(Décret n° 2003-278 du 28 mars 2003, J.O. du 29-03-03. Loi n° 2003-289 du 31 mars 2003, J.O. du 1-04-03)
Victime de son succès, l'allocation personnalisée d'autonomie (APA), mise en place par la loi du 20 juillet 2001 (1), a connu une montée en charge beaucoup plus rapide que prévu, entraînant des difficultés de financement. Ainsi, selon les dernières statistiques ministérielles, 605 000 bénéficiaires de l'APA étaient dénombrés au 31 décembre 2002 . Et, selon le secrétaire d'Etat aux personnes âgées, on en attend entre 770 000 et 879 000 d'ici à la fin de l'année 2003. Or, les prévisions initiales étaient de 500 000 à 550 000 allocataires en 2002-2003 et 800 000 en vitesse de croisière à l'horizon 2005-2006, a rappelé Hubert Falco aux députés (J.O.A.N. [C.R.] n° 23 du 13-03-03). D'où un manque de 1,2 milliard d'euros pour le financement de la prestation cette année.
Après avoir consulté les représentants des départements et des organisations de retraités, le gouvernement a décidé, à la fin de l'année dernière, « une répartition équilibrée du surcoût » de l'APA (2). L'Etat a ainsi demandé un effort financier de 400 millions d'euros aux départements et s'est engagé à apporter une contribution complémentaire de même hauteur. Les 400 autres millions devant résulter d'ajustements de l'allocation.
La loi du 31 mars 2003 traduit, en partie, les « mesures d'urgence » ainsi décidées, mesures qui ont provoqué une levée de boucliers de la part des associations (3). Tout d'abord, elle modifie les conditions d'attribution de l'allocation, l'objectif étant de dégager 200 à 300 millions d'euros. Ainsi, la date d'ouverture des droits à l'allocation est reculée de 2 mois et le contrôle de l'effectivité de l'aide renforcé. A noter que, avancé par certains comme une piste possible d'économies, mais repoussé par les auteurs de la proposition de loi comme par Hubert Falco, le recours sur succession n'a pas été rétabli par les parlementaires. Par ailleurs, la loi tend également à aider financièrement les départements les plus touchés par la mise en place de l'allocation personnalisée d'autonomie. Pour cela, elle aménage les modalités d'intervention du fonds de financement de l'APA.
Parallèlement, le décret du 28 mars 2003, également très décrié par les associations lors de sa présentation au comité des finances locales (4), révise à la hausse la participation des bénéficiaires de l'APA à domicile (5). Selon le gouvernement, cette mesure devrait permettre de réaliser une économie de 80 millions d'euros en 2003 et de 270 millions d'euros en année pleine.
D'ici à la fin de l'année, le gouvernement entend également, sur la base du rapport d'évaluation de la loi créant l'APA et celui du comité scientifique chargé d'expertiser les outils d'évaluation de l'autonomie (6), apporter les correctifs nécessaires pour rendre pérenne le dispositif de l'allocation personnalisée d'autonomie.
Jusqu'à présent, que la personne âgée réside à domicile ou en établissement, ses droits à l'allocation personnalisée d'autonomie étaient ouverts à compter de la date du dépôt de son dossier de demande complet (7). Désormais, les règles sont différentes selon le mode de résidence.
La loi du 31 mars dispose que, dorénavant, pour les personnes âgées à domicile, la date d'ouverture des droits à l'APA est celle de la notification de la décision d'attribution de l'allocation par le président du conseil général (code de l'action sociale et des familles [CASF], art. L. 232-14, alinéa 3 nouveau). Sachant que, comme auparavant, ce dernier a 2 mois à compter du dépôt du dossier complet pour notifier au bénéficiaire sa décision. Et que, au terme de ce délai, à défaut de notification, l'APA est réputée accordée pour un montant forfaitaire fixé à 50 % du montant maximal du plan d'aide fixé pour le GIR 1, soit 553,39 € depuis le 1er janvier 2003. Et ce, jusqu'à ce que la décision expresse soit notifiée à l'intéressé (CASF, art. L. 232-14, al. 5 et 6 nouveaux).
