LA JUSTICE DE PROXIMITÉ

On connaissait les tribunaux d'instance et de grande instance pour régler des litiges en matière civile et le tribunal de police pour l'aspect pénal. Désormais, une nouvelle juridiction créée par la loi Perben a droit de cité : les juges de proximité.

Cette nouvelle organisation résulte de deux lois. La première, la loi d'orientation et de programmation pour la justice du 9 septembre 2002 (loi Perben), fixe le principe et la compétence de ces juges non professionnels, chargés de régler les petits litiges de la vie quotidienne généralement non soumis à l'institution judiciaire pour des raisons de coût, de démarches jugées trop complexes ou de délais trop longs.

La seconde, la loi organique du 26 février 2003, définit le statut des juges de proximité. Le Conseil constitutionnel l'a jugée conforme pour l'essentiel à la Constitution.

Le juge de proximité dispose d'attributions différentes selon que l'affaire est d'ordre civil ou pénal, et se trouve protégé par un statut qui lui garantit son indépendance.

La loi du 9 septembre 2002 attribue au juge de proximité des compétences en matière civile et pénale.

Le législateur a été guidé par la volonté de centrer les missions de la justice de proximité sur les petits litiges de la vie quotidienne. Cela transparaît dans la saisine et les conditions à remplir.

Le juge de proximité ne peut connaître que des demandes présentées par des personnes physiques (code de l'organisation judiciaire [COJ], art. L. 331-2 nouveau). Les personnes morales, telles que les associations ou les bailleurs institutionnels, continueront de saisir les seuls tribunaux d'instance et de grande instance, y compris dans le cadre des demandes reconventionnelles.

Le juge de proximité est compétent lorsque les critères suivants sont réunis.

Les actions portées par un particulier devant le juge de proximité doivent être relatives aux « besoins de sa vie non professionnelle » (COJ, art. L. 331-2 nouveau). En d'autres termes, seules les actions liées aux besoins de la vie privée entrent dans le champ de compétence du juge proximité. La loi a posé cette limite pour éviter que cette nouvelle juridiction intervienne dans le domaine de compétence des tribunaux de commerce. Il convenait également de préserver les conseils de prud'hommes, qui connaissent des conflits liés au contrat de travail.

 Loi n° 2002-1138 d'orientation et de programmation pour la justice du 9 septembre 2002 et décision du Conseil constitutionnel n° 2002-461 du 29 août 2002, J.O. du 10-09-02 : - articles 7 à 10, codifiés notamment aux articles L. 331-1 à L. 331-9 du code de l'organisation judiciaire et à l'article 706-72 du code de procédure pénale (compétences, procédure et organisation), -article 20 modifiant l'article 21 de l'ordonnance n° 45-174 du 2 février 1945 relative à l'enfance délinquante (compétences et procédures pénales à l'égard des mineurs).

 Loi organique n° 2003-153 du 26 février 2003 et décision du Conseil constitutionnel n° 2003- 466 du 20 février 2003, J.O. du 27-02-03 (statut des juges de proximité).

Le législateur a fixé un plafond au-delà duquel le juge de proximité n'est plus compétent pour connaître du litige. Ainsi, les actions doivent concerner des affaires d'une valeur (COJ, art. L. 331-2 nouveau)  : 

 inférieure ou égale à 1 500  € ;

 ou indéterminée pour les affaires qui ont pour origine l'exécution d'une obligation dont le montant n'excède pas 1 500  €.

« Les actions personnelles mobilières », c'est-à-dire portant sur un bien meuble, peuvent être portées devant le juge de proximité (COJ, art. L. 331-2 nouveau). Pour mémoire, constitue un droit personnel le droit pour un créancier d'exiger du débiteur l'exécution de son engagement, contrairement au droit réel qui porte directement sur une chose (hypothèque, droit de propriété...). Concrètement, il s'agit, par exemple, d'actions portant sur la réalisation de travaux ou la livraison d'une chose commandée ou d'actions en paiement de dommages et intérêts en réparation d'un petit préjudice causé par une faute contractuelle.

