« Il faut établir un standard minimum de vie dans la dignité »

Actualités sociales hebdomadaires : Les plans d'action nationaux pour l'inclusion (PANi) ont été rendus cet été à la Commission. Qu'en pensez-vous à ce stade ?

Anna Diamantopoulou : Nous préparons actuellement un premier rapport et, avant sa présentation, je ne peux pas répondre de façon détaillée (voir encadré). Pour autant, on peut déjà dresser plusieurs constats. Avec ce second exercice, nous pouvons dire que la lutte contre l'exclusion est devenue un objectif commun à tous les Etats membres dans plusieurs domaines : le vieillissement, la santé mentale, les minorités ethniques, l'alcoolisme, le handicap. La dimension « catalogue » s'est estompée. Il y a là un véritable exercice politique qui intègre une vision globale, présente un aspect multidimensionnel et prévisionnel, avec des engagements pour le futur. En second lieu, nous distinguons clairement dans ces plans d'actions les objectifs - et certains d'entre eux sont concrets -, les moyens - la législation, des indemnités ou un revenu minimum pour certaines catégories de personnes -, et le calendrier. Enfin, les Etats membres ont fait un plus grand effort pour s'appuyer sur un partenariat social et pour impliquer la société civile, les syndicats et les autorités locales. On ne sent plus, comme dans le premier exercice, un simple état des lieux rédigé par des conseillers dans les ministères. Est-ce suffisant pour combattre la pauvreté ?

- La réponse est non, bien sûr. Les PANi ne sont pas la seule solution. C'est une boussole. Faut-il préciser que nombre d'Etats membres n'avaient tout simplement pas d'expérience en matière de plan de lutte contre la pauvreté. C'est important que tous les ministères d'un même pays aient ensemble des objectifs concrets, qu'ils s'attaquent à la condition des enfants pauvres ou au premier niveau de scolarité et proposent des mesures en matière de fiscalité, de soins de santé... Cette coopération se retrouve au niveau européen. Chacun peut échanger ses meilleures pratiques et ses bons projets. Mais le plus important, politiquement, est que nous développons des indicateurs. La « politique sociale » dans les Etats peut dorénavant être mesurée. Par exemple, nous comparons le nombre de jeunes quittant tôt l'école et nous pouvons dire que, dans un pays, il y a augmentation et dans un autre diminution, et noter immédiatement les progrès effectués.

Comment situez-vous le plan français par rapport aux autres ?

- Le but de la Commission n'est pas d'effectuer un classement. La France est un des pays à avoir déjà - comme le Royaume-Uni - une expérience nationale de plan de lutte contre l'exclusion [...]. Les pays scandinaves n'en avaient pas car ils n'ont que peu de problèmes sociaux. De même que les pays méditerranéens qui, pour d'autres raisons, avaient peu d'expérience en la matière. Quant aux nouveaux pays adhérents, ils n'en ont aucune. Nous coopérons depuis deux ans avec eux. Et nous soutenons chaque ministère du Travail séparément pour organiser un plan national. Le 18 décembre prochain, je vais signer ce que nous appelons le « JIM », le Joint Inclusion Memorandum, soit un accord avec chaque Etat membre qui constitue une sorte de préparation à l'exercice futur.

A 44 ans, Anna Diamantopoulou, de nationalité grecque, est le plus jeune commissaire européen. Peu de choses dans son parcours la désignaient pour ce portefeuille. Diplômée de l'université Aristote de Thessalonique (école de génie civil) et de l'université Panteion d'Athènes en développement régional, sa carrière professionnelle s'est essentiellement déroulée dans ces deux domaines. Très tôt impliquée dans la politique, elle devient membre du comité central du Pasok, le parti socialiste grec, dès 1991, députée de Kozani en 1996, et ministre adjointe du développement, chargée de l'industrie, la même année. Elle est membre de la Commission depuis 1999.

Généralement, la discussion sur le thème de l'exclusion est un casus belli , non entre les ministres chargés des affaires sociales mais avec leurs collègues des finances. Est-ce votre cas aussi à la Commission ?

- [rires] J'ai eu le même problème sur la question des indicateurs, j'ai dû lutter avec certains de mes collègues à la Commission pour inclure les indicateurs de pauvreté parmi les 13 que nous utilisons chaque année pour le rapport de printemps sur la stratégie de Lisbonne (1). C'était un enjeu important. Au niveau national, pour que ces plans trouvent leur pleine efficacité, il est nécessaire de réunir trois éléments : une volonté politique, un agenda et un budget. S'il en manque un, nous ne pouvons rien faire. Le budget est un point très important. Et en ce qui me concerne, j'entends que le Fonds social européen (FSE)   (2) joue un rôle, en particulier pour les pays qui sont « derrière la ligne » (au-dessous de la moyenne du PIB européen). Ceux-ci peuvent trouver dans ce fonds beaucoup d'argent pour financer leur plan de lutte contre l'exclusion.