Pourquoi cette modification pour l'APA à domicile ?Outre la simplification de la gestion de l'allocation par les services du département, l'abandon du caractère rétroactif de l'APA se justifie par le fait « que la plupart des personnes attendent la notification de l'aide, c'est-à-dire la certitude du bénéfice de la prestation, pour recourir à un service d'aide. Les deux premiers mois étaient en conséquence souvent versés sans être dépensés », a expliqué au cours des débats au Sénat le rapporteur de la loi André Lardeux (J.O. Sén. [C.R.] n° 18 du 28-02-03). Or, ces deux mensualités ainsi versées étaient passibles, a posteriori, d'un contrôle d'effectivité. Contrôle qui a pu suscité l'incompréhension des usagers, dans la mesure où il pouvait conduire à reprendre ce qui venait d'être accordé, et entraîné la mise en œuvre de procédures lourdes et aléatoires de récupération des sommes indûment versées par les services instructeurs.
Notons que, même s'il donne des arguments justifiant cette mesure, le rapporteur de la loi devant le Sénat admet tout de même qu'elle « pourrait frapper des personnes à domicile qui ont recours effectivement à une aide » dès le dépôt de leur dossier, comme les bénéficiaires de la prestation spécifique dépendance ou de l'aide ménagère des caisses de retraites sortant de ces dispositifs pour entrer dans l'APA (Rap. Sén. n° 186, Lardeux).
Pour les personnes âgées hébergées en établissement, les règles d'ouverture des droits à l'APA sont, en revanche, inchangées : l'allocation est due dès le dépôt du dossier de demande complet (CASF, art. L. 232-14, al. 4 nouveau). En effet, les intéressés « déposent leur demande d'allocation une fois installés dans ces structures, et donc l'effectivité de l'aide se trouve vérifiée », explique le sénateur Alain Lardeux (J.O. Sén. [C.R.]n° 18 du 28-02-03).
Comme auparavant, le président du conseil général dispose de 2 mois à compter du dépôt du dossier de demande complet pour notifier au bénéficiaire sa décision. Au terme de ce délai, à défaut de notification, l'APA est réputée accordée pour un montant forfaitaire fixé à 50 % du tarif afférent à la dépendance pratiqué par l'établissement pour les résidents classés en GIR 1 et 2. Et ce, jusqu'à ce que la décision expresse soit notifiée à l'intéressé (CASF, art. L. 232-14 al. 5 et 6 nouveaux).
L'article 7 de la loi du 31 mars 2003 donne une base législative au financement, par le fonds de modernisation de l'aide à domicile, d'une participation de 36 millions d'euros destinée à contribuer à la compensation par les départements, au titre de leur action sociale facultative, les hausses de tarifs éventuellement supportées en 2002 par les bénéficiaires de l'allocation personnalisée d'autonomie accueillis à titre payant dans des établissements habilités à l'aide sociale, et qui percevaient auparavant la prestation spécifique dépendance (PSD), l'allocation compensatrice pour tierce personne ou la majoration pour tierce personne. Non renouvelable, cette contribution sera répartie entre les départements au prorata du nombre de bénéficiaires de la PSD en établissement recensés, pour chacun d'eux, dans les groupes iso-ressources (GIR) 1 et 2 au 30 juin 2001.
Lorsqu'il a annoncé cette mesure à la fin de l'année dernière (8) , le secrétaire d'Etat aux personnes âgées a expliqué que, pour les départements qui avaient déjà mis en œuvre, au titre de l'aide sociale facultative, un mécanisme de compensation du différentiel PSD/APA, la contribution de l'Etat serait simplement comptabilisée en recettes dans leur budget. Dans les autres, deux modalités étaient envisageables : soit le département verse directement aux personnes âgées qui ont déjà réglé leurs frais de séjour à l'établissement une participation financière au plus égale au surcoût tarifaire, soit il conclut avec les établissements concernés une convention. La structure accueillante s'engage alors à ne pas faire supporter aux personnes âgées une augmentation de leur facture, en contrepartie de quoi lui sera versée une participation financière au plus égale au surcoût tarifaire dont elle aura ainsi exonéré les résidents, cela dans le cadre de l'aide sociale extra-légale départementale.
