Le dossier à l'épreuve de la transparence

C'est une pierre de plus à l'édifice du droit des citoyens à la transparence des « institutions », au sens large. Après la loi du 12 avril 2000, qui a facilité l'accès aux documents administratifs, celle du 2 janvier 2002 rénovant l'action sociale et médico-sociale, qui a affirmé le droit des usagers à accéder à toute information ou document relatif à sa prise en charge, et celle du 4 mars 2002, qui a consacré le droit de se voir communiquer son dossier médical - pour ne citer que les plus récentes avancées -, le décret du 15 mars 2002 réformant la procédure d'assistance éducative (1) a donné aux mineurs et aux familles l'accès direct à leur dossier judiciaire, sans que la médiation d'un avocat soit nécessaire comme c'était le cas auparavant. Autant dire qu'alors, cette possibilité restait pure hypothèse, étant donné la rareté des avocats auprès des personnes concernées.

La justice française, il est vrai, n'avait pas le choix. Elle devait se mettre en conformité avec la jurisprudence communautaire. Dans un arrêt fondamental du 24 février 1995, la Cour européenne de justice a en effet estimé que « le droit à un procès équitable contradictoire (2) implique, par principe, pour une partie, la faculté de prendre connaissance des observations et pièces produites par l'autre et d'en discuter ». La pratique des juges des enfants de l'Hexagone qui, dans leur majorité - 61 % selon le rapport du juge Jean-Pierre Deschamps, point de départ, en mars 2001, de la réforme (3)  - affirmaient donner une information complète du dossier à la famille, apparaissait donc insuffisante pour un exercice réel du contradictoire.

Pourtant, plus de sept ans se sont écoulés entre cet arrêt et la publication du décret. Pourquoi tant de temps ? Le magistrat Michel Huyette, actuellement conseiller délégué à la protection de l'enfance de la cour d'appel de Bastia - et l'un des auteurs les plus en pointe en faveur d'une réforme de l'assistance éducative (4)  -, a apporté une réponse tranchante dans son commentaire du décret publié dans le recueil Dalloz en mai 2002 (5). Il met en cause les « innombrables et fortes réticences des professionnels du monde judiciaire et éducatif. Ceux-ci, habitués depuis la nuit des temps à travailler sans rencontrer ni contradiction réelle ni critique efficace, semblent avoir beaucoup de mal, c'est peu dire, à imaginer un nouveau système enfin moderne et respectueux du droit, dans lequel chacun, y compris les familles, trouve une véritable place. Le passage de la toute-puissance absolue, source de bien des dérives, à un légitime contrôle des pratiques des uns et des autres, semble être ici ou là douloureux. »

Certains acteurs du travail social ne sont pas loin de partager ce jugement sévère. Ainsi Alain Grevot, directeur du service d'interventions spécialisées d'action éducative (SISAE) de l'association Jeunesse culture loisirs et technique, implanté dans l'Oise, estime qu'avant la réforme, « il y avait une telle absence de régulation dans l'ensemble du dispositif que de nombreux services éducatifs ne voyaient leurs écrits que sous l'angle d'une relation singulière entre eux et la justice. Seule une minorité avait intégré beaucoup plus tôt que l'on se situe dans le cadre d'un travail avec l'usager et pas seulement dans un rendu-compte au juge. » Le SISAE s'est doté dès septembre 2001 d'une charte portant sur ses « engagements envers les familles des enfants et adolescents pour lesquelles il intervient », qui affiche notamment son attachement à la transparence des écrits et ouvre aux usagers la possibilité de venir dans ses locaux consulter les rapports du service et, éventuellement, prendre des notes. Une réaction, selon Alain Grevot, aux enseignements tirés des comparaisons internationales des systèmes de protection de l'enfance développées dans l'association depuis le début des années 90 (6). « Il y a des pays qui légitiment les contre-pouvoirs, comme l'Allemagne ou la Belgique où l'action des pouvoirs publics est fortement régulée par la société civile, et d'autres non, comme la France, qui donne aux pouvoirs publics le monopole de l'intérêt général. C'est très sensible en protection de l'enfance, où cette philosophie imprègne tous les acteurs », explique-t-il. Des associations, telles ATD quart monde, ont d'ailleurs dénoncé avec force cette tendance du système judiciaire et de ses partenaires à ne laisser qu'une place relativement congrue à l'expression et à l'information des principales intéressées : les familles (7).