Le juge de proximité est également apte à connaître des procédures d'injonction de faire ou de payer (COJ, art. L. 331-2 nouveau). Rappelons qu'il s'agit d'une procédure simple et rapide qui permet à une personne (le créancier) d'obtenir du juge le paiement d'une créance, quand le débiteur ne paie pas à l'échéance (injonction de payer, nouveau code de procédure civile [NCPC], art. 1405 et suivants), ou l'exécution d'une obligation de faire non-contestable (injonction de faire, NCPC, art. 1425-1 et suivants). Sont donc exclus les litiges portant sur les créances de nature délictuelle, quasi délictuelle ou légale.

Cette procédure d'injonction diffère selon qu'il s'agit d'une obligation de payer ou de faire.

En ce qui concerne la procédure d'injonction de payer, le juge de proximité traite uniquement les affaires qui n'excèdent pas le plafond de 1 500  € (devant le juge d'instance, le montant de la demande présentée importe peu). Au terme de cette procédure, le juge de proximité, comme celui d'instance, peut prendre une ordonnance d'injonction de payer qui aura autorité de la chose jugée.

En ce qui concerne la procédure d'injonction de faire, le montant de la demande présentée devant le juge de proximité est de 1 500  € maximum (et non de 7 600  € comme pour la juridiction d'instance). Au terme de cette procédure, le juge de proximité, suivant le modèle de la juridiction d'instance, délivre au débiteur une ordonnance d'injonction précisant l'objet de l'obligation et le délai d'exécution.

La loi Perben pose la compétence du juge de proximité pour homologuer un accord intervenu devant un conciliateur dès lors que cet engagement se situe dans son champ de compétence (COJ, art. L. 331-2 nouveau).

Pour mémoire, en cas de conciliation (NCPC, art. 830 et suivants), même partielle, un constat d'accord, signé par les deux parties, doit être homologué pour avoir force obligatoire.

La loi confie également au juge de proximité certaines des attributions des tribunaux de police. Ces compétences concernent tant les infractions des majeurs que celles des mineurs.

Le juge de proximité connaît des contraventions de police et de la composition pénale concernant les majeurs.

Les juges de proximité sont compétents pour juger des contraventions de police dont la liste sera fixée par décret en Conseil d'Etat (code de procédure pénale [CPP], art. 706-72). Celles qui n'entreront pas dans son domaine de compétence relèveront par conséquent du tribunal de police.

Les contraventions, infractions les moins graves, font actuellement parties du domaine de compétence du tribunal de police. Il existe cinq classes de contraventions, la première étant la moins grave et la cinquième la plus grave. La peine encourue est une amende, laquelle peut être accompagnée d'une peine complémentaire. Pour les infractions de cinquième classe, une peine privative de liberté ou restrictive de droits peut également être prononcée.

D'après les informations fournies par la chancellerie, les juges de proximité devraient connaître des cinq classes de contraventions, notamment les menaces réitérées de violences (classe 3), les violences n'ayant entraîné aucune incapacité de travail (classe 4) ou une incapacité n'excédant pas 8 jours (classe 5) et l'intrusion dans l'enceinte d'un établissement (classe 5).

La juridiction de proximité peut valider, sur délégation donnée par le président du tribunal de grande instance, des mesures de composition pénale (CPP, art. 706-72).

Prévue par le code de procédure pénale, la composition pénale constitue une alternative aux poursuites pénales, applicable pour certains délits ou en cas de violences ou de dégradations contraventionnelles. Il appartient au procureur de la République, tant que l'action publique n'a pas été mise en mouvement, de proposer une composition pénale à la personne majeure, auteur de l'infraction. Il peut lui proposer de :

 verser une amende de composition au Trésor public ;

 se dessaisir au profit de l'Etat de la chose qui a servi ou était destinée à commettre l'infraction ou qui en est le produit ;

 remettre au greffe du tribunal de grande instance son permis de conduire ou de chasser ;

 effectuer au profit d'une collectivité un travail non-rémunéré ;

 suivre un stage ou une formation dans un service ou un organisme sanitaire, social ou professionnel.

Lorsque l'auteur de l'infraction donne son accord aux mesures proposées, le procureur de la République saisit par requête le président du tribunal aux fins de validation de la composition. Si cette dernière est validée, les mesures décidées sont mises à exécution, sinon, la proposition devient caduque.

