'adoption, par le Sénat, d'un amendement reprenant la qualification adoptée par la loi du 29 juillet 1998 relative à la lutte contre les exclusions. S'en remettant à la sagesse des élus du Palais Bourbon, François Fillon a cependant tenu à signaler qu'il n'était « pas sûr qu'il soit parfaitement nécessaire de préciser dans le texte les associations qui pourraient être les partenaires du département ». Et que, « de toute façon, cela n'aura aucune va- leur contraignante » (J.O. Sén. [C.R.] n° 49 du 28-05-03).

Le conseil départemental d'insertion (CDI), jusqu'à présent coprésidé par le préfet et le président du conseil général, est dorénavant placé auprès de ce dernier, qui le préside.

En outre, pour donner une plus grande latitude aux départements dans la fixation de la composition des CDI, la nouvelle loi définit le socle minimal des collectivités publiques et des organismes devant y être représentés. Elle dispose ainsi que le conseil départemental d'insertion est « composé notamment de représentants des services de l'Etat, des collectivités territoriales, des organismes chargés de l'emploi et de la formation professionnelle et des autres personnes de droit public ou privé, notamment des associations, œuvrant dans le domaine de l'insertion et de la lutte contre l'exclusion ». Disparaissent notamment les membres des commissions locales d'insertion.

Le président du conseil général arrête la liste des membres du conseil départemental d'insertion. Ceux mentionnés ci-dessus sont désignés par les personnes morales qu'ils représentent.

La loi du 18 décembre 2003 simplifie également les règles régissant la composition des commissions locales d'insertion  (CLI) et la désignation de leurs membres.

Dans sa rédaction antérieure, l'article L. 263-11 comportait des dispositions très détaillées sur la composition des commissions, liées au copilotage du dispositif d'insertion par l'Etat et le département. Il précisait ainsi le principe de la parité entre les représentants de l'Etat et ceux du département et celui de la désignation conjointe des différents acteurs représentés au sein de la CLI (représentants des communes, du système éducatif, d'institutions, d'entreprises, d'organismes ou d'associations intervenant dans le domaine économique et social ou en matière de formation professionnelle). La fin du copilotage rendant ces dispositions sans objet, le projet de loi les avait simplifiées à l'extrême, se bornant à préciser que l'autorité compétente pour arrêter la composition de la CLI était le président du conseil général, que ses membres étaient désignés par la collectivité ou la personne morale qu'ils représentent et que son président était désigné par le président du conseil général. Mais cette entière liberté laissée aux présidents de conseils généraux a soulevé de nombreuses inquiétudes, « tant au sein du monde associatif que parmi les élus municipaux, [ces derniers craignant] d'être écartés de ces instances en cas de désaccord politique avec le président du conseil général ». Le Sénat a donc tenu à amender le projet de loi « afin de souligner la diversité nécessaire de [la] composition [des CLI] , de rassurer les associations sur leur rôle indispensable dans la définition de l'offre locale d'insertion et de continuer à associer l'Etat et le service public de l'emploi à ces instances » (Rap. Sén. n° 304, mai 2003, Seillier).

En définitive, dorénavant, la commission locale d'insertion comprend « notamment des représentants des services de l'Etat, des communes et des établissements publics de coopération intercommunale compétents situés dans le ressort de la commission, des organismes chargés de l'emploi et de la formation professionnelle et des personnes de droit public ou privé œuvrant dans le domaine de l'insertion et de la lutte contre la pauvreté et l'exclusion ».

C'est le président du conseil général qui arrête la liste des membres de la commission - désignés, le cas échéant, par la collectivité ou la personne morale qu'ils représentent - et en désigne le président (CASF, art. L. 263-11 modifié).

Le nombre et le ressort des commissions locales d'insertion, jusqu'alors fixés conjointement par le représentant de l'Etat et le président du conseil général, le sont à présent par ce dernier seul (la consultation préalable des maires des communes chefs-lieux de canton et l'avis préalable du conseil départemental d'insertion restent nécessaires).

A noter : l'article 38 de la loi tire aussi les conséquences de la fin du copilotage de l'insertion en matière de règles de fonctionnement interne des CLI. Ainsi, l'article L. 262-44 du code de l'action sociale et des familles ne précise plus la composition exacte du bureau de la commission, mais se borne à prévoir une simple possibilité, pour la commission, de constituer un bureau en son sein. De même, la commission n'ayant plus à approuver les contrats d'insertion, la délégation qu'elle peut consentir au bureau est désormais limitée à l'émission d'un avis sur les décisions de suspension de versement de l'allocation.