Jean-Pierre Deschamps, de son côté,  invoquait d'autres raisons dans son rapport pour expliquer les difficultés à garantir le caractère contradictoire de la procédure, pourtant inscrit dans le nouveau code de procédure civile. D'une part, le manque de moyens de la justice : environ 350 juges des enfants pour plus de 120 000 dossiers d'assistance éducative en cours par an, sans compter les 80 000 dossiers de mineurs délinquants... Difficile, dans ces conditions, estimait-il, de traiter les situations « dans des conditions respectueuses du droit et des personnes ». D'autre part, « à la volonté et à l'exigence de transparence et de clarté vient se heurter la réalité de l'indicible, du douloureux et de l'insupportable, parce qu'il y a des mots que l'on ne sait dire ou que l'on n'ose pas dire et d'autres que l'on ne veut ou ne peut parfois entendre ». D'où les inquiétudes des professionnels relatives à la « brutalité traumatisante d'informations soudain portées à la connaissance des justiciables », au « nécessaire respect de la vie privée de l'enfant, de la mère et du père qui pourraient être mis en difficulté par la communication à tous d'informations propres à chacun » ou encore une possible « autocensure de l'écrit chez les équipes éducatives qui réserveraient alors les éléments “confidentiels” du dossier au magistrat dans le cadre d'une information orale et non contradictoire ».

Ces craintes étaient- elles justifiées ? Pour la dernière d'entre elles, il sem- ble que non, si l'on en croit Marie-Dominique Vergez, présidente du tribunal pour enfants de Créteil (Val-de- Marne). Ce dernier a anticipé l'accès des familles à leur dossier, mis en place dans le cabinet d'un juge en mai 2001 avant d'être généralisé dans le ressort de la juridiction cinq mois plus tard, « avec un accueil relativement favorable des services éducatifs pour qui le sujet n'était plus du tout tabou ». Le contenu des écrits des travailleurs sociaux, constate Marie-Dominique Vergez, « est assez proche de ce qu'il était, car

il y a longtemps que ceux-ci sont sensibilisés à la clarté, à l'accessibilité de leurs rapports, qui ne doivent ni blesser ni juger ». « Mais, nuance-t-elle, peut-être la réforme les a-t-elle amenés à plus de rigueur et obligés à se recentrer sur l'essentiel : le danger encouru par le mineur, le bilan de la me-sure... » Ce que confirme Andrée Bellec, directrice du service social de l'enfance, seul service associatif ha- bilité du département : « Nous avions le souci de ne dire que ce qui nous semble utile au magistrat. Le mérite de ce décret aura été de conforter l'attention à la qualité de l'écrit pour le juge et dans le respect des familles. » « La réforme n'entraîne aucune autocensure mais oblige à être attentif à la terminologie car nous devons être compréhensibles. Mais elle n'a fait que confirmer une tendance », renchérit Patrick Martin, directeur de l'Association d'action éducative en Loire-Atlantique qui dispose d'un service d'assistance éducative en milieu ouvert (AEMO) judiciaire et suit un millier d'enfants.

Quoi qu'il en soit, le nouveau dispositif, en les rendant directement accessibles aux usagers, a souvent entraîné une réflexion sur la qualité des écrits professionnels : selon une enquête menée par le Carrefour national de l'action éducative en milieu ouvert (Cnaemo)   (8) auprès d'environ 80 % des services associatifs la pratiquant - et rendue publique le 19 mars lors de ses assises à La Rochelle -, la majorité des équipes éducatives ont, à l'annonce de la réforme, fait du travail sur l'écrit une priorité. « Incontestablement, la dimension institutionnelle se fait plus importante : les rapports sont plus contrôlés et émerge une tendance vers des procédures plus collectives et des contenus plus précis », montre également l'étude. Reste à remettre ces documents au juge suffisamment tôt avant l'audience de façon à ce qu'ils puissent effectivement être consultés par les familles, faute de quoi elles sont en droit de demander un report. Or, selon ce sondage, un bon cinquième des services peine à respecter les échéances...

Autre résultat de l'enquête, les entretiens de restitution au cours desquels le rapport est lu aux familles, dont on attend les commentaires, se développent. Certains services avaient déjà cette pratique. Mais, selon le Cnaemo, environ 80 % des directions l'ont préconisée après la réforme. « Il s'agit d'un temps professionnel et institutionnel bien différencié de la consultation intégrale du dossier au tribunal, à laquelle il ne se substitue pas », précise Patrick Martin. Le document est-il remis aux intéressés à cette occasion ? « En aucun cas. C'est et cela doit demeurer un rapport au magistrat », insiste Andrée Bellec. « Il faut éviter le tête-à-tête entre familles et travailleurs sociaux. La justice doit rester tiers », renchérit Patrick Martin. Une précaution pour bien clarifier les rôles, perçus parfois confusément par les usagers : la quasi-absence du procureur dans la procédure d'assistance éducative peut parfois faire endosser aux équipes éducatives le rôle de l'accusateur et du représentant de l'ordre public.

