LE NOUVEAU RÉGIME D'AUTORISATION DES ÉTABLISSEMENTS ET SERVICES SOCIAUX ET MÉDICO-SOCIAUX

(Décrets n° 2003-1135 et 2003-1136 du 26 novembre 2003, J.O. du 29-11-03)

La loi du 2 janvier 2002 rénovant l'action sociale et médico-sociale a réformé le régime de l'autorisation de création, de transformation ou d'extension des établissements et services sociaux et médico-sociaux ainsi que des lieux de vie et d'accueil (1). Ainsi, tout en maintenant le principe d'une autorisation préalable délivrée soit par l'autorité compétente de l'Etat, soit par le président du conseil général, soit par les deux conjointement, elle a modifié les règles de dépôt des demandes  : celles-ci doivent être présentées durant des périodes précises afin de permettre un examen en fonction de leur intérêt social et non plus de leur ordre d'arrivée. Autre évolution : alors que la durée de validité de cette autorisation n'était pas limitée, la loi a également tranché en faveur d'une durée de 15 ans, sauf exceptions. Par ailleurs, les critères de délivrance de l'autorisation ont été renforcés : en particulier, l'autorisation doit désormais être compatible avec le schéma d'organisation sociale et médico-sociale, outil de planification des besoins sociaux et médico- sociaux, dont relève l'établissement. Et les autorisations peuvent dorénavant être refusées lorsque le coût de fonctionnement est hors de proportion avec le service rendu ou les coûts des établissements et services fournissant des prestations comparables. Enfin, la loi a aménagé le régime de l'autorisation tacite.

Quoique récente, la loi du 2 janvier 2002 modifiant le code de l'action sociale et des familles a déjà été retouchée à plusieurs reprises, en particulier en ce qui concerne le régime de l'autorisation. La loi de modernisation sociale du 17 janvier 2002 a ainsi étendu le champ des structures soumises à autorisation aux couples ou aux personnes accueillant habituellement, à titre temporaire ou permanent, à temps complet ou partiel, à leur domicile, à titre onéreux, plus de 3 personnes âgées ou handicapées adultes. De même, la loi de financement de la sécurité sociale pour 2003 a fixé, à titre transitoire, à 3 ans la durée de la première autorisation accordée aux centres de soins spécialisés aux toxicomanes. En dernier lieu, dans un objectif de simplification du droit, une ordonnance du 4 septembre 2003 (2) est venue assouplir le régime des autorisations (elle est aujourd'hui en cours de ratification par le Parlement).

Si certaines de ces dispositions étaient, dès la loi du 2 janvier 2002, d'application immédiate (principes généraux et critères de l'autorisation, autorités compétentes), d'autres nécessitaient un décret qui vient de paraître avec plusieurs mois de retard par rapport au calendrier initialement fixé (décret n° 2003-1135 du 26 novembre 2003, J.O. du 29-11-03). Il devrait être complété par une circulaire.

En même temps, est paru un second décret sur la visite de conformité (décret n° 2003-1136 du 26 novembre 2003, J.O. du 29-11-03). Rappelons, en effet, que l'autorisation ou son renouvellement sont valables sous réserve du résultat d'une visite de conformité aux conditions techniques minimales d'organisation et de fonctionnement des établissements et services.

Tous deux sont entrés en vigueur le 1^er décembre 2003. Toutefois, pour mémoire, les établissements et services sociaux et médico-sociaux ainsi que les lieux de vie autorisés au 3 janvier 2002 le demeurent dans la limite de 15 ans, soit jusqu'au 3 janvier 2017 inclus (loi n° 2002-2 du 2 janvier 2002, J.O. du 3-01-02, art. 80). Le nouveau régime s'applique donc, pour l'heure, aux créations de structures sociales et médico- sociales et aux extensions et transformations de celles existant. Concrètement, sont notamment concernées toutes les structures qui ont été intégrées dans la liste des établissements et services sociaux et médico- sociaux. Il en est ainsi, par exemple, des appartements de coordination thérapeutique, des centres de ressources, d'information et de coordination tels les centres locaux d'information et de coordination gérontologique, des services à domicile pour personnes âgées ou handicapées adultes. Pour ces derniers, jusque-là soumis à agrément, un dispositif transitoire est instauré par le décret sur les autorisations.

La loi du 2 janvier 2002, modifiée par la loi de modernisation sociale du 17 janvier 2002, fixe la liste des structures soumises à autorisation, attribuée suivant une procédure détaillée par le décret n° 2003-1135.

En vertu de la loi du 2 janvier 2002, tous les établissements et services sociaux et médico-sociaux sont soumis à la procédure d'autorisation (code de l'action sociale et des familles [CASF],  art. L. 313-1, L. 312-1, I), à savoir :

 les établissements ou services prenant en charge habituellement, y compris dans le cadre de la prévention, des mineurs et des majeurs de moins de 21 ans au titre de l'aide sociale à l'enfance ;

 les établissements ou services d'enseignement et d'éducation spéciale qui assurent, à titre principal, une éducation adaptée et un accompagnement social ou médico-social aux mineurs ou jeunes adultes handicapés ou présentant des difficultés d'adaptation ;

 les centres d'action médico-sociale précoce (CAMSP)  ;