Outre les plans d'action pour l'inclu sion, quelles sont les voies d'action dont dispose l'Europe pour lutter contre la pauvreté ?

- Tous les aspects de la politique sociale, et en particulier la lutte contre l'exclusion, relèvent des politiques nationales. Au niveau européen, nous devons toujours nous poser la question : quelle valeur ajoutée apportons-nous ? Premièrement, nous pouvons apporter une certaine harmonisation des législations sur le marché du travail, des normes sociales minimales en matière de santé et de sécurité au travail, qui sont autant de mesures importantes. Deuxièmement, il y a la stratégie de l'emploi elle-même, qui a déjà une dimension sociale concrète : la lutte contre les discriminations sur le marché du travail, en particulier pour les personnes les plus âgées, et une politique particulière pour les femmes. Si vous n'avez pas d'emploi, vous ne pouvez jamais quitter la pauvreté. Enfin, nous disposons avec le Fonds social européen, le Fonds de développement régional (FEDER) et avec les programmes contre les discriminations et contre l'exclusion, d'un financement pour soutenir des administrations nationales, des autorités locales, des organisations non gouvernementales (ONG) qui souhaitent développer statistiques, projets, échanges de vues. Ainsi, avec cette coopération, nous motivons chaque pays pour faire plus et mesurer leurs compétences. Il est intéressant d'ailleurs de voir que, quand nous présentons notre rapport, tous les journaux de chaque pays reprennent cette information. Les gouvernements sentent qu'ils ont la responsabilité d'agir, de répondre.

Généralement, quand l'Europe parle, c'est davantage de libéralisation. Tous les paramètres sociaux sont renvoyés au niveau national...

- C'est vrai que tout ce que l'Europe fait de bien, c'est grâce aux gouvernements, et que tout ce qui a un aspect négatif est de la faute de la Commission. C'est un problème majeur car cela crée dans la population un ressentiment à l'encontre de l'Europe. Et cela ne correspond pas à la réalité. Mais c'est ce que nos pays ont décidé. C'est notre Europe. Nous avons développé un instrument économique. Nous avons travaillé année après année pour un marché commun, un marché unique, un marché intérieur et ensuite l'euro. Mais les Etats membres ne sont toujours pas d'accord pour requérir la majorité qualifiée pour les décisions ayant trait au domaine social.

Certains préconisent une harm onisation du revenu minimum en Europe...

- Il n'est pas possible d'établir un salaire minimum unique en Europe ni même d'harmoniser ce que vous appelez les minima sociaux. Car les systèmes économiques et sociaux sont fort différents. Ce que je crois possible, et soutiens fermement, c'est d'établir plutôt un standard minimum de vie dans la dignité - minimum standard of dignity in life -, composé d'un ensemble : le salaire, l'accès au logement, l'accès à des services sociaux... Avec les indicateurs, nous allons pouvoir définir ce minimum de revenus. D'un montant évidemment différent d'un Etat à l'autre, il sera au final fondé sur des standards communs.

Vous avez annoncé récemment votre intention de rationaliser la coordination des politiques de protection sociale. Cela ne signifie-t-il pas un recul en matière de lutte contre l'exclusion ?

- Il faut être clair. Ce dont nous avons besoin, c'est d'une dimension sociale dans la stratégie de Lisbonne. Or aujourd'hui nous avons sur la table quatre types de plans :l'inclusion sociale, les revenus du travail (making work pay), les retraites, les soins de santé. Il ne s'agit pas de supprimer ou de rationaliser un domaine au profit d'un autre, mais de les faire converger. Ces quatre sujets garderont leur exercice séparé dans chaque Etat membre mais suivront désormais le même agenda et convergeront vers un rapport final avec des indicateurs communs. Tout sera soumis au sommet européen de printemps. Ainsi, chaque année, nous aurons une vue d'ensemble de la dimension sociale de l'Europe. Et je crois que cela sera d'une grande aide. Car tout est relié. Quand il y a un problème de pauvreté ou d'exclusion, il y a un problème de bas salaire, d'accès aux systèmes de soins, de pensions.

Quelle est l'Europe sociale dont vous rêvez à long terme ?

- C'est sympathique d'avoir une vision mais c'est mieux d'avoir des objectifs concrets. Je crois qu'établir la majorité qualifiée dans les décisions en matière sociale serait une très grande victoire (3). Car, avec 25 pays demain, il sera impossible d'avoir une législation sociale. Ensuite, je crois que l'application de la stratégie pour l'emploi devrait être plus forte et produire de meilleurs effets concrets dans les Etats membres. Il faudrait au besoin utiliser des sanctions.