Quant à la « communication à tous d'éléments propres à chacun », évoquée par Jean-Pierre Deschamps, elle préoccupe à l'évidence les services. « S'il y a un accord sur le fait que le décret est plutôt salutaire pour tout le monde, il ne faut pas tomber dans l'angélisme. Il y a des situations où la transparence totale peut être aussi violente que le secret : dans les dossiers où il y a des filiations différentes, ceux qui contiennent des secrets de famille, des expertises psychiatriques... », explique Patrick Martin. Particulièrement épineux, les dossiers concernant des familles en conflit, où des éléments peuvent être utilisés par une partie contre une autre. « La transparence est un droit individuel fondamental. Mais dans le secteur, beaucoup de droits se juxtaposent : celui du père, celui de la mère, celui des enfants... A un moment, le droit de l'un n'est pas forcément compatible avec le droit de l'autre », résume le directeur de l'Association d'action éducative. Déjà, selon les travaux du Cnaemo, un certain nombre de magistrats ont demandé aux services éducatifs de réaliser des rapports distincts en fonction de la filiation des mineurs. Ce qui ne va pas sans questionner les équipes. « Qu'est-ce qui fait lien pour un enfant ? La seule filiation ? La clinique illustre dans nombre de cas les inconvénients qu'il reviendrait à privilégier cette seule logique : enfant non biologique reconnu dans le cadre de l'union suivante, familles recomposées... Les risques extrêmes étant d'un côté de sur-légitimer un parent dont la parentalité ne serait plus que formelle et de l'autre de déqualifier un substitut parental essentiel à l'enfant », note le Carrefour dans le compte-rendu de son enquête. En soulignant, en outre, que ces demandes sont ressenties par les services - même si quelques-uns envisagent d'eux-mêmes la rédaction de rapports distincts - « comme une amplification des tâches et une remise en cause de la prééminence du professionnel ».

Pour éviter le traumatisme, redouté en amont de la réforme, d'une information brutalement révélée, les magistrats disposent également d'une prérogative : celle de pouvoir écarter de la consultation certaines pièces du dossier dont ils estiment qu'elle font courir « un danger physique ou moral grave au mineur, à une partie ou à un tiers ». Cette exception de prudence semble peu utilisée. Seuls 10 % des 80 juges qui ont répondu au questionnaire du Cnaemo ont déjà retiré des éléments. Certains ont d'ailleurs précisé qu'ils manquaient de temps pour le faire -ils doivent systématiquement rendre une ordonnance motivée. Plus fondamentalement, cette disposition pose de nombreuses questions. « Puisque le pivot de la réforme est l'accès à un procès équitable, il faut aller jusqu'au bout et communiquer l'intégralité des pièces. Les difficultés que cela soulève pèsent de peu de poids par rapport à la nécessité de changer les esprits. Dès que quelque chose est écrit sur vous, vous devez y avoir accès », estime Alain Grevot. D'autant plus que les parents ou le mineur peuvent prendre connaissance du dossier complet s'ils sont assistés d'un avocat... Ce en quoi le décret manque de cohérence. Par ailleurs, d'autres dossiers contenant des pièces potentiellement tout aussi explosives, comme ceux des juges aux affaires familiales, peuvent être consultés dans leur totalité. En outre, fait unique dans le système judiciaire, les familles et les enfants n'ont pas le droit de détenir des copies de leur dossier : seul leur avocat, le cas échéant, y est autorisé. On mesure toutes les difficultés à se familiariser avec des documents que l'on ne peut consulter qu'au tribunal, pendant un laps de temps déterminé. Certes, il est possible de prendre des notes, mais est-ce suffisant ? Autant d'éléments qui peuvent donner le sentiment que la réforme est inachevée, que ces nouveaux droits n'ont été concédés aux familles qu'à reculons.

La réforme introduite par le décret du 15 mars 2002 visait à « réaffirmer » et « garantir par de nouvelles règles de procédure » le principe du contradictoire. Outre la possibilité pour le mineur et sa famille d'accéder au dossier sans passer par un avocat, elle a aussi, face au reproche des familles qui estimaient être tenues dans l'ignorance des motifs pour lesquels elles étaient convoquées devant le juge des enfants, fixé un cadre garantissant leur audition et leur information par le juge dès l'ouverture de la procédure et pendant l'instruction. Comme auparavant, le magistrat doit aviser de la procédure le procureur de la République. Et en informer désormais le père, la mère, le tuteur, la personne ou le représentant du service à qui l'enfant a été confié, quand ils ne sont pas les demandeurs. Il doit aussi, comme avant, entendre les intéressés ainsi que le mineur en âge de discernement et, ce qui est nouveau, porter à leur connaissance les motifs de sa saisine. Par ailleurs, l'avis d'ouverture de la procédure et les convocations aux intéressés doivent dorénavant mentionner les droits des parties à avoir un avocat et les informer également de la possibilité de consulter leur dossier. En matière de mesures provisoires, en particulier de placements, le décret renforce le principe du contradictoire dans les situations d'urgence, où les décisions doivent à présent être spécialement motivées. En outre, dans le cas d'un placement en urgence sans audition des parties, le texte réglementaire impose au juge de convoquer les intéressés dans les 15 jours de la décision. A défaut, le mineur est remis à ses père, mère, tuteur, personne ou service à qui il a été confié, sur leur demande. Jusque-là, une mesure provisoire, y compris de placement, pouvait être ordonnée par le juge des enfants en cas d'urgence, sans qu'il ait reçu les parents. Dernière nouveauté : alors qu'aucun délai ne lui était imposé, la cour d'appel devra maintenant statuer dans les trois mois sur l'appel des décisions de placement provisoire.