La loi tire les conséquences du transfert du revenu minimum d'insertion (RMI) aux départements en matière de prise en charge des frais de tutelle relatifs à l'allocation.

Selon l'article L. 167-3 du code de la sécurité sociale, l'autorité compétente pour prendre en charge les frais de tutelle relatifs aux différentes catégories de prestations sociales est :

  la caisse nationale des allocations familiales  (CNAF) pour les prestations familiales ;

  l'organisme débiteur de la prestation pour les allocations ou avantages vieillesse, ou, lorsque le bénéficiaire perçoit plusieurs allocations, l'organisme payeur de l'allocation la plus importante ;

  l'Etat, lorsqu'aucune autre disposition législative n'en décide autrement.

Cette dernière disposition, introduite par la loi de 1988, avait pour conséquence de mettre les frais de tutelle relatifs au RMI à la charge de l'Etat. En pratique, ils sont avancés par la CNAF et les caisses de la Mutualité sociale agricole et remboursés par l'Etat. Compte tenu de la décentralisation, la loi transfère aux départements cette charge. Ces frais supplémentaires seront inclus dans la compensation aux départements des charges liées au RMI (Rap. Sén. n° 96, décembre 2003, Seillier) .

Toutefois, lorsque le bénéficiaire du RMI perçoit d'autres prestations soumises à une mesure de tutelle, la prise en charge des frais liés au RMI peut être transférée à la collectivité ou à l'organisme débiteur de la prestation la plus importante (code de l'action sociale et des famille, art. L. 167-3,2 bis nouveau) .

Selon le rapporteur Bernard Seillier, il conviendra de coordonner ce dispositif avec la loi relative à l'accueil et à la protection de l'enfance, qui prévoit l'expérimentation d'un financement des services tutélaires par dotation globale (6)  : les mesures de tutelle aux prestations sociales seront à la charge, non pas de la collectivité ou de l'organisme débiteur de l'allocation la plus importante, mais de la personne morale chargée du financement du nombre le plus important de mesures de tutelle. En tout état de cause, le dispositif devrait être revu dans le cadre de la réforme annoncée des tutelles et de leur financement (7) (Rap. A.N. n° 96, décembre 2003, Seillier) .

La loi transfère de l'Etat aux départements la charge du revenu minimum d'insertion, tout en laissant à la loi de finances pour 2004 le soin de fixer les conditions de la compensation en ressources nouvelles de ce transfert. Le dispositif initialement prévu a été complété afin d'apaiser l'inquiétude des départements de ne pouvoir faire face à un afflux massif de bénéficiaires à la suite de la réforme des filières d'indemnisation de l'assurance chômage et de celle de l'allocation de solidarité spécifique  (voir ce numéro).

Le législateur de 1988 avait attribué le financement du RMI à l'Etat. Concrètement, le RMI était donc inscrit parmi les dépenses d'aide sociale qui, par dérogation au principe général fixé par les lois de décentralisation, étaient assumées par l'Etat. La suppression du 3° de l'article L. 121-7 et de l'article L. 262-4 du code de l'action sociale et des familles met fin à sa compétence. L'allocation de RMI relève désormais du droit commun des prestations d'aide sociale légales, à la charge des départements.

La loi du 18 décembre 2003 dispose que « les charges résultant, pour les départements, des transferts et création de compétences réalisés par la [...] loi sont compensées par l'attribution de ressources constituées d'une partie du produit d'un impôt perçu par l'Etat dans les conditions fixées » par l'article 59 de la loi de finances pour 2004 (8). Ces ressources consistent en l'attribution d'une quote-part de la taxe intérieure sur les produits pétroliers   (TIPP).

Saisi par les députés socialistes, le Conseil constitutionnel a validé cette disposition de la loi de finances (9). Il a toutefois tenu à souligner que « la compensation financière d'une compétence transférée », en l'occurence le RMI, « ne devait pas se dégrader dans le temps ». La Haute Juridiction a également souhaité que la loi - à venir - sur l'autonomie financière des collectivités locales fixe « avec précision » les règles relatives aux ressources propres des collectivités locales.