Si Anna Diamantopoulou ne souhaite pas s'exprimer sur les plans nationaux pour l'inclusion sociale avant la présentation du premier rapport officiel sur le sujet, attendu à la mi-décembre, on commence à connaître les premières orientations de l'avis de la Commission, notamment sur le plan français. « Un plan très riche, complètement multidimensionnel, qui va dans les détails », confie un proche du dossier. « Ce plan répond bien aux impératifs de la Commission, avec un effort marqué pour présenter, plus que ce n'était le cas précédemment, des objectifs chiffrés. Ceux-ci ne couvrent d'ailleurs pas l'ensemble des domaines mais est sélectif, ce qui va sans doute permettre d'en suivre l'application. » La France accorde, remarque cet expert, « une plus grande attention à ceux qui ont souffert le plus des processus de marginalisation et d'exclusion. Il y a une présentation plus cohérente de la politique de lutte contre l'exclusion à l'égard de certaines catégories plus vulnérables (toxicomanes, handicapés, étrangers…). » Maintenant « considéré et affirmé comme l'outil de référence en matière de lutte contre l'exclusion, complémentaire des lois déjà en vigueur (contre les exclusions, sur la couverture maladie universelle…), ce plan devrait être le cœur du travail interministériel à poursuivre », estime-t-il.

Ce satisfecit général connaît cependant quelques bémols. « Ce plan fait état de réformes importantes dont on ne connaît pas exactement les contours définitifs. » Le chiffrage, ainsi que certains objectifs, mériteraient aussi d' « être précisés », observe-t-on à la Commission. La France a en effet « d'importants défis à relever, avec le logement, la décentralisation de certaines compétences sociales. [...] Le chômage de longue durée reste encore à un niveau élevé malgré une certaine amélioration et la situation de l'emploi reste préoccupante. »

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… D'une manière générale, d'ailleurs, la Commission  demeure inquiète sur l'ensemble des PANi présentés par rapport au respect des objectifs fixés à Lisbonne et à Nice (4) , notamment celui d'éradication de la pauvreté et de l'exclusion d'ici à 2010. « La limite de 2010 se rapproche et on est encore loin d'atteindre cet objectif », explique-t-on à la direction générale de l'emploi (5). D'autant que la faiblesse de la conjoncture économique, les enjeux démogra-phiques (notamment le vieillissement de la population) vont amener des mesures qui risquent d'atteindre en premier les plus pauvres. Les responsables des affaires sociales à Bruxelles souhaiteraient donc faire passer un message fort, à destination des Etats mais aussi de l'ensemble de la Commission : il ne faudrait pas sacrifier l'objectif de l'inclusion sociale au profit d'autres, tout aussi légitimes. Rappelons que les plans nationaux pour l'inclusion de chaque pays présentés par les Etats membres cet été ont été examinés au sein du Comité de protection sociale en septembre puis à la mi-octobre lors d'un exercice de « peer review » (examen par les pairs). Le plan français a ainsi été décortiqué par les Britanniques. Un examen qui « n'était pas du tout un exercice de congratulation réciproque », note un expert. « Si les échanges étaient courtois, toutes les questions un peu piquantes ont été soulevées. » A partir de ces échanges et de sa propre évaluation, la Commission a préparé une première version de son rapport, actuellement soumis à une consultation inter-services (chaque direction générale pouvant émettre un avis sur le document). Le rapport va donner lieu ensuite aux remarques des Etats membres qui permettront la rédaction d'un rapport conjoint qui sera soumis aux chefs d'Etat et de gouvernement réunis en Conseil européen en mars prochain à Bruxelles (sommet de printemps). Il sera suivi toute l'année 2004 d'une série d'ateliers thématiques et d'une évaluation de la mise en œuvre de chaque plan par des experts indépendants (à raison de deux rapports par an).