 les établissements ou services dépendant de la protection judiciaire de la jeunesse mettant en œuvre les mesures éducatives ordonnées par l'autorité judiciaire en application de l'ordonnance du 2 février 1945 relative à l'enfance délinquante ou des articles 375 à 375-8 du code civil (assistance éducative en faveur des mineurs en danger) ou concernant des majeurs de moins de 21 ans ;

 les établissements ou services d'aide par le travail, à l'exception des structures conventionnées au titre de l'insertion par l'activité économique et des ateliers protégés ;

 les établissements ou services de réadaptation, de pré-orientation et de rééducation professionnelle ;

 les établissements et les services qui accueillent des personnes âgées ou qui leur apportent à domicile une assistance dans les actes quotidiens de la vie, des prestations de soins ou une aide à l'insertion sociale ;

 les établissements et les services qui accueillent des adultes handicapés, quels que soient leur degré de handicap ou leur âge, ou des personnes atteintes de pathologies chroniques, qui leur apportent à domicile une assistance dans les actes quotidiens de la vie, des prestations de soins ou une aide à l'insertion sociale ou bien qui leur assurent un accompagnement médico-social en milieu ouvert ;

 les établissements ou services comportant ou non un hébergement, assurant l'accueil, notamment dans les situations d'urgence, le soutien ou l'accompagnement social, l'adaptation à la vie active ou l'insertion sociale et professionnelle des personnes ou des familles en difficulté ou en situation de détresse ;

 les établissements ou services qui assurent l'accueil et l'accompagnement de personnes confrontées à des difficultés spécifiques pour favoriser leur adaptation à la vie active et leur apporter une aide à l'insertion sociale et professionnelle ou leur offrir des prestations de soins et de suivi médical. Il s'agit notamment des centres de soins, d'accompagnement et de prévention en addictologie (3) et des appartements de coordination thérapeutique ;

 les foyers de jeunes travailleurs ;

 les établissements ou services, dénommés selon les cas, centres de ressources, centres d'information et de coordination ou centres prestataires de services de proximité, mettant en œuvre des actions de dépistage, d'aide, de soutien, de formation ou d'information, de conseil, d'expertise ou de coordination au bénéfice d'usagers, ou d'autres établissements et services ;

 les établissements et services à caractère expérimental.

A noter que les structures expérimentales ainsi que les centres de réadaptation, de préorientation et de rééducation professionnelle sont soumis à autorisation sous réserve d'une procédure particulière (CASF, art. L. 313-1, al. 3 et L.313-7).

Par ailleurs, à cette liste s'ajoutent les lieux de vie et d'accueil qui ne sont pas, en tant que tels, des établissements ou services sociaux et médico-sociaux (CASF, art. L. 312-1, III), mais fréquemment des petites structures, souvent familiales et installées en milieu rural, qui accueillent notamment des personnes handicapées ou des jeunes en difficulté.

Enfin, depuis la loi de modernisation sociale du 17 janvier 2002 (4), ce régime de l'autorisation est applicable aux couples ou aux personnes qui accueillent habituellement, de manière temporaire ou permanente, à temps complet ou partiel, à leur domicile et à titre onéreux, plus de 3 personnes âgées ou handicapées adultes (CASF, art. L.313-1, al. 9).

Les demandes d'autorisation sont présentées par la personne physique ou morale de droit public ou de droit privé responsable du projet (décret n° 2003-1135, art. 2).

Elles sont adressées, selon le cas, au préfet ou au président du conseil général ou conjointement à ces deux autorités, sous pli recommandé avec demande d'avis de réception (décret n° 2003-1135, art. 2). Pour mémoire, l'autorité compétente pour délivrer l'autorisation varie, en effet, suivant la nature de la structure et les modalités de prise en charge financière des prestations qu'elle dispense ( CASF, art. L. 313-3 ).

Ces demandes ne peuvent être reçues qu'au cours de périodes déterminées « afin d'être examinées sans qu'il soit tenu compte de leur ordre de dépôt » (CASF, art. L.313-2). Ces périodes sont en principe ouvertes par catégories d'établissements et services ou lieux de vie et d'accueil, rappelle le décret n° 2003-1135 (art. 4). En clair, il s'agit du système des « fenêtres d'examen » déjà en vigueur dans le secteur sanitaire, qui se substitue au mécanisme « premier arrivé, premier servi ». Toutefois, le cas échéant, ces périodes peuvent être ouvertes pour plusieurs catégories d'établissements et services qui accueillent des bénéficiaires mineurs ou majeurs, présentant des caractéristiques communes ou comparables (décret n° 2003-1135, art. 4). Il devrait en être ainsi pour des demandes d'autorisation concernant, par exemple, des traumatisés crâniens, des autistes ou des personnes ayant un handicap rare. Ce que devrait préciser la circulaire attendue.

Toujours selon l'article 4 du décret, et comme cela se pratique dans le secteur sanitaire, la durée de ces périodes est au moins égale à 2 mois. Et leur nombre est compris entre 1 et 3 au cours d'une même année civile. Les dates de début et de fin de ces périodes seront fixées par arrêté du préfet de région pris après avis des présidents des conseils généraux. La circulaire devrait également préciser aux directions régionales des affaires sanitaires et sociales l'organisation de ces périodes d'examen. Une fois que ces fenêtres d'examen auront été définies, ce nouveau régime pourra être pleinement effectif.