La loi de finances pour 2004 pose tout d'abord un principe général : les ressources attribuées aux départements sont équivalentes au montant des dépenses exécutées par l'Etat en 2003 au titre de l'allocation de RMI et de l'allocation de revenu de solidarité  (ARS), versée outre-mer aux allocataires de plus de 50 ans qui quittent le marché de l'insertion. Ce faisant, la loi « traduit le principe constitutionnel de l'équivalence entre, d'une part, le coût d'une politique transférée à certaines collectivités territoriales et, d'autre part, le montant des ressources attribuées à ces collectivités territoriales, au titre du financement de cette politique transférée » (Rap. A.N. n° 1110, octobre 2003, Carrez).

Les ressources en question seront composées « d'une part du produit de la taxe intérieure de consommation sur les produits pétroliers » (supercarburants sans plomb, supercarburant dit ARS et gazole). Cette part est obtenue, « pour l'ensemble des départements, par application d'une fraction du tarif de la taxe intérieure de consommation sur les produits pétroliers aux quantités de carburants vendues sur l'ensemble du territoire national ».

Cette fraction de tarif « est calculée de sorte qu'appliquée aux quantités de carburants vendues sur l'ensemble du territoire en 2003, elle conduise à un produit égal au montant des dépenses exécutées par l'Etat en 2003 au titre de l'allocation de revenu minimum d'insertion et de l'allocation de revenu de solidarité ».

A titre provisoire, « jusqu'à la connaissance des montants définitifs des quantités et dépenses » précitées, cette fraction est fixée par la loi de finances pour 2004 à : 12,36  € par hectolitre s'agissant des supercarburants sans plomb, 13,34  € par hectolitres pour le supercarburant ARS et 8,21  € par hectolitre s'agissant du gazole.

Ces dispositions ont été complétées au cours des débats. Il a en effet été souligné que la mise en place du RMA allait se traduire par un surcoût par rapport au régime actuel du RMI, de près de 14 millions d'euros (J.O. Sén. [C.R.]n° 110 du 27-11-03). Une dépense encore alourdie avec la réforme des filières d'indemnisation de l'assurance chômage et celle de l'allocation de solidarité spécifique qui augmenteront le nombre de bénéficiaires. Aussi les parlementaires ont-ils finalement imaginé un dispositif de régularisation en deux étapes, la première à la fin de l'année 2004 et la seconde en 2005 :

 la compensation versée aux départements fera l'objet d'une régularisation dans la loi de finances rectificative de 2004 et la fraction de la TIPP pour l'année 2004 sera recalculée à ce moment-là ;

 puis le niveau définitif de la TIPP à transférer devra être arrêté lors de l'adoption de la plus prochaine loi de finances, après la communication des montants définitifs des dépenses exécutées par les départements en 2004 au titre du RMI et du RMA.

En effet, la limitation de la durée de versement de l'allocation de solidarité spécifique  (ASS) produisant ses effets à compter du 1^er juillet 2004, il sera alors nécessaire de disposer des informations relatives au nombre d'allocataires supplémentaires du RMI et du RMA résultant de cette réforme, d'une part, pour arrêter le niveau définitif de la part de la TIPP revenant aux départements, et, d'autre part, pour connaître le coût de la création du RMA (J.O. Sén.[C.R.] n° 110 du 27-11-03).

Le gouvernement a aussi fait adopter dans la loi décentralisant le RMI un amendement s'ajoutant à celui voté dans le cadre de la loi de finances : au titre de l'année 2004, la compensation est calculée sur la base des dépenses engendrées par le paiement du RMI en 2003. Au titre des années suivantes, la compensation sera ajustée de manière définitive au vu des comptes administratifs des départements pour 2004 dans la loi de finances suivant l'établissement de ces comptes.

Agents de l'Etat (art. 42)

Le transfert des personnels de l'Etat qui participent à la gestion du revenu minimum d'insertion  (RMI) s'effectuera selon les modalités définies par le projet de loi relatif aux responsabilités locales, en cours d'examen au Parlement (10) . Dans l'attente des dispositions définitives retenues par ce texte, la loi du 18 décembre 2003 les met à disposition, pour l'exercice de leurs compétences en matière de RMI, des conseils généraux.

Deux précisions apportées par François Fillon lors du vote de ces dispositions (J.O.A.N. [C.R.] n° 111 du 21-11-03)  :

  sont visés les titulaires comme les non-titulaires ;

  la liste des agents sera établie par le représentant de l'Etat, « en étroite liaison avec le président du conseil général et dans un délai suffisamment bref : un mois au maximum après la promulgation de la loi, de manière à garantir la continuité du service » .La mise à disposition des agents auprès du président du conseil général vaudra jusqu'à la date de mise en œuvre de la loi relative aux responsabilités locales, soit en principe le 1^er janvier 2005.