Les conditions de la consultation des dossiers sont, on le voit, particulièrement importantes. Selon une enquête de l'Association française des magistrats de la jeunesse et de la famille (AFMJF)   (9), un local spécial a été prévu dans la majorité des situations, mais des couloirs ou des salles d'attente sont aussi utilisés... Quant à l'accompagnement par une personne ressources, susceptible de répon- dre aux questions des familles et aussi, et surtout de les écouter, il dépend des moyens du tribunal. « Il serait déraisonnable, illusoire et dangereux de mettre en place une telle réforme sans s'assurer de la mise en place des instruments nécessaires à son application effective », et notamment dangereux de « ne pas organiser l'accompagnement des enfants et des familles dans l'accès à la connaissance de ce qui est parfois difficile à dire mais aussi difficile à entendre », mettait en garde Jean-Pierre Deschamps dans son rapport. Et il suggérait de doter les tribunaux pour enfants de « points d'accès au droit et aux dossiers dont la conception et l'organisation devraient être proposées à un partenariat regroupant au moins : magistrats, avocats et travailleurs sociaux ». Cette recommandation n'a pas été suivie d'effets. Le plus souvent, l'accompagnement revient aux greffiers. Alors qu'ils « disent qu'ils ne sont pas les mieux à même de l'assurer car, exerçant au sein du cabinet du juge, ils ne sont pas à distance du dossier », remarque Marie- Dominique Vergez. Sans compter qu'ils sont souvent surchargés de travail. Or une consultation prend du temps, 65 minutes en moyenne selon le Cnaemo. Ailleurs, ce sont des auxiliaires de justice ou des emplois-jeunes qui sont présents. Parfois aussi, rarement selon l'AFMJF, il n'y a personne.

Cela dit, malgré les failles de l'accompagnement, il semble que les familles qui consultent leur dossier en tirent un bénéfice. Certes, « les demandes des familles restent encore fort limitées », précise le Cnaemo. Aucun chiffre global n'est disponible, mais les observateurs s'accordent pour estimer que, même s'il a tendance à augmenter, le nombre de consultations reste marginal. Et quasiment nul pour les mineurs, « peut- être parce que leurs parents ne veulent pas qu'ils viennent », note la présidente du tribunal pour enfants de Créteil. Cette situation n'est apparemment pas liée à un manque d'information, puisque ce droit paraît bien souligné dans la plupart des courriers de convocation aux audiences. « Les personnes qui demandent à voir leur dossier sont celles qui se sentent prêtes à le faire. Les autres, quand on les questionne à l'audience, expriment de la peur, de l'angoisse », explique Marie- Dominique Vergez. Celles qui font la démarche viennent chercher soit des éléments pour se préparer à l'audience, soit « une cohérence dans leur histoire familiale et personnelle morcelée ». « La force de l'écrit est assez étonnante, constate de son côté Alain Grevot, dans l'Oise. On voit des gens qui pleurent, qui ne peuvent pas lire tout d'un coup, émus par cette photographie de leur vie chaotique. » Mais au final, l'effet apaisant de la consultation est souvent mis en avant. « Certains sont surpris qu'il y ait des choses positives dans les rapports. D'une façon générale, la lecture facilite et dédramatise les audiences », relève Patrick Martin. « Les éclats que certains redoutaient n'ont pas lieu. Les gens expriment à la quasi-unanimité de la reconnaissance et remercient. Car le contenu des dossiers était très fantasmé », indique la présidente du tribunal pour enfants de Créteil. Avant d'ajouter : « Au-delà du respect des règles du contradictoire, la réforme présente un énorme avantage éducatif pour nous, les professionnels, en permettant aux familles de s'approprier leur dossier et de se sentir acteurs de la mesure. » Ce qui n'est ni plus ni moins que l'un des principes de l'assistance éducative depuis sa création, en 1958.

Céline Gargoly