N. G.-V. Propos recueillis par Nicolas Gros-Verheyde

Plan français d'action pour l'inclusion sociale, action de l'Europe en matière de lutte contre l'exclusion... Les commentaires du président de la branche française du réseau EAPN, qui tient son assemblée générale à Lille du 19 au 23 novembre. Jean-Pierre Bultez (6) plaide notamment pour une véritable participation des citoyens à la construction de l'Europe sociale. Actualités sociales hebdomadaires : Quelles sont encore les lacunes à combler, les progrès à réaliser que vous notez dans les plans d'action nationaux pour l'inclusion sociale, en particulier dans le plan proposé par le gouvernement français ? Jean-Pierre Bultez : Le plan français présente un aspect positif : il croise différents volets  (logement, santé...). En revanche, il reste très peu précis sur les montants financiers attribués. C'est le fond du débat. Premièrement, un plan national ne peut se résumer à l'inventaire de mesures existantes, c'est une stratégie et des moyens. Il faut identifier ce qui a été fait et devrait être fait. Deuxièmement, un plan national ne suffit pas, il faut aller vers des plans locaux. Cela rendrait plus compréhensible la démarche pour les citoyens, et plus visibles les droits fondamentaux. Un certain nombre de droits ne sont pas comparables dans des grandes conurbations comme l'Ile-de-France ou en milieu rural. Troisième remarque, il faut arriver à mobiliser toute la société. En France comme dans d'autres pays, on en est très loin. Ce plan reste un plan gouvernemental élaboré par des fonctionnaires. Un document de qualité, certes, mais qui ne repose pas sur un débat préalable. Il y a là une faiblesse. Pour le plan national d'action pour l'emploi, le gouvernement a collaboré avec les syndicats. Il n'y a pas eu cette même volonté avec les ONG sur le plan « inclusion ». C'est un bon plan, avec de bonnes mesures, de bonnes idées, de bons croisements. Mais tout a été fait en chambre. On me dira que le Conseil national des politiques de lutte contre l'exclusion (CNLE) a rendu un avis. Mais cela nous semble insuffisant pour que les parties prenantes se sentent concernées. Et, parmi elles, les personnes en situation d'exclusion devraient sinon être consultées, au moins pouvoir donner leur point de vue. L'expertise des personnes en situation en pauvreté, qui est reconnue un peu partout, y compris au niveau européen, ne semble pas recherchée. Alors qu'on a là une richesse et que nous avons, en tant qu'organisations non gouvernementales, l'expérience de cette prise de parole. L'Europe dispose de plusieurs moyens d'actions en matière de lutte contre la pauvreté : que réclamez-vous de plus ?- J'estime effectivement qu'on a une panoplie assez complète. La stratégie de lutte contre l'exclusion édictée à Lisbonne est à maintenir. L'idée de plans nationaux est bonne. Celle de révision par les pairs aussi, même si elle n'a pas tout à fait fonctionné. Ce qui est à revoir, c'est plutôt la coordination avec le plan national d'action pour l'emploi. On ne peut pas avoir une stratégie de lutte contre la pauvreté complètement déconnectée de la stratégie de l'emploi. Il y a une grande urgence à imbriquer les deux stratégies, sans pour autant supprimer l'exercice autonome. Nous sommes contre une fusion de tous les dispositifs. Mais il faut avoir des stratégies qui obligent à des quantifications et à des résultats et ne pas se contenter d'indicateurs plus lâches. Ainsi, il faudrait importer la stratégie d'indicateurs développés dans le plan emploi et la décliner aux niveaux régional et local. Un plan local est plus intéressant car il facilite la vérification. Il permet aussi de mesurer les inégalités régionales croissantes qui sont un danger. Il faut pouvoir pointer les retards et écarts et déterminer dans quels domaines il faut agir. Avec au besoin des pouvoirs dévolus à la Commission pour, sinon sanctionner, du moins servir d'aiguillon. Une procédure semblable en quelque sorte à celle applicable en cas de déficit budgétaire excessif des Etats, mais qui interviendrait, cette fois, en cas de « déficit excessif de pauvreté »... Car il faut le reconnaître, il n'y a pas que des bonnes pratiques, il y en a aussi de mauvaises. Il faut qu'on puisse désigner nommément les bons ou mauvais Etats, les bonnes ou mauvaises régions. Pourquoi ne peut-on pas avoir un indicateur comme celui du Programme des Nations unies pour le développement ? Certains députés préconisent une harmonisation des revenus minima. Défendez-vous cette idée ?- Il faut rappeler que certains pays comme la Grèce ou les nouveaux Etats d'Europe de l'Est n'ont pas de tels rev enus minima. Avant d'harmoniser les montants, il faut que chaque personne en Europe sans emploi ou inapte puisse disposer de ressources minimales. Commençons par mettre des filets de sécurité partout en Europe. Ce sera ensuite à chaque Etat ou région d'en décider le montant. L'avenir ?- Nous sommes inquiets. L'Europe économique et des marchés semble avoir une écoute plus attentive de la part des dirigeants et les ONG ne pèsent pas assez. Le marché doit-il rester la seule référence ? Non. Mais il faut que la société civile se mobilise. C'est la part icipation des citoyens qui est en jeu aujourd'hui. Des réseaux comme EAPN doivent se demander comment remobiliser l'ensemble de la société et non seulement quelques-uns. On a peut-être trop abandonné le terrain au profit de la démocratie représentative. Cela ne signifie pas qu'il ne faille pas donner davantage de pouvoir au Parlement européen. Mais le projet de Constitution, actuellement en discussion, permet à un million de personnes de saisir par pétition la Commission d'un sujet. Ne faut-il pas utiliser cette possibilité ? Propos recueillis par N. G.-V.