A compter de la date de clôture de ces périodes, le délai de 6 mois à l'issue duquel il y a rejet tacite de l'autorisation commence, en principe, à courir, sauf si le dossier de demande d'autorisation est incomplet (voir ci-dessous). En effet, l'article L. 313-2 du code de l'action sociale et des familles prévoit que l'absence de notification d'une réponse dans les 6 mois suivant l'expiration de l'une des périodes de réception des dossiers vaut rejet de la demande.

Les demandes d'autorisation ne peuvent être valablement examinées que si elles sont accompagnées d'un dossier justificatif complet, comportant les éléments suivants :

 le nom de la personne physique ou morale de droit public ou privé gestionnaire ainsi qu'un exemplaire de ses statuts dans le cas d'une personne morale de droit privé ;

 un état descriptif des principales caractéristiques générales du projet comportant :

- sa localisation, sa ou ses zones d'intervention et de desserte ou la ou les zones de résidence de ses bénéficiaires, - les catégories de bénéficiaires, - une étude des besoins auxquels le projet a vocation à répondre en tout ou partie, - la capacité de la structure prévue, répartie, le cas échéant, selon les modes de délivrance des prestations (à domicile, en milieu de vie ordinaire, en accueil familial ou dans une structure de prise en charge), - un avant-projet du projet d'établissement qui définit, pour mémoire, les objectifs de la structure en matière de coordination, de coopération, d'évaluation des activités et de la qualité des prestations ainsi que les modalités d'organisation et de fonctionnement (CASF, art. L. 311-8), -l'énoncé des dispositions propres à garantir les droits des usagers en application des articles L. 311-3 à L. 311-8 (livret d'accueil, charte des droits et libertés de la personne accueillie, règlement de fonctionnement, conseil de la vie sociale...) et, le cas échéant, les solutions adoptées pour garantir le droit à une vie familiale des personnes accueillies en application de l'article L. 311-9 du code de l'action sociale et des familles. Cet article prévoit, afin d'assurer le respect du droit à une vie familiale des membres des familles accueillis dans les centres d'hébergement et de réinsertion sociale et dans les services de l'aide sociale à l'enfance, que les structures doivent rechercher une solution évitant leur séparation ou, si une telle solution ne peut être trouvée, établir de concert avec eux un projet propre à permettre leur réunion dans les plus brefs délais, - une note décrivant le projet architectural, assortie de plans en cas de construction nouvelle, - la méthode d'évaluation prévue, conformément à la loi du 2 janvier 2002 (CASF, art. L. 312-8), ou le résultat des évaluations faites dans le cas d'une extension ou d'une transformation (5), - le cas échéant, les modalités de coopération envisagées. En effet, la loi du 2 janvier 2002 permet notamment aux structures sociales et médico-sociales de conclure des conventions entre elles, avec des établissements de santé, de créer des groupements d'intérêt économique ou d'intérêt public, de constituer des réseaux sociaux et médico-sociaux... (CASF, art. L.312-7)  ;

 un dossier relatif aux personnels comportant une répartition prévisionnelle des effectifs par types de qualifications ;

 un dossier financier comprenant :

- les comptes annuels consolidés de l'organisme gestionnaire, - le programme d'investissement précisant la nature des opérations, leurs coûts, leurs modes de financement et leurs dates de réalisation, - en cas d'extension ou de transformation d'un établissement existant, le bilan comptable de cette structure, - le bilan financier de l'établissement ou du service, suivant un modèle qui sera fixé par arrêté, - le plan de financement de l'opération dont l'auto-risation est sollicitée, suivant un modèle, là-aussi, établi par arrêté, - les incidences sur le budget d'exploitation de la structure de ce plan de financement, suivant un modèle également établi par arrêté, - le budget prévisionnel en année pleine de l'institution pour sa première année de fonctionnement.

Le dossier est réputé complet si, dans le délai de un mois à compter de sa réception, l'autorité compétente pour accorder l'autorisation n'a pas fait connaître au demandeur la liste des pièces manquantes ou incomplètes. Ce, par lettre recommandée avec demande d'avis de réception.

En cas de dossier incomplet, les intéressés ont jusqu'à la date de clôture de la période d'examen des demandes, pour y adjoindre les pièces manquantes. A défaut, l'examen de la demande est reporté à la période suivante, sous réserve que le dossier ait été complété. Et le délai de 6 mois fixé par l'article L. 313-2 du code de l'action sociale et des familles ne court pas. Rappelons que, selon cet article, l'absence de notification d'une réponse dans les 6 mois suivant l'expiration de l'une des périodes de réception des demandes vaut rejet de l'autorisation. Toutefois, lorsque, dans les 2 mois, le demandeur le sollicite, les motifs de ce rejet lui seront notifiés dans un délai de un mois. Dans ce cas, le délai du recours contentieux contre la décision de rejet est prorogé jusqu'à l'expiration d'un délai de 2 mois suivant le jour où les motifs lui auront été notifiés. A défaut de notification des motifs justifiant le rejet de la demande, l'autorisation est réputée acquise (CASF, art. L. 313-2, al. 4 à 6).

La loi du 2 janvier 2002, complétée par le décret, précise les cas dans lesquels la procédure d'autorisation nécessite la consultation préalable de certaines instances : comité national de l'organisation sanitaire et sociale (CNOSS), comité régional de l'organisation sociale et médico-sociale (CROSMS), voire comité de coordination régional de l'emploi et de la formation professionnelle.