Le décret du 28 mars modifie le barème de participation financière des bénéficiaires de l'APA à domicile afin qu'elle corresponde en moyenne à 12 % du montant du plan d'aide, contre 5 %actuellement. L'objectif affiché : une meilleure prise en compte des capacités contributives des bénéficiaires de l'aide.
Pour mémoire, le montant de l'APA est égal au montant de la fraction du plan d'aide que la personne âgée utilise, diminuée d'une participation financière restant à sa charge et calculée en fonction de ses ressources. Les bénéficiaires dont les revenus ne dépassent pas un certain seuil sont exonérés de toute participation.
D'une part, le décret resserre la plage des ressources intéressées par la variation du taux de participation. D'autre part, il accentue la pente de cette dernière qui passe de 0 % à 90 % (contre 0 % à 80 %).
Ainsi, les personnes âgées non redevables du ticket modérateur sont désormais celles dont les ressources mensuelles sont inférieures à 0,67 fois le montant de la majoration pour tierce personne (MTP), soit 623,14 € au lieu de 948,66 € (1,02 fois la MTP).
Pour l'allocataire dont le revenu mensuel est compris entre 0,67 fois et 2,67 fois la MTP, soit entre 623,14 € et 2 483,27 € (et non plus entre 948,66 € et 3 162,20 €), le montant du ticket modérateur est progressif. Il est calculé en appliquant la formule suivante :
Où : A = montant de la fraction du plan d'aide utilisé R = revenu mensuel de la personne S = montant de la MTP.
Enfin, l'allocataire dont le revenu mensuel est supérieur à 2,67 fois la MTP, soit 2 483,27 € (au lieu de 3 162,20 €), acquitte une participation égale à 90 % (contre 80 %) du montant du plan d'aide utilisé.
Ces nouvelles règles entrent en vigueur le 1er avril 2003 (premier jour du mois qui suit leur publication au Journal officiel ) pour les nouvelles demandes d'APA adressées au président du conseil général à compter de cette date.
Elles sont également applicables aux personnes admises au bénéfice de l'APA avant le 1er avril lors du réexamen de leurs droits, c'est-à-dire :
soit à échéance de la révision périodique du montant de l'allocation, révision qui intervient dans le délai fixé dans la décision d'attribution en fonction de l'état du bénéficiaire ;
soit lors de la révision demandée par l'intéressé, son représentant légal ou encore par le président du conseil général, si des éléments nouveaux modifient la situation au vu de laquelle la décision d'attribution a été prise. Le décret précisant que c'est la situation personnelle du bénéficiaire qui est visée et non des circonstances étrangères à celle-ci.
La loi du 31 mars 2003 tend à renforcer les contrôles d'effectivité de l'allocation personnalisée d'autonomie que la loi du 20 juillet 2001 et ses décrets d'application ont mis en place (9).
Pour mémoire, selon le décret n° 2001-1085 du 20 novembre 2001, il revient au département d'organiser le contrôle d'effectivité de l'aide. En outre, d'après l'article L. 232-7 du code de l'action sociale et des familles, le bénéficiaire de l'APA doit, dans le mois qui suit la notification de la décision d'attribution de la prestation, déclarer le ou les salariés ou le service d'aide à domicile à la rémunération desquels est utilisée l'APA. Et conserver les justificatifs des dépenses autres que de personnel correspondant au montant de l'allocation. La loi du 31 mars ajoute que, dorénavant, à la demande du président du conseil général, il est également tenu de produire tous les justificatifs de dépenses correspondant au montant de l'APA qu'il a perçu et de sa participation financière. S'il ne s'exécute pas dans le délai de un mois, le versement de l'allocation peut être suspendu (CASF, art. L. 232-7, al. 4 et 5 nouveaux).