Agents des CAF

Les caisses d'allocations familiales et de la mutualité sociale agricole continuent d'effectuer la gestion du RMI pour le compte des conseils généraux, gratuitement et dans les mêmes conditions qu'elles le faisaient jusqu'alors pour l'Etat. En conséquence, comme le souligne la circulaire interministérielle du 31 octobre 2003, rien ne change au 1^er janvier 2004 dans la situation juridique des quelque 8 000 agents des caisses concernés.

Un arrêté conjoint du ministre de l'Intérieur et du ministre chargé du budget doit fixer, au plus tard en janvier, le pourcentage revenant à chacun des départements   (11). Ce à titre provisoire puisqu'il sera le résultat du rapport entre l'évaluation pour 2003 des dépenses exécutées par l'Etat, dans le département considéré, au titre du RMI et, le cas échéant, du revenu de solidarité, et l'évaluation pour 2003 des dépenses correspondantes exécutées par l'Etat pour l'ensemble des départements.

Une fois définitivement constatées les dépenses de l'Etat pour l'ensemble des départements et dans chacun d'entre eux, un deuxième arrêté fixera le pourcentage définitif revenant à chaque département.

Selon les informations recueillies par le rapporteur de la loi de finances à l'Assemblée nationale, les pourcentages du second arrêté pourraient constituer la clé de répartition entre les départements, à compter de 2005, des ressources de la TIPP attribuées à l'ensemble des départements. Afin que le législateur puisse apprécier la pertinence de cette clé de répartition dans les années à venir, les députés ont fait adopter un amendement à la loi de finances selon lequel, à compter de 2006, le gouvernement devra remettre tous les 3 ans au Parlement, au plus tard le jour du dépôt du projet de loi de finances de l'année, un rapport relatif :

 à l'évolution annuelle, pour chaque département, d'un ratio harmonisé rapportant le nombre des allocataires du RMI, des allocataires du revenu de solidarité et des bénéficiaires du RMA au montant de la dépense effectuée au titre de l'exercice des politiques publiques transférées par loi du 18 décembre 2003 ;

 au bilan de la gestion administrative et financière de ces politiques publiques par chaque département, sous la forme d'indicateurs annuels de résultats harmonisés et renseignés par des informations transmises par les conseils généraux ;

 à l'analyse des variations annuelles selon les départements du nombre des allocataires du RMI, des allocataires du revenu de solidarité et des bénéficiaires du RMA.

La loi du 18 décembre 2003 modifie substantiellement la procédure d'instruction des dossiers. L'instruction initiale assurée par l'organisme qui a reçu la demande ne sera plus qu'administrative. De manière cohérente, la loi autorise le dépôt des demandes directement auprès des organismes payeurs (caisses d'allocations familiales [CAF] et de Mutualité sociale agricole [MSA]), qui instruiront donc administrativement les dossiers (conditions d'âge, de résidence, de ressources...). Par contre, c'est désormais le président du conseil général, signataire du contrat d'insertion, qui désignera « l'accompagnateur ». La phase d'instruction sociale est reportée à la mise en paiement de l'allocation.

La demande d'allocation peut dorénavant être déposée auprès des caisses d'allocations familiales et de celles de la Mutualité sociale agricole.

Les guichets étaient déjà multiples :centres communaux d'action sociale  (CCAS), services sociaux départementaux et associations agréées à cet effet. La loi y ajoute donc les CAF et les caisses de MSA qui devront, toutefois, être agréées par le président du conseil général (CASF, art. L.262-14, nouvel al.).

Il a été fait valoir que ces nouveaux organismes, du fait des prestations qu'ils versent par ailleurs (allocations logement, prestations familiales...), assureront un traitement des demandes « plus rapide et plus efficace ».

Le gouvernement devra déposer sur le bureau de l'Assemblée nationale et celui du Sénat, avant le 31 décembre 2004, un rapport sur l'opportunité de mettre en place un guichet social unique. Ce guichet « aurait notamment pour rôle de centraliser les informations administratives et techniques concernant l'ensemble d'aide et d'actions sociales et de procéder aux déclarations relatives aux demandes de minima sociaux ou d'emplois aidés ».

Il s'agit, concrètement, de permettre aux demandeurs d'avoir accès, en un même lieu, aux informations relatives aux aides dont ils peuvent bénéficier, quelle que soit l'autorité compétente pour décider de son attribution, et aux dispositifs d'orientation.