En vertu de la loi du 2 janvier 2002, les projets de création, de transformation ou d'extension des établissements ou services sociaux et médico-sociaux publics ou privés, des lieux de vie et des structures relevant de l'accueil familial de plus de 3 personnes sont soumis à des avis préalables : celui de la section sociale du comité national de l'organisation sanitaire et sociale ou du comité régional de l'organisation sociale et médico- sociale (CASF, art. L. 313-1, al.2). Toutefois, si cet avis est requis sur tous les projets de création, il l'est uniquement pour les projets de transformation et d'extension portant sur une capacité supérieure à un certain seuil (CASF, art. L.313-1). Lequel est fixé par l'article 1^er du décret n° 2003-1135.

Ainsi, les projets d'extension ou de transformation d'établissements et services sociaux et médico-sociaux ou des lieux de vie et d'accueil ne font l'objet de cet avis que s'ils correspondent, en une fois ou cumulativement, à plus de 30 % de la capacité initialement autorisée et, en tout état de cause, à plus de 15 lits, places ou nombre de bénéficiaires autorisés. Par transformation, il faut entendre une modification des catégories des bénéficiaires de ces structures, précise en outre le texte réglementaire. L'extension recouvre, elle, l'augmentation de la capacité d'accueil quelle que soit la structure.

Par ailleurs, même lorsque cet avis est requis, il peut être accordé suivant une procédure simplifiée qui devrait être définie par le décret attendu sur le comité régional de l'organisation sociale et médico-sociale. Selon nos sources, cette procédure pourrait jouer pour les extensions et transformations d'établissements ou services sociaux et médico-sociaux ainsi que pour la création de services sociaux et médico-sociaux qui apportent à domicile ou en milieu ouvert, une assistance dans les actes quotidiens de la vie, des prestations de soins, une action éducative, une aide à l'insertion sociale ou un accompagnement social ou pour la création de centres de ressources, d'information et de coordination. Les dérogations devraient notamment porter sur le contenu du dossier à fournir et les critères d'appréciation de ce dernier.

La loi du 2 janvier 2002 ne précise pas dans quels cas les projets de création ainsi que les projets de transformation et d'extension portant sur une capacité supérieure à un certain seuil sont soumis à l'avis du comité national de l'organisation sanitaire et sociale. Selon le ministère, il devrait s'agir des établissements et services relevant d'un schéma national de l'organisation sociale et médico-sociale. Ce dernier concerne les structures accueillant des catégories de personnes pour lesquelles les besoins ne peuvent être appréciés qu'au niveau national (CASF, art. L.312-5). Un décret doit préciser prochainement le champ de ce schéma national.

Lorsque l'avis de la section sociale du CNOSS n'est pas requis, c'est le comité régional de l'organisation sociale et médico-sociale - qui remplace, depuis la loi du 4 mars 2002 relative aux droits des malades et à la qualité du système de santé, les sections sociales des comités régionaux d'organisation sanitaire et sociale (6)  - qui donne son avis. Le décret concernant ces instances devrait paraître prochainement. Il précisera la procédure et les critères d'appréciation du dossier.

Selon nos informations, le CROSMS devrait se prononcer à partir de plusieurs indicateurs :

 la compatibilité de l'autorisation avec les objectifs et les besoins sociaux et médico-sociaux fixés par le schéma d'organisation sociale et médico-sociale. Rappelons que, depuis la loi du 2 janvier, les structures sociales et médico-sociales doivent s'inscrire dans un tel schéma, outil de planification des besoins ;

 le respect des règles d'organisation et de fonctionnement prévues par le code de l'action sociale et des familles et la prévision des démarches d'évaluation et des systèmes d'information ;

 un coût de fonctionnement qui ne soit pas hors de proportion avec le service rendu ou les coûts des établissements et services fournissant des prestations comparables ;

 la qualité de l'avant-projet d'établissement qui définit les objectifs et les modalités d'organisation et de fonctionnement de la structure ;

 les garanties techniques et morales présentées par la personne morale responsable du projet ;

 la pertinence du dossier financier produit par le promoteur à l'appui de sa demande.

Les centres de réadaptation, de pré-orientation et de rééducation professionnelle sont, en outre, soumis à  deux avis supplémentaires  : celui du comité de coordination régional de l'emploi et de la formation professionnelle et celui du conseil régional. Le décret n° 2003- 1135 précise la chronologie de ces avis. Ainsi ces structures sont successivement soumises à l'avis du comité de coordination régional de l'emploi et de la formation professionnelle et du conseil régional puis à celui du CROSMS (décret n° 2003-1135, art. 3 II).

S'agissant de l'avis du comité de coordination régional de l'emploi et de la formation professionnelle, il porte sur les débouchés en matière de formation professionnelle, les programmes de formation, l'organisation pédagogique et les moyens mis en œuvre pour l'évaluation des compétences professionnelles ainsi que pour la validation des acquis de l'expérience.

Une fois ces avis préalables sollicités le cas échéant, l'autorité compétente prend sa décision. Selon le cas, il s'agit du président du conseil général seul, de l'autorité compétente de l'Etat seule ou de ces deux autorités conjointement.

Rappelons que, aux termes de la loi du 2 janvier 2002, les établissements et services à caractère expérimental sont soumis à un processus spécifique : ils sont autorisés soit par le ministre chargé de l'action sociale, après avis du CNOSS, soit par le représentant de l'Etat dans le département ou le président du conseil général ou les deux conjointement, après avis du comité régional de l'organisation sociale et médico-sociale (CASF, art. L. 313-7).