De nombreux parlementaires de l'opposition se sont émus de cette disposition qui, selon eux, n'apporte rien au dispositif de contrôle déjà existant et ne fait que jeter la suspicion sur les personnes âgées et leur famille. Pour le rapporteur André Lardeux, au contraire, les précisions apportées par cet article « sont nécessaires afin de prévenir toute dérive plus ou moins proche de ce qu'avait rencontré le dispositif de l'allocation compensatrice pour tierce personne et notamment, le fait que les personnes âgées thésaurisent l'allocation sans recourir aux prestations commandées par le plan d'aide ». En outre, « elles devraient également permettre de s'assurer que les bénéficiaires acquittent véritablement l'intégralité de leur participation financière » car de nombreux cas de personnes qui se contentaient d'acquérir la partie du plan d'aide financée par la collectivité « ont pu être rapportés », poursuit le sénateur. « Dans de telles situations, la bonne utilisation des deniers publics n'est plus assurée. En effet, le principe d'une participation garantit que le bénéficiaire recourt à une aide dont il a véritablement besoin, puisqu'il est amené à la financer au moins en partie » (Rap. Sén. n° 186, Lardeux, pages 28 et 29).
Par coordination, l'article L. 232-16 du code l'action sociale et des familles relatif à la vérification des déclarations des bénéficiaires de l'allocation personnalisée d'autonomie par les services chargés de l'évaluation des droits à l'allocation est réécrit pour y insérer la référence au « contrôle de l'effectivité de l'aide ».
Ainsi, pour vérifier les déclarations des intéressés et, désormais, s'assurer de l'effectivité de l'aide qu'ils reçoivent, les services chargés de l'évaluation des droits à l'APA et du contrôle de son utilisation peuvent demander toutes les informations nécessaires aux administrations publiques, notamment fiscales, aux collectivités territoriales, aux organismes de sécurité sociale et de retraite complémentaire qui sont tenus de les leur communiquer. Ces informations doivent toutefois être limitées aux données nécessaires à l'identification de la situation du demandeur en vue de l'attribution de l'APA et au contrôle de son effectivité, en adéquation avec le montant d'allocation versé. Elles sont transmises et utilisées dans des conditions garantissant leur confidentialité (CASF, art. L. 232-16 modifié).
Toujours dans le souci de contrôler l'effectivité de l'aide octroyée, la loi prévoit que, dorénavant, l'allocation personnalisée d'autonomie peut, sur délibération du conseil général, être versée directement aux salariés et aux services d'aide à domicile, notamment les services agréés au titre de l'article L. 129-1 du code du travail, utilisés par l'allocataire. Ou encore à l'établissement ou au service de soins de longue durée qui l'héberge (CASF, art. L.232-15 modifié). Cette possibilité existait déjà mais nécessitait l'accord du bénéficiaire de l'aide qui pouvait le reprendre à tout moment. En outre, le versement de l'APA directement aux services d'aide à domicile ne concernait que les services prestataires d'aide à domicile agréés visés à l'article L. 129-1 du code du travail.
Selon Hubert Falco, cette mesure a pour objet de « permettre à un département qui le souhaite de verser directement l'allocation aux services qui assurent la mise en œuvre du plan d'aide auprès des personnes âgées bénéficiaires de l'allocation [...]. Dans les autres départements, le versement continuera à être effectué directement aux bénéficiaires et le contrôle de l'effectivité de la prestation sera effectué a posteriori » (J.O. Sén. [C.R.] n° 18 du 28-02-03).
Après un an de mise en œuvre de l'allocation personnalisée d'autonomie (APA), 605 000 personnes âgées en bénéficiaient au 31 décembre 2002. S'y ajoutaient 37 000 personnes percevant encore la prestation spécifique dépendance (PSD). Soit un total de 642 000 allocataires, à comparer aux 156 000 titulaires de la PSD décomptés à la fin de 2001. Le nouveau dispositif a donc touché quatre fois plus de personnes âgées que l'ancien. Un bond réel, que l'on peut toutefois relativiser : les bénéficiaires ne sont que 132 par tranche de 1 000 habitants de 75 ans ou plus. Par ailleurs, 7 % des allocataires ont déjà cessé de percevoir l'APA au cours du second semestre : 82 % par décès et 15 % pour hospitalisation de longue durée.