L'article L. 331-5 nouveau du code de l'organisation judiciaire dispose que la juridiction de proximité est compétente selon les règles fixées par l'article 21 de l'ordonnance du 2 février 1945 relative à l'enfance délinquante. Ainsi, elle connaît de certaines des contraventions des quatre premières classes commises par les mineurs (CPP, art. 706-72), jusque-là de la compétence du tribunal de police. La liste de ces contraventions doit encore être fixée par décret. Il s'agira, par exemple, de la menace réitérée de destruction ou de dégradation (classe 1), de la divagation d'animal dangereux (classe 2) du bruit et du tapage nocturne ou diurne (classe 3). A ce titre, le juge pourra soit admonester le mineur, soit prononcer la peine d'amende prévue par la loi pour les mineurs de 13 à 18 ans. En outre, il pourra, s'il estime qu'une mesure éducative est utile, transmettre le dossier au juge des enfants, qui aura la faculté de placer le mineur sous le régime de la liberté surveillée.

Les contraventions de cinquième classe, quant à elles, restent instruites par les juges des enfants et jugées par les tribunaux pour enfants.

La procédure devant le juge de proximité est celle déjà prévue devant le tribunal d'instance ou le tribunal de police, selon qu'il s'agit d'un litige civil ou pénal.

Dans un souci de simplicité, l'article L. 331-3 nouveau du code de l'organisation judiciaire dispose que la juridiction de proximité statue selon les règles de procédure applicables devant le tribunal d'instance, fixées par les articles 827 et suivants du nouveau code de procédure civile (NCPC).

Ainsi, la demande en justice est formée soit par assignation (1) à toutes fins (conciliation et, à défaut, jugement), soit par la remise au secrétariat-greffe d'une requête conjointe, soit par la présentation volontaire des parties devant le juge, soit par simple déclaration au greffe (NCPC, art.829). En outre, avant toute assignation, une demande préalable de tentative de conciliation, formée verbalement ou par lettre simple au secrétariat-greffe, est possible (NCPC, art. 830 à 835). Autre caractéristique de la procédure devant le tribunal d'instance : la présence d'un avocat n'est pas obligatoire (NCPC, art. 827). Enfin, la procédure est orale et le justiciable peut formuler ses prétentions de manière verbale à l'audience (NCPC, art. 843).

La loi Perben impose tout d'abord au juge de proximité de se prononcer après avoir cherché à concilier les parties par lui-même ou, le cas échéant et avec l'accord de celles-ci, en désignant un conciliateur de justice (COJ, art. L. 331-3 nouveau). L'accent est donc mis sur le caractère prioritaire de la conciliation, qui est une des missions traditionnelles du juge d'instance.

La loi réaffirme, par ailleurs, que les parties peuvent se faire assister et représenter dans les mêmes conditions que devant le tribunal d'instance (COJ, art. L. 331-3 nouveau). L'assistance d'avocat n'est donc pas obligatoire, « ce qui paraît cohérent avec le souci d'occasionner le minimum de frais pour les plaideurs et de privilégier des procédures simples » (Rap. A.N. n° 157, juillet 2002, Warsmann). Selon l'article 828 du nouveau code de procédure civile, les parties se défendent elles-mêmes ou ont la faculté de se faire assister ou représenter par un avocat, leur conjoint, un parent ou allié en ligne directe ou collatérale jusqu'au troisième degré inclus ou une personne exclusivement attachée à leur service personnel ou à leur entreprise.

Si le juge de proximité se heurte à une difficulté juridique sérieuse portant sur l'application d'une règle de droit ou sur l'interprétation du contrat liant les parties, il peut renvoyer l'affaire au tribunal d'instance. Il le fait à la demande de l'une des parties ou d'office, après avoir recueilli l'avis, selon le cas, de l'autre partie ou des deux. Une fois le renvoi effectué, le tribunal d'instance statue en tant que juridiction de proximité (COJ, art. L.331-4 nouveau).