Le décret n° 2003-1135 n'apporte pas de précision supplémentaire quant au champ de compétence du président du conseil général défini par la loi du 2 janvier 2002 (CASF, art. L. 313-3, a).

Pour mémoire, il est compétent pour délivrer une autorisation à l'égard des établissements et services de l'aide sociale à l'enfance (CASF, art. L. 312-1, I, 1° nouveau).

Il l'est également pour certains établissements et services dont les prestations sont susceptibles d'être prises en charge par l'aide sociale départementale (CASF, art. L. 312-1, I, 6°, 7° , 8°, 12° et III nouveau). Il s'agit :

 des établissements et services pour personnes âgées non dépendantes ;

 des établissements et services pour personnes adultes handicapées (foyers d'accueil, services d'accompagnement à la vie sociale...)  ;

 de certains établissements ou services d'accueil pour personnes en difficulté ;

 des établissements ou services à caractère expérimental ;

 des lieux de vie et d'accueil (ressortissants à l'aide sociale à l'enfance).

L'autorisation peut également être délivrée par le représentant de l'Etat seul (CASF, art. L. 313-3, b). Alors que la concertation autour de ce décret hésitait sur la répartition des compétences entre le ministre et le préfet de département, la mouture finale du texte tranche en faveur du préfet de département comme seul représentant de l'Etat. Dans tous les cas, ce sera donc lui qui se prononcera sur les autorisations (décret n° 2003-1135, art. 2).

On peut s'étonner que le texte n'ait pas retenu la compétence du préfet de région à l'égard des centres de réadaptation, de préorientation et de rééducation professionnelle alors même que la formation professionnelle relève des attributions des régions.

Ainsi le préfet de département est habilité à délivrer les autorisations pour (CASF, art. L.312, I, 2, 5, 9,10)  :

 les établissements ou services d'enseignement et d'éducation spéciale (centres médico-psycho-pédagogiques, instituts de rééducation, services d'éducation spécialisée et de soins à domicile...)  ;

 les établissements ou services d'aide par le travail (sauf ateliers protégés et structures conventionnées au titre de l'insertion par l'activité économique)  ;

 les structures accueillant des personnes connaissant des difficultés spécifiques dont les centres de soins, d'accompagnement et de prévention en addictologie et les appartements de coordination thérapeutique ;

 les foyers de jeunes travailleurs.

L'autorisation est également délivrée par le préfet de département lorsque les prestations fournies par les établissements ou services sont susceptibles d'être prises en charge par l'Etat ou l'assurance maladie. Sont concernés (CASF, art. L. 312-1, I, 4°, 6°, 7°, 8°, 11°, 12° et III)  :

 les établissements et services relevant de la PJJ ;

 les établissements et services pour personnes âgées (services de soins infirmiers à domicile...)  ;

 les établissements et services pour handicapés adultes (maison d'accueil spécialisée...)  ;

 les établissements ou services pour personnes en difficulté (CHRS)  ;

 les établissements ou services, dénommés selon les cas centres de ressources, centres d'information et de coordination ou centres prestataires de services de proximité ;

 les établissements et services à caractère expérimental ;

 les lieux de vie et d'accueil (personnes souffrant de troubles mentaux, enfants et adultes).

Selon nos informations, pour les établissements et services relevant d'un schéma national de l'organisation sociale et médico-sociale, même si l'autorisation est délivrée par le préfet de département, le ministre pourrait donner son avis .

Pour certains établissements et services, lorsque les prestations qu'ils dispensent sont susceptibles d'être prises en charge pour partie par l'Etat ou les organismes de sécurité sociale et pour partie par le département, l'autorisation est délivrée conjointement par le représentant de l'Etat et le président du conseil général. Dans ce cas, c'est le préfet de département qui est, là encore, l'autorité représentant l'Etat (décret n° 2003- 1135, art. 2).

Sont concernés (CASF, art. L. 312-1, I, 3°, 4°, 6°, 7°, 8°, 11°, 12° et III)  :

 les centres d'action médico-sociale précoce ;

 les établissements ou services relevant de la PJJ ;

 les établissements et services pour personnes âgées dépendantes ;

 les établissements et services pour personnes handicapées adultes (foyers d'accueil médicalisés, services d'accompagnement médico-sociaux pour adultes handicapés[1]...)  ;

 les établissements ou services pour personnes en difficulté ;

 les centres de ressources, centres d'information et de coordination ou centres prestataires de services de proximité ;

 les établissements et services à caractère expérimental ;

 les lieux de vie et d'accueil.

Les structures sociales et médico-sociales tant privées que publiques sont soumises à autorisation. Toutefois, des dispositions particulières sont prévues pour la création des établissements et services sociaux et médico-sociaux publics. Selon l'article L. 315-2 du code de l'action sociale et des familles, ils sont créés par arrêté du ou des ministres compétents, par délibération de la ou des collectivités compétentes ou d'un groupement ou par délibération du conseil d'administration d'un établissement public (CASF, art. L. 315-2) .

Même si le décret est finalement silencieux sur ce point, la circulaire devrait prochainement préciser que l'arrêté ou la délibération de création est concrètement subordonnée :

  au recueil de l'avis du préfet ou du président du conseil général, selon que les prestations relèvent de l'aide sociale de l'Etat ou des organismes de sécurité sociale ou de l'aide sociale départementale ;

  au recueil de l'avis du comité régional de l'organisation sociale et médico-sociale, à l'instar des établissements sociaux et médico-sociaux privés et, le cas échéant, du comité de coordination régional de l'emploi et de la formation professionnelle et du conseil régional pour les établissements de réadaptation, de préorientation et de rééducation professionnelle ;

  à la délivrance de l'autorisation dans les conditions de droit commun.