Autant de chiffres livrés par la direction de la recherche, des études, de l'évaluation et des statistiques du ministère des Affaires sociales, qui suit de près la montée en charge du dispositif (10) . Celle-ci a été plus rapide que prévu au départ, mais n'a toutefois pas atteint les sommets que certains critiques prédisaient.
Les allocataires - dont 51 % vivent à domicile et 49 % en établissement - sont généralement très âgés : 83 % ont plus de 75 ans. Trois sur quatre sont des femmes. 41 % sont classés en GIR 4,21 % en GIR 3,28 % en GIR 2 et 10 % en GIR 1. Sans surprise, les personnes résidant en établissement sont, en moyenne, sensiblement plus dépendantes que les autres.
A domicile, le plan d'aide mensuel moyen est évalué à 516 €, dans une échelle allant de 359 € en GIR 4 à 874 € en GIR 1. Ces montants sont inférieurs de 21 % aux barèmes nationaux. La participation financière des allocataires se situe en moyenne à 5 %, bien que 70 % d'entre eux soient exonérés du ticket modérateur (car ils ont un revenu inférieur à 935 € par mois, niveau retenu en 2002). 92 %des dépenses sont consacrées à des aides en personnel. En établissement, l'APA couvre 70 % du tarif dépendance. Effet de transfert : le nombre de bénéficiaires de l'aide ménagère de la caisse nationale d'assurance vieillesse a diminué de 19 %.
Les départements ont reçu 1 043 000 dossiers de demande dans l'année, dont 837 000 ont été déclarés complets et 782 000 examinés avant le 31 décembre. Parmi ces derniers, 17 % ont fait l'objet d'une décision défavorable, dont près de la moitié pour des demandes de révision.
3 700 équivalents temps plein travaillaient, fin 2002, sur l'instruction des dossiers. Soit un renfort de 2 400 personnes par rapport aux effectifs mobilisés par la PSD. Les départements affectent de 3,5 à 10 salariés (6,2 en moyenne) pour 1 000 bénéficiaires de l'APA : 2,7 pour la gestion administrative et 3,5 pour l'évaluation médico-sociale.
Pour mémoire, le financement de l'allocation personnalisée d'autonomie est assuré par :
les départements ;
une participation des régimes obligatoires de base d'assurance vieillesse ;
un prélèvement de 0,1 point opéré sur le produit total de la contribution sociale généralisée (CSG).
Ces deux dernières sources de financement constituent les recettes du Fonds de financement de l'allocation personnalisée d'autonomie (FFAPA) mis en place par la loi du 20 juillet 2001. Les dépenses de celui-ci sont constituées principalement par un concours financier versé aux départements, destiné à prendre en charge une partie du coût de l'allocation et à compenser partiellement la montée en charge de celle-ci. Le fonds consacre également une partie de ses dépenses à la modernisation des services d'aide à domicile, retracées dans une section spécifique dénommée « Fonds de modernisation de l'aide à domicile ».
Toujours pour assurer le financement de l'APA en 2003, la loi du 31 mars modifie les conditions dans lesquelles le Fonds de financement de l'allocation personnalisée d'autonomie aide les départements à financer cette allocation.
Le concours du FFAPA est versé aux départements sous la forme d'acomptes, afin de ne pas faire supporter de charges de trésorerie aux collectivités locales. Ainsi, après dotation au fonds de modernisation de l'aide à domicile et remboursement des frais de fonctionnement, une fraction égale à 80 % des sommes encaissées par le fonds au cours d'un mois est répartie à titre d'acompte entre les départements, au plus tard le dixième jour du mois suivant. Pour accélérer le versement de ce concours financier, la nouvelle loi porte le montant des avances ainsi concédées aux départements à 90 % des recettes disponibles du fonds (CASF, art. L. 232-21-II, al. 9 modifié). « Le reste des sommes disponibles faisant l'objet d'une régularisation, [cette] modification permettra de débloquer, sur la base des évaluations prévisionnelles de dépenses de chaque département, un volant supplémentaire d'avance correspondant à environ 100 millions d'euros en année pleine » (Rap. Sén. n° 186, Lardeux).