L'amendement, voté à l'initiative du député UDF Francis Vercamer, a été accueilli peu favorablement par le gouvernement qui s'en est cependant remis à la sagesse de l'Assemblée nationale, selon la formule consacrée. Sans être hostile au principe d'un guichet unique, François Fillon a en effet rappelé que cela supposait une simplification préalable des structures administratives (J.O.A.N.[C.R.] n° 111 du 21-11-03) .

Actuellement, les demandes recueillies enregistrées au secrétariat de la commission locale d'insertion dans le ressort de laquelle réside l'intéressé sont immédiatement transmises au président du CCAS ou du centre intercommunal d'action sociale  (CIAS) de la commune de résidence, si la demande n'a pas été déposée auprès de ce centre. Compte tenu de l'évolution des compétences des commissions locales d'insertion, les parlementaires ont jugé nécessaire de transférer au président du conseil général la charge de la transmission au CCAS et au CIAS des demandes déposées auprès d'autres organismes (CASF, art. L. 262-16 modifié).

Jusqu'alors, les dispositions légales se contentaient de prévoir l'obligation pour le demandeur de s'engager dès le dépôt de son dossier à participer par la suite à une démarche d'insertion. Pour lui permettre de s'engager en toute connaissance de cause, cet engagement est désormais précédé par une information sur les droits et obligations liés au statut d'allocataire (CASF, art. L. 262-13 modifié).

Elle sera dispensée par les organismes auprès desquels le demandeur aura déposé son dossier :le centre communal d'action sociale de sa commune de résidence, les services sociaux départementaux, les associations agréées comme lieu de dépôt des demandes de RMI et, désormais, les caisses d'allocations familiales et les caisses de mutualité sociale agricole ayant reçu l'agrément du président du conseil général (voir ci-dessus).

Soulignant la fréquence élevée de l'illettrisme parmi les allocataires du RMI, le rapporteur de la loi devant le Sénat s'est interrogé sur la forme que prendra cette information, dont l'efficacité « dépendra in fine des moyens mobilisés par les organismes instructeurs » (Rap. Sén. n° 304, mai 2003, Seillier).

La loi du 18 décembre 2003 consacre la séparation entre l'instruction administrative et l'instruction sociale des demandes de RMI.

Pour mémoire, à l'origine, le choix de lier instruction administrative et sociale des demandes avait été fait pour instaurer une relation instantanée entre allocation et insertion. Les travaux parlementaires rappellent cependant que cet objectif a rapidement été « dévoyé du fait que l'instruction des dossiers, loin d'être assurée par des travailleurs sociaux capables d'établir ce lien, a été vite confiée à des services administratifs, davantage à même de gérer la complexité des règles de calcul des ressources et de mettre en œuvre le caractère subsidiaire de l'allocation ». Et « lorsque ce sont les professionnels du social qui s'impliquent dans l'instruction, ils sont moins disponibles pour effectuer un véritable accompagnement individualisé, et encore moins pour participer à la construction d'une offre collective d'insertion » (Rap. Sén. n° 304, mai 2003, Seillier).

Désormais, seule l'instruction administrative demeure du ressort des organismes auprès desquels la demande est déposée (CASF, art. L. 262-15 modifié). L'obligation pour l'organisme instructeur de désigner en son sein un référent chargé de coordonner les différents aspects des actions d'insertion à engager est donc supprimée. Elle relève à présent du président du conseil général, dorénavant chargé de l'instruction sociale des demandes (voir art. 18).

La loi confirme en outre l'obligation pour les CAF et les caisses de MSA d'apporter « leur concours à l'instruction administrative [des demandes], en particulier pour ce qui concerne l'appréciation des ressources » (dans l'hypothèse où ils n'instruisent pas eux-mêmes le dossier). Un amendement proposé par Christine Boutin a ajouté « les services départementaux en charge de l'action sociale » à la liste des organismes compétents pour apporter les expertises aux CCAS et aux associations agréés dans le cadre de l'enquête administrative.

Il est attendu de ce recentrage un délai de traitement et de mise en paiement des allocations plus rapide. Selon Christine Boutin, « lorsque la personne se présentera au guichet, on s'assurera qu'elle remplit bien les conditions objectives d'attribution sur le plan administratif et, si tel est le cas, le RMI lui sera versé immédiatement. Ensuite, l'enquête sociale sera menée » (J.O.A.N.[C.R.] n° 111 du 21-11-03).