Enfin, les décisions du juge de proximité sont rendues en dernier ressort (COJ, art. L. 331-2 nouveau), ce qui signifie qu'elles ne sont pas susceptibles d'appel mais uniquement d'un pourvoi en cassation ou d'un recours en révision (2) .

La procédure diffère légèrement selon que le prévenu est majeur ou mineur.

Lorsque le juge de proximité statue sur des contraventions de police, la procédure est identique à celle applicable devant les tribunaux de police, fixée aux articles 521 à 549 du code de procédure pénale (CPP, art. 706-72).

Ainsi, il est saisi soit par le renvoi de la juridiction ayant instruit l'infraction, soit par la comparution volontaire des parties (3), soit par la citation délivrée directement au prévenu et à la personne civilement responsable de l'infraction (CPP, art.531).

En outre, tout comme le tribunal de police, le juge de proximité peut notamment utiliser la procédure simplifiée qui lui permet, après avoir reçu le dossier de la poursuite et les réquisitions du ministère public, de statuer sans débat préalable par une ordonnance pénale portant soit relaxe, soit condamnation à une amende ainsi que, le cas échéant, à une ou plusieurs des peines complémentaires encourues. L'ordonnance est ensuite notifiée au prévenu qui dispose de 30 jours pour s'acquitter du montant de l'amende ou former opposition (CPP, art. 524 à 528-2).

Les décisions pénales du juge de proximité sont susceptibles d'appel dans trois cas seulement (CPP, art. 546)  :

 l'amende encourue est celle prévue pour les contraventions de cinquième classe ;

 la peine complémentaire de suspension du permis de conduire pour une durée de un an au plus a été prononcée ;

 la peine d'amende prononcée est supérieure à 150  €.

Les fonctions du ministère public sont exercées par un officier du ministère public, conformément aux dispositions des articles 45 à 48 du code de procédure pénale.

Désormais, le juge de proximité est compétent pour statuer à l'égard des mineurs s'agissant des contraventions des quatre premières classes dont la liste doit être fixée par décret . Et ce, suivant la  même procédure jusqu'alors applicable devant le tribunal de police dont relevaient jusqu'alors ces infractions (ordonnance du 2 février 1945, art. 21 modifié).

Ainsi, le juge de proximité est compétent sauf s'il est fait application de la procédure simplifiée de l'ordonnance pénale prévue aux articles 524 à 530-1 du code de procédure pénale (voir ci-contre). En outre, il doit respecter les règles de publicité prescrites par l'article 14 de l'ordonnance du 2 février 1945 relative à l'enfance délinquante :

 seuls sont admis à assister aux débats la victime, les témoins de l'affaire, les proches parents, le tuteur ou le représentant légal du mineur, les membres du barreau, les représentants des sociétés de patronage et des services ou institutions s'occupant des enfants et les délégués à la liberté surveillée ;

 la publication du compte rendu des débats est interdite, tout comme celle concernant l'identité et la personnalité, sous peine d'une amende de 6 000  € ;

 le jugement est rendu en audience publique, en la présence du mineur. Il peut être publié, mais sans que le nom du mineur puisse être indiqué, même par une initiale.

L'appel des décisions du juge de proximité est porté devant la chambre spéciale des mineurs de la cour d'appel.

La loi relative aux juges de proximité, adoptée définitivement le 22 janvier 2002 par le Sénat, a été examinée le 20 février 2003 par le Conseil constitutionnel. Les neuf sages l'ont jugée pour l'essentiel conforme à la Constitution. Toutefois, ils ont censuré une disposition ouvrant aux non-juristes le poste de juge de proximité. Les garanties statutaires et les cas de cessation aux fonctions de juge de proximité sont, quant à elles, inchangées.

Un décret en Conseil d'Etat est attendu pour déterminer les conditions de dépôt et d'instruction des dossiers de candidature, les modalités d'organisation et la durée de la formation ainsi que les conditions dans lesquelles sont assurées l'indemnisation et la protection sociale des juges de proximité participant au stage.

Le législateur a pris soin d'énoncer les règles applicables à ces juges non professionnels en ce qui concerne leur recrutement, leur nomination et les formations auxquelles ils sont tenus de participer.

Le recrutement des juges de proximité procède d'un double examen : le candidat doit non seulement respecter les règles prévues pour l'accès au corps judiciaire mais aussi celles propres aux fonctions de juge de proximité.