Autrement dit, il y a une étape supplémentaire dans le mécanisme d'autorisation : l'avis du représentant de l'Etat ou du président du conseil général est requis en amont. Ainsi il est mis fin, en théorie, à l'adage « pas de tutelle d'une collectivité territoriale sur une autre » puisque, par exemple, un établissement dépendant d'une commune sera autorisé par un département, dès lors que sa tarification relève de la pleine compétence de ce département (7) .

Deux cas de figure peuvent se présenter : il y a soit une décision explicite d'autorisation ou de rejet de celle-ci, soit une décision implicite.

Les décisions d'autorisation ou de rejet explicite sont notifiées par lettre recommandée avec avis de réception au demandeur de l'autorisation (décret n° 2003-1135, art. 5).

Conformément au droit commun, elles sont susceptibles d'un recours contentieux devant les tribunaux administratifs dans les 2 mois.

Elles doivent, en outre, faire l'objet d'une publication, selon le cas, au recueil des actes administratifs de la préfecture du département ainsi qu'au recueil des actes administratifs des départements lorsqu'elles concernent des structures autorisées par le président du conseil général ou conjointement par lui et le préfet (décret n° 2003-1135, art. 4 et 6).

En cas de décision implicite, c'est-à-dire en l'absence de notification d'une réponse dans les 6 mois suivant l'expiration de l'une des périodes de réception des demandes, la loi du 2 janvier précise qu'il y rejet de l'autorisation (CASF, art. L 313-2). Le demandeur peut toutefois s'enquérir des motifs de ce rejet auprès de l'autorité compétente par lettre recommandée avec demande d'avis de réception dans les 2 mois à compter de la date d'expiration du délai de 6 mois (décret n° 2003-1135, art. 5). Les motifs de la décision doivent alors lui être notifiés dans les mêmes formes, au plus tard un mois après la réception de la demande. A défaut de notification dans ce délai, l'autorisation est réputée acquise.

Comme les décisions explicites, elles sont susceptibles d'un recours contentieux dans les 2 mois devant les tribunaux administratifs. Ce recours peut intervenir à deux stades :

 à l'expiration du délai de 6 mois à l'issue duquel il y a décision de rejet tacite de l'autorisation ;

 au terme de la procédure par laquelle l'intéressé a demandé et obtenu les motifs du rejet.

Selon la loi du 2 janvier 2002, l'autorisation est attribuée pour 15 ans, sauf pour les établissements et services relevant de la protection judiciaire de la jeunesse pour lesquels aucun délai n'est prévu (CASF, art. L. 313-1, al. 4).

Une seconde exception à cette durée de 15 ans a été introduite par la loi de financement de la sécurité sociale pour 2003 pour les centres de soins spécialisés aux toxicomanes (8). Pour ces derniers et, à titre transitoire, la première autorisation leur est accordée pour 3 ans (CASF, art. L. 313 -1, al. 5).

Enfin, rappelons que les structures expérimentales sont autorisées pour une durée déterminée qui ne peut être supérieure à 5 ans. Autorisation renouvelable une fois au vu des résultats positifs d'une évaluation. Au terme de cette période de renouvellement, elles sont autorisées pour 15 ans dans les conditions de droit commun à la suite d'une nouvelle évaluation positive (CASF, art. L. 313-7). Dans ce cadre, le décret du 26 novembre 2003 (9) portant sur le Conseil national de l'évaluation sociale et médico-sociale prévoit que cette instance est chargée, le cas échéant, de donner un avis sur cette évaluation à la demande de la ou des autorités compétentes (ministre chargé de l'action sociale, préfet de département, président du conseil général ou ces deux dernières autorités conjointement) ou des structures concernées.

Depuis la loi du 2 janvier 2002, l'autorisation est réputée renouvelée par tacite reconduction (CASF, art. L. 313-5) . Toutefois, une procédure de renouvellement explicite est prévue dans certains cas. En effet, l'autorité compétente peut, au moins un an avant la date du renouvellement et au vu de l'évaluation externe, enjoindre à l'établissement ou au service de présenter dans les 6 mois une demande de renouvellement. A l'instar des demandes initiales, le renouvellement de l'autorisation est requis auprès du préfet ou du président du conseil général ou conjointement de ces deux autorités, sous pli recommandé avec demande d'avis de réception, par la personne morale ou physique responsable du projet (décret n° 2003-1135 du 26 novembre 2003, art. 2) . L'autorité compétente doit répondre dans les 6 mois qui suivent la réception de la demande. A défaut de notification d'une décision dans ce délai, son silence vaut renouvellement de l'autorisation.

Lorsqu'une autorisation a fait l'objet de modifications ultérieures ou a été suivie d'une ou de plusieurs autorisations complémentaires, la date d'échéance du renouvellement est fixée par référence à la date de délivrance de la première autorisation.

Comme l'autorisation initiale, le renouvellement peut être assorti de conditions particulières (CASF, art. L. 313-4) .