Le préfet n'apparaît plus dans la liste des destinataires potentiels des informations recueillies par les organismes payeurs et instructeurs afin de vérifier les déclarations des bénéficiaires (code de l'action sociale et des familles, art. L. 262-33, al. 3 modifié) . Sa mention n'était plus nécessaire dans la mesure où le département a désormais, en lieu et place de l'Etat, la charge de la gestion du revenu minimum d'insertion.

Pour le reste, les dispositions sont inchangées :

  les organismes payeurs peuvent demander aux administrations publiques toutes les informations nécessaires pour vérifier les déclarations des bénéficiaires ;

  les informations demandées, tant par les organismes payeurs que par les organismes instructeurs, doivent se limiter aux données nécessaires à l'identification du demandeur, en vue de l'attribution de l'allocation et de la conduite des actions d'insertion ;

  les personnels de ces organismes ne peuvent communiquer les informations recueillies dans l'exercice de leur mission qu'au président du conseil général et au président de la commission locale d'insertion (suppression de la mention du préfet).

La loi du 18 décembre 2003 consacre le rôle des caisses d'allocations familiales et de mutualité sociale agricole comme organismes payeurs du revenu minimum d'insertion. Elle permet également la délégation aux caisses des compétences du président du conseil général en matière de décisions individuelles relatives au RMI (sauf celles concernant la suspension de l'allocation).

La nouvelle rédaction du premier alinéa de l'article L. 262-30 confirme la compétence générale des CAF, en limitant expressément le champ d'intervention des caisses de la MSA à leurs seuls ressortissants (agriculteurs et salariés agricoles). La formulation antérieure qui leur donnait compétence « le cas échéant » était moins explicite.

L'intervention des caisses s'inscrira dans le cadre de conventions passées avec le département (elles étaient jusqu'à présent signées avec le représentant de l'Etat dans le département). Ces conventions, dont les règles générales seront fixées par décret, déterminent les conditions dans lesquelles le service de l'allocation est assuré et les compétences du président du conseil général peuvent être déléguées aux organismes payeurs (voir art. 20) (CASF, art. L. 262-30, al. 2 nouveau).

Aux termes de l'article 19 de la loi, les conventions conclues entre les caisses locales et les départements devront assurer la neutralité des flux financiers de chacune des parties, dans des conditions fixées par décret (CASF, art. L. 262-31 modifié).

En l'absence de cette convention, le service de l'allocation et ses modalités de financement sont assurés dans des conditions définies par décret.

Dans la période précédant l'entrée en vigueur de ce dernier, les organismes payeurs assurent le service de l'allocation, pour le compte du président du conseil général, dans les conditions qui prévalaient avant le 1^er janvier 2004. Pendant cette même période, le département versera chaque mois à chacun de ces organismes un acompte provisionnel équivalent au tiers des dépenses comptabilisées par l'organisme au titre de l'allocation de RMI au cours du dernier trimestre civil connu. Ce versement est effectué, au plus tard, le dernier jour du mois. Une régularisation des comptes liés à cette période transitoire aura lieu dans le mois suivant l'entrée en vigueur du décret.

Le département peut déléguer aux CAF et aux caisses de la MSA tout ou partie des compétences du président du conseil général à l'égard des décisions individuelles relatives à l'allocation, à l'exception des décisions de suspension du versement de celle-ci à raison de la non- signature, du non-renouvellement ou du non-respect du contrat.

Les conditions de mise en œuvre et de contrôle de cette délégation seront définies dans la convention conclue entre le département et les caisses pour le service de l'allocation (voir ci-dessus) (CASF, art. L. 262-32 modifié).

L'ancienne version de l'article L. 262-32 du CASF autorisait le représentant de l'Etat à déléguer « certaines compétences », définies par le décret du 26 mars 1993. Les travaux parlementaires soulignent que la nouvelle délégation que peut consentir le département est plus large que celle à laquelle pouvait procéder le préfet (Rap. Sén. n° 96, décembre 2003, Seillier). Elle inclut en effet, notamment, les décisions :

 tendant à dispenser le bénéficiaire de son obligation de faire valoir ses droits aux créances d'aliments ;

 relatives au mandatement de l'allocation auprès d'un organisme agréé ;

 d'attribution d'acomptes ou d'avances et de remise de l'indu ;

 de radiation de l'allocataire.

À SUIVRE ...