Pour être candidat au poste de juge de proximité, il faut remplir les conditions suivantes :

 être de nationalité française ;

 jouir de ses droits civiques ;

 se trouver en position régulière au regard du code du service national ;

 remplir les conditions d'aptitude physique nécessaires à l'exercice de leurs fonctions et être reconnus indemnes ou définitivement guéris de toute affection donnant droit à un congé de longue durée. A noter  : leur appartenance au corps des magistrats de l'ordre judiciaire oblige les juges de proximité à prêter serment à leur entrée en fonction.

Selon la loi Perben du 9 septembre 2002, les juridictions de proximité, instituées dans le ressort de chaque cour d'appel, sont des juridictions de première instance dont le siège et le ressort seront fixés par décret en Conseil d'Etat (code de l'organisation judiciaire [COJ], art. L. 331-1) .Se fondant sur des informations du ministère de la Justice, les rapporteurs de la loi devant le Sénat précisent que le ressort du juge de proximité «  serait calqué sur celui du tribunal d'instance  ». Et ce dernier « ne correspond pas nécessairement à une circonscription déterminée, [mais] s'étend en général sur plusieurs cantons (en moyenne 10) et prend en principe pour référence l'arrondissement » (Rap. Sén. n° 370, juillet 2002, Schosteck et Fauchon, pages 84 et 85) .

La juridiction de proximité est composée d'un ou de plusieurs juges de proximité, localisés en fonction des besoins. Et, tout comme le tribunal d'instance, elle statue à juge unique (COJ, art. L. 331-7) , ce qui, selon le gouvernement, est un « gage d'une plus grande célérité dans le traitement des affaires » .

En outre, pour assurer une présence judiciaire au niveau le plus pertinent et offrir au justiciable un juge facilement accessible et le plus proche du terrain possible, la loi réaffirme le principe, déjà inscrit dans le code de l'organisation judiciaire pour tous les types de juridictions, selon lequel le juge de proximité peut tenir des audiences foraines en tout lieu public approprié dans des conditions qui seront fixées par décret (COJ, art. L. 331-8) . « Selon les informations fournies par la chancellerie, le choix des lieux devrait tenir compte de la concentration urbaine et des besoins de la population, notamment dans les zones urbaines difficiles ou les quartiers défavorisés. Les maisons de justice et du droit, les antennes de justice ou encore les mairies [...]pourraient accueillir ces audiences » (Rap. Sén. n° 370, juillet 2002, Schosteck et Fauchon) .

Enfin, en cas d'absence ou d'empêchement du juge de proximité ou lorsque leur nombre se révèle insuffisant, les fonctions de ce juge sont exercées par un juge du tribunal d'instance (COJ, art. L. 331-9) .

Peuvent être nommés aux fonctions de juge de proximité :

 les anciens magistrats de l'ordre judiciaire et de l'ordre administratif ;

 les personnes âgées de 35 ans au moins, que leur compétence et leur expérience qualifient pour exercer ces fonctions. Elles doivent être membres ou anciens membres de professions libérales juridiques et judiciaires soumises à un statut législatif ou réglementaire ou dont le titre est protégé et doivent justifier de 4 années au moins d'exercice professionnel dans le domaine juridique ;

 les personnes justifiant d'au moins 25 ans d'activité dans des fonctions d'encadrement ou de direction dans le domaine juridique. Pour mémoire, la loi ouvrait également la possibilité aux anciens responsables de services administratifs, économiques ou sociaux justifiant de 25 ans d'expérience dans des fonctions d'encadrement de se porter candidat au poste de juge de proximité. La seule censure du Conseil constitutionnel a porté sur cette disposition. Il a en effet jugé que le législateur avait commis une erreur manifeste en n'exigeant pas de connaissances ou d'expériences juridiques ;

 les anciens fonctionnaires de catégorie A et B des services judiciaires ;

 les conciliateurs de justice ayant exercé leurs fonctions pendant au moins 5 ans.

Les juges de proximité sont nommés, dans une juridiction déterminée, par un décret du président de la République, sur proposition du garde des Sceaux et sur avis du Conseil supérieur de la magistrature.