Pour finir, il faut relever que la loi du 2 janvier 2002 prévoit que les établissements et services sociaux ainsi que les lieux de vie et d'accueil déjà autorisés au 3 janvier 2002 le demeurent dans la limite de 15 ans, soit jusqu'au 3 janvier 2017 inclus. En pratique, les nouvelles règles de renouvellement ne trouveront à s'appliquer qu'à compter du 4 janvier 2017.

La loi du 2 janvier 2002, reprenant le dispositif antérieur, rappelle que toute autorisation est caduque si elle n'a pas reçu un commencement d'exécution dans un délai de 3 ans à compter de sa date de notification (CASF, art. L. 313-1, al.6). Ce délai court à compter de la date de notification de la décision expresse accordant l'autorisation ou de la date d'effet de l'autorisation tacite (décret n° 2003-1135, art. 5).

L'autorisation ne peut être accordée que si le projet de création, de transformation ou d'extension respecte plusieurs éléments. Toutefois, pour atténuer la rigueur de ce dispositif, la loi prévoit un mécanisme de classement de certains dossiers ne répondant pas totalement à ces critères.

La loi du 2 janvier 2002 a défini plusieurs critères d'attribution de l'autorisation, appréciés par l'autorité délivrant l'autorisation. Critères sur lesquels le décret n° 2003-1135 n'apporte pas de précision supplémentaire.

Le projet doit ainsi (CASF, art. L. 313-4)  :

 être compatible avec les objectifs et répondre aux besoins sociaux et médico-sociaux fixés par le schéma d'organisation sociale et médico-sociale ;

 satisfaire aux règles d'organisation et de fonctionnement envisagées par le code de l'action sociale et des familles et prévoir les démarches d'évaluation (CASF, art. L. 312-8) ainsi que les systèmes d'information (CASF, art. L.312-9)  ;

 ne pas avoir un coût de fonctionnement hors de proportion avec le service rendu ou le coût des établissements et services fournissant des prestations comparables ;

 avoir un coût de fonctionnement en année pleine compatible avec les dotations limitatives de crédits de l'exercice correspondant.

Enfin, l'autorisation peut être subordonnée à des conditions particulières « imposées dans l'intérêt des personnes accueillies ». Il s'agit de prendre en compte d'éventuelles adaptations propres à certains publics.

Pour les projets de création, transformation ou extension ne répondant pas à tous ces critères, la loi du 2 janvier a instauré une procédure de classement prioritaire des dossiers précisée par le décret n° 2003-1135 (art. 7).

En fait, ce classement est prévu lorsque les dotations limitatives de crédits ne permettent pas de financer tous les projets présentés ou lorsqu'elles ne permettent de financer qu'une partie d'un projet. En clair, ce classement vise à assurer la sélection des projets répondant le mieux aux besoins tout en étant compatibles avec les dotations.

Cependant, la loi du 2 janvier 2002 avait initialement instauré une double procédure de classement :l'un en amont de l'avis du comité régional de l'organisation sociale et médico-sociale, l'autre en aval lors de la décision de l'autorité compétente. Dès lors, cette procédure qui résultait, en fait, plus d'un aléa des débats législatifs au moment de l'adoption de la loi du 2 janvier 2002 que d'une réelle volonté politique, était discutable et complexe. C'est pourquoi l'ordonnance du 4 septembre 2003 a supprimé le quatrième alinéa de l'article L.313-2 qui prévoyait ce classement en amont de la décision du CROSMS. L'idée sous-jacente est de confier cette responsabilité aux financeurs afin que le CROSMS se concentre sur l'examen de la seule qualité du projet et de son aptitude à répondre aux besoins de la population concernée (avis de la commission des affaires sociales du Sénat, n° 268, Gérard Dériot, avril 2003).

Le classement des demandes d'autorisation et des projets est effectué par la ou les autorités délivrant les autorisations, c'est-à-dire, selon le cas, le président du conseil général, le préfet de département ou ces deux autorités conjointement.

Le décret du 26 novembre 2003 introduit des critères de classement qui sont uniquement qualitatifs et non financiers. En tout état de cause, ces classements sont établis par établissements, services et structures de même nature.

Ce classement prioritaire devra tenir compte de l'aptitude du projet à répondre aux priorités établies par le schéma d'organisation sociale et médico-sociale dont il relève et notamment à des besoins prioritaires urgents et spécifiques, en prenant en considération son implantation et son aire de desserte. Lorsque ce schéma comporte une annexe, le classement devra tenir compte du degré de compatibilité du projet avec la programmation pluriannuelle définie par elle. Rappelons, en effet, que le schéma peut comporter une telle annexe précisant la programmation pluriannuelle des établissements et services sociaux et médico-sociaux qu'il serait nécessaire de créer, de transformer ou de supprimer afin de satisfaire les perspectives et objectifs de développement de l'offre sociale et médico-sociale (CASF, art. L. 312-4).

En outre, pour les établissements, services et structures autorisés par le seul préfet de département, le classement devra prendre en considération les taux d'équipements départementaux observés dans chaque région considérée.

Selon l'article 7, II du décret n° 2003-1135, le classement des projets de création, de transformation et d'extension est révisé chaque année.

En outre, il devra l'être à la date de révision ou de renouvellement du schéma d'organisation sociale et médico-sociale. En vertu de l'article L. 312-4, cet outil de planification des besoins sociaux et médico-sociaux est adopté pour 5 ans.