Pour aider les départements à faire face à la montée en charge de l'allocation personnalisée d'autonomie, la loi autorise le fonds de financement de l'APA à souscrire, à titre exceptionnel en 2003, un emprunt dont le montant et la durée de remboursement seront fixés par décret (CASF, art. L. 232-21-III modifié). D'après le gouvernement, ce prêt devrait s'élever à 400 millions d'euros et être contracté auprès de la Caisse des dépôts et consignations. C'est à travers cet emprunt que l'Etat apportera sa contribution au financement du surcoût de l'APA en 2003, comme l'avait annoncé Hubert Falco (11).
La charge et le remboursement de cet emprunt seront assurés dans les conditions prévues par la loi de finances et dans le respect du concours financier versé aux départements par le fonds APA. Selon le rapporteur André Lardeux, « deux scénarios peuvent être envisagés : soit l'Etat verserait au FFAPA une dotation inscrite en loi de finances qui représenterait la somme nécessaire au remboursement du prêt, intérêt et capital, soit l'Etat procéderait en loi de finances à une reprise de dette, celle contractée par le FFAPA qui se trouverait consolidée avec la dette du Trésor » (Rap. Sén. n° 186, Lardeux).
Les parlementaires ont précisé le contenu du rapport d'évaluation quantitative et qualitative de la loi ayant institué l'allocation personnalisée d'autonomie (APA), que le gouvernement doit présenter au plus tard le 30 juin 2003. Ils ont ainsi décidé qu'il « s'attachera notamment à éclairer les divers moyens permettant d'assurer une meilleure adéquation de l'aide distribuée aux besoins des personnes affectées par une perte d'autonomie » . Le rapport devra ainsi prévoir « une liste de pistes argumentées permettant de cibler l'allocation personnalisée d'autonomie sur les personnes pour lesquelles cette aide est véritablement essentielle » (Rap. Sén. n° 186, Lardeux) .
Pour mémoire, la loi du 20 juillet 2001 stipulait simplement que le gouvernement s'appuierait sur les rapports du conseil d'administration et du conseil de surveillance du fonds APA, ainsi que sur celui du comité scientifique chargé d'adapter les outils d'évaluation de l'autonomie (12) .
L'emprunt contracté par le fonds de financement de l'APA doit notamment permettre de verser, à titre exceptionnel pour 2003, un concours spécifique aux départements les plus affectés financièrement par la mise en place de l'allocation. C'est-à-dire ceux dont le rapport entre les dépenses d'APA en 2003 - après déduction du concours du fonds au titre de cette année - et le potentiel fiscal est supérieur à un taux qui sera fixé par décret.
Ce concours exceptionnel sera égal à une fraction- fixée par décret - au plus égale à 20 % du montant de l'emprunt contracté. Il devrait donc s'élever à 80 millions d'euros. Il sera réparti entre les départements concernés en fonction du montant du rapport dépenses APA/potentiel fiscal, selon des modalités qui seront fixées par décret (CASF, art. L. 232-21-II 4° et 5° nouveaux).
Sandrine Vincent
(1) Voir ASH n° 2238 du 23-11-01 et n° 2239 du 30-11-01. Supplément ASH L'allocation per- sonnalisée d'autonomie - Mars 2002.
(2) Voir ASH n° 2291 du 27-12-02.
(3) Voir ASH n° 2300 du 28-02-03.
(4) En dernier lieu, voir ASH n° 2301 du 7-03-03.
(5) Voir ASH n° 2287 du 29-11-02.
(6) Sur les conclusions de ce comité, voir ASH n° 2304 du 28-03-03.
(7) Sur les pièces justificatives à fournir avec le dossier, voir ASH n° 2238 du 23-11-01.
(8) Voir ASH n° 2283 du 1-11-02.
(9) Voir ASH n° 2238 du 23-11-01.
(10) DREES - Etudes et Résultats no 226 - Mars 2003.
(11) Voir ASH n° 2291 du 27-12-02.
(12) Sur les conclusions de ce comité, voir ASH n° 2304 du 28-03-03.