La formation des juges de proximité peut intervenir avant ou après la nomination.

Avant de rendre son avis relatif à la nomination éventuelle au poste de juge de proximité, le Conseil supérieur de la magistrature peut décider de soumettre le candidat à une formation probatoire organisée par l'Ecole nationale de la magistrature (ENM).

Une formation organisée par l'ENM comportant notamment un stage en juridiction est prévue après la nomination, pour les candidats qui n'ont pas été soumis à celle dite probatoire.

Par crainte de voir les juges de proximité en proie à des considérations autres que juridiques, le législateur a assorti leur statut de diverses garanties, auxquelles il a pris soin d'ajouter des incompatibilités.

Par souci d'indépendance, les juges de proximité sont nommés pour 7 ans non renouvelables. Ils exercent leurs fonctions à temps partiel et perçoivent une indemnité de vacation dans des conditions fixées par décret en Conseil d'Etat. Ils ne peuvent recevoir aucun avancement en grade ni être mutés sans leur consentement.

Les juges de proximité sont soumis au statut des magistrats du siège. Dès lors, le pouvoir disciplinaire appartient au Conseil supérieur de la magistrature. Cependant, la loi ne prévoit que trois types de sanctions  :

 l'avertissement ;

 la réprimande avec inscription au dossier ;

 la fin des fonctions.

La rétrogradation, le déplacement d'office ou encore l'abaissement d'échelon, sanctions propres aux magistrats judiciaires, ne seront par conséquent pas applicables aux juges de proximité.

La loi n'interdit pas aux juges de proximité de cumuler leurs fonctions judiciaires avec une activité professionnelle. Néanmoins, il existe des limitations à ce cumul :

 la nouvelle activité ne doit pas « porter atteinte à la dignité de la fonction ou à son indépendance »  ;

 les juges de proximité ne peuvent cumuler leurs fonctions avec l'activité d'agent public, à l'exception de celles de professeurs et de maîtres de conférences des universités ;

 les membres des professions libérales juridiques et judiciaires soumis à un régime législatif ou réglementaire ou dont le titre est protégé, ni leurs salariés, ne peuvent exercer des fonctions de juge de proximité dans le ressort du tribunal de grande instance où ils ont leur domicile. Ils ne peuvent pas non plus effectuer un acte de leur profession dans le ressort de la juridiction à laquelle ils sont affectés. La loi étend cette interdiction à l'activité exercée en qualité de membre d'une association ou d'une société qui a pour objet l'exercice en commun de la profession et dans le cadre ou au nom de laquelle exerce l'intéressé ;

 les juges de proximité ne peuvent connaître des litiges présentant un lien avec leur activité professionnelle ou lorsqu'ils entretiennent ou ont entretenu des relations professionnelles avec l'une des parties. Lorsqu'une telle situation se présente, le président de tribunal de grande instance dans le ressort duquel ils sont affectés décide, à leur demande ou à celle de l'une des parties, que l'affaire sera soumise à un autre juge de proximité du même ressort. Cette décision est insusceptible de recours.

En cas de changement d'activité professionnelle, ils en informent le premier président de la cour d'appel dans le ressort de laquelle ils sont affectés, lequel décidera ou non de la compatibilité de la nouvelle activité avec l'exercice de leurs fonctions judiciaires.

Par ailleurs, les juges de proximité ne peuvent être membres ni du Conseil supérieur de la magistrature, ni de la commission d'avancement, ni participer à la désignation des membres de ces instances. Cette interdiction s'explique par l'intégration des juges de proximité parmi les magistrats de l'ordre judiciaire.

La cessation des fonctions du juge de proximité intervient lorsque :

 il atteint l'âge de 76 ans ;

 il en fait la demande ;

 le Conseil supérieur de la magistrature l'a décidé à titre de sanction disciplinaire ;

 la période d'exercice de ses fonctions (7 ans) arrive à son terme.

Les juges de proximité sont tenus de s'abstenir de toute prise de position publique en relation avec ces fonctions durant l'année suivant la cessation de leurs fonctions judiciaires.

Peggy Bobeda, Sandrine Vincent