Ce classement devra également faire l'objet, chaque année, d'une publication au recueil des actes administratifs de la préfecture du département ou au recueil des actes administratifs des départements, en fonction de l'autorité compétente pour délivrer l'autorisation.

L'article L. 313-6 du code de l'action sociale et des familles précise que l'autorisation ou son renouvellement sont valables sous réserve d'une visite de conformité aux conditions techniques minimales d'organi- sation et de fonctionnement dont les modalités sont fixées par un second décret du 26 novembre 2003.

Parallèlement, le décret n° 2003-1135 abroge le décret du 14 février 1995 relatif à la procédure de création, de transformation et d'extension des établissements et des services sociaux et médico-sociaux qui comportait notamment des dispositions sur la visite de conformité (art. 10).

Selon l'article 1 de ce décret, 2 mois avant la date de l'ouverture d'un établissement ou d'un service autorisé, la personne physique ou morale de droit public ou privé détentrice de l'autorisation doit saisir la ou les autorités compétentes afin que soit conduite la visite de conformité.

Pour les structures de droit privé, il s'agit soit :

 du président du conseil général, lorsque le projet relève de ses attributions ;

 de l'autorité compétente de l'Etat, c'est-à-dire du préfet de département, lorsque la structure dépend exclusivement d'une autorisation délivrée au nom de l'Etat ;

 de ces deux autorités en cas d'autorisation conjointe.

Pour les institutions de droit public, la visite de conformité est opérée par l'organe exécutif de la collectivité territoriale qui les ont créées ou, lorsque l'établissement a été instauré par délibération de plusieurs collectivités territoriales, par l'organe exécutif de la collectivité territoriale sur le territoire de laquelle il est implanté (CASF, art. L.315-4). Ce sont ces autorités qui sont saisies.

En cas de renouvellement de l'autorisation, la saisine doit avoir lieu 2 mois avant la date de ce renouvellement dans les mêmes conditions.

A l'appui de leur demande, les intéressés joignent un dossier dont les éléments sont fixés par le décret (art. 1). La requête doit donc être accompagnée :

 du projet d'établissement ou de service ;

 du projet de règlement de fonctionnement ;

 du projet de livret d'accueil ;

 de la description de la forme de participation qui sera mise en œuvre ;

 du modèle de contrat ou de document individuel de prise en charge et, le cas échéant, du modèle de contrat pour les établissements accueillant des personnes âgées à titre lucratif (CASF, art. L. 342-1)  ;

 du plan des locaux ;

 du tableaux des effectifs, de l'état du personnel déjà recruté et du curriculum vitæ du directeur ;

 du budget prévisionnel pour la première année de fonctionnement et la première année pleine.

Ce dossier est exigé,  sauf dans le cas d'un renouvellement d'autorisation.

Depuis la loi du 2 janvier 2002, les établissements et services d'aide à domicile constituent des établissements et services sociaux et médico-sociaux (CASF, art. L. 312-1) . A ce titre, ils sont soumis au régime de l'autorisation, en remplacement de l'agrément qui leur était jusque-là délivré.

Toutefois, pour faciliter cette évolution, l'article 8 du décret du 26 novembre prévoit un régime transitoire.

Ainsi, depuis le 29 novembre 2003 (date de publication du décret), les personnes morales publiques ou privées gestionnaires de services prestataires d'aide à domicile auprès des personnes âgées ou handicapées adultes sont soumises à plusieurs dispositions :

  leurs projets de création, transformation et extension se voient appliquer le régime des autorisations des établissements sociaux et médico-sociaux ;

  les services existant à cette date, soit le 29 novembre 2003, et agréés en application de l'article L. 129-1 du code du travail, ont 5 ans pour solliciter cette autorisation.

Ces dispositions s'appliquent sans préjudice de l'article L. 129-1 du code du travail. Autrement dit, cet article demeure applicable à ces services tant qu'ils sont soumis à l'agrément.

Au plus tard 3 semaines avant la date d'ouverture, la ou les autorités saisies doivent organiser une visite de l'établissement ou du service avec le concours des représentants de la caisse régionale d'assurance maladie et de l'échelon régional du service médical lorsque le financement de l'établissement ou du service est assuré en tout ou partie par l'assurance maladie.

Dans ce cadre, une vérification sur place a lieu afin de constater notamment que l'établissement ou le service :

 est organisé conformément aux caractéristiques de l'autorisation accordée, et le cas échéant, aux conditions particulières imposées dans l'intérêt des personnes ;

 respecte les conditions techniques minimales d'organisation et de fonctionnement des établissements et services (10).

Lorsque le résultat de la visite est positif, un procès-verbal de la visite est dressé par la ou les autorités compétentes et adressé sous quinzaine au titulaire de l'autorisation, lui permettant la mise en fonctionnement de l'équipement.

Lorsque l'équipement n'est pas conforme à tout ou partie des éléments faisant l'objet de la vérification sur place, la ou les autorités compétentes font connaître au titulaire de l'autorisation, sous quinzaine et par écrit, les transformations et modifications à réaliser dans un délai prescrit pour garantir la conformité.

La mise en fonctionnement est alors différée jusqu'à ce qu'une nouvelle visite, organisée dans les mêmes conditions que la première, ait constaté la conformité dans la limite de la caducité de l'autorisation qui est de 3 ans.

Une fois aux normes, une seconde visite intervient dans un délai de 15 jours, courant à compter de l'expiration des 15 jours donnés aux autorités compétentes pour adresser le procès-verbal.

Sophie André