L'ODAS tente de cerner les inconnues de l'APA

La rapide montée en charge de l'alloca tion personnalisée d'autonomie (APA) avait-elle été volontairement (ou fort légèrement) sous-estimée ? Le procès en a été fait au précédent gouvernement. Mais force est de constater que l'évolution de la demande de prestation et de son coût est une équation où subsistent, encore aujourd'hui, plusieurs inconnues. C'est ce qui ressort d'une étude de l'Observatoire national de l'action sociale décentralisée (ODAS)   (1).

Esquissant un « premier bilan » de la montée en charge de l'APA, ce document rappelle d'abord que l'on ne dispose que d'évaluations de la population des personnes âgées dépendantes. L'enquête HID (handicap-incapacités-dépendance) la situe, en 2002, dans une fourchette de 600 000 à 1,5 million d'individus, selon le seuil retenu. L'ODAS resserre l'estimation entre 950 000 et 1 120 000 personnes, dont 400 000 en établissements. Cependant, une partie des bénéficiaires potentiels (de 10 à 20 %) ne demande pas l'APA, pour des raisons diverses qui vont du manque d'information au refus d'immixtion dans la vie privée, en passant par un fort soutien familial rendant inutile l'appel à des services extérieurs.

Quant aux demandeurs de l'APA, de 80 à 90 % se sont manifestés dès cette année. L'essentiel de la montée en charge du dispositif a donc eu lieu en 2002, ce qui n'est, finalement, pas si surprenant. Toutefois, l'évolution des coûts n'est pas aussi rapide. La prestation n'est en effet que partiellement consommée. Il faut d'abord deux mois pour l'instruction des dossiers, puis deux mois encore pour mettre en œuvre le plan d'aide. Pendant ce temps, le bénéficiaire n'utilise que la moitié de la prestation qu'il consommera par la suite et les trois quarts sur l'ensem- ble de la première année. Or, même après, en vitesse de croisière, le taux de consommation moyen annuel n'atteint que 65 % - pour des raisons qu'il serait d'ailleurs intéressant d'analyser. Pénurie ou inadéquation de l'offre ? Impact du coût résiduel, même faible, laissé à l'usager ? Selon la réponse donnée, et les variables que l'on peut faire jouer, tant par la qualité des prestations offertes que par le montant de la participation demandée, on voit bien que ce taux peut évoluer, à la hausse mais aussi à la baisse...

Autre donnée mal connue, sur laquelle il faut se contenter d'estimations, celle de la durée de présence dans les groupes GIR. Elle est actuellement évaluée à 3 ans pour le GIR 4, à 2,2 ans en GIR 3, à 18 mois en GIR 2 et à 9 mois en GIR 1, sans que l'on ait pu, pour l'heure, repérer de différences entre le domicile et l'établissement. Concrètement, cela se traduit par une sortie du dispositif de 11 % des bénéficiaires du GIR 1 tous les deux mois. En matière d'APA, plus qu'ailleurs, il ne faut pas compter avec des stocks, mais avec des flux.

« Sans vouloir être alarmiste »  - même si ces chiffres peuvent paraître élevés -, l'observatoire estime, à réglementation inchangée, que le nombre de bénéficiaires pourrait atteindre de 770 000 à la fin 2002 et 900 000 à la fin 2004. Cela se traduirait par une dépense de 1,5 milliard d'euros en 2002, 3, 7 milliards en 2003 et 4 milliards en 2004. Ce qui mettrait 200 millions d'euros de plus à la charge des départements en 2002 (un impact somme toute « modéré » ), mais 1,05 milliard de plus en 2003 et encore 200 millions en 2004 (2). Cependant, « ces montants peuvent évoluer considérablement » si l'on déplace les curseurs, constate l'ODAS. Une heure de service prestataire supplémentaire consommée par bénéficiaire, c'est 80 millions d'euros de plus en 2004... Six mois d'APA en moins pour les GIR à domicile, c'est une « économie » de 250 millions d'euros. Et l'on sait que le gouvernement s'apprête à jouer sur l'une ou l'autre des possibles variables.

Pour l'avenir, et afin de consolider une prestation qui « semble répondre à une attente », l'ODAS formule plusieurs propositions. La première, d'ordre technique, vise à généraliser l'expérimentation de la dotation globale aux établissements. Celle-ci a en effet l'avantage de simplifier sérieusement toutes les procédures et d'assurer une trésorerie plus régulière aux maisons de retraite. L'observatoire suggère donc de lever les obstacles réglementaires à cette expérimentation, en la déconnectant de la signature des conventions tripartites, en l'étendant aux établissements non habilités à l'aide sociale ou encore en précisant les modes de compensation pour les résidents venus d'autres départements.

Autre suggestion : la suppression de l'APA forfaitaire, dont la régularisation ultérieure se révèle difficile. De toute façon, l'arrivée du dispositif en régime de croisière devrait rendre inutile le recours à cet expédient.

L'Observatoire national de l'action sociale décentralisée plaide aussi pour l'amélioration et la diversification de l'aide professionnelle, par la mensualisation des salariés, la revalorisation des salaires, la formation des intervenants, l'offre de services hors domicile, la modernisation de la gestion des services, l'adoption de démarches qualité, éventuellement l'établissement d'une habilitation officielle. L'observatoire suggère aussi de développer sérieusement l'aide aux aidants familiaux avec une formation ou un soutien adaptés et surtout l'ouverture d'accueils de jour et d'accueils temporaires. Enfin - proposition moins consensuelle - il souhaite favoriser le développement de réseaux de bénévoles au-delà des « aidants naturels ».

Au total, l'observatoire conseille fortement de réfléchir et d'agir sur l'aide aux personnes dépendantes avec une vision à long terme, tenant compte du contexte de vieillissement démographi- que qui nous est promis. Ce qui suppose, notamment, de passer à des systèmes de gestion et de conventionnements pluriannuels.

M.-J. M.

Au 30 septembre 2002, 469 000 personnes âgées ont perçu l'allocation personnalisée d'autonomie  (APA), soit 57 % de plus qu'à la fin juin, selon les évaluations livrées par le ministère des Affaires sociales, qui suit la montée en charge du dispositif à un rythme trimestriel (3) . Durant les neuf premiers mois de l'année, 878 000 dossiers ont été déposés auprès des départements, dont 68 % par des personnes vivant à domicile. Les demandes continuent d'arriver, mais sur un rythme qui décroît nettement. Au 30 septembre toujours, 687 000 dossiers sont déclarés complets et 542 000 ont fait l'objet d'une décision. Favorable dans 84 % des cas. Les bénéficiaires sont 42 % à vivre à domicile et ce taux va croissant, les dossiers des personnes en établissement ayant été vus plus rapidement.82 % des allocataires ont plus de 75 ans et l'on en dénombre 103 pour 1 000 habitants de 75 ans ou plus, avec des proportions qui varient encore de 1 à 15 selon les départements ! 7 % des premiers bénéficiaires ont déjà cessé de percevoir l'allocation, 85 % des sorties étant liées au décès de l'intéressé. Le montant des plans d'aide diminue légèrement, et s'établit à 500  € en moyenne à domicile (avec une gradation de 352  € en GIR 4 à 792  € en GIR 1). Les attributions sont inférieures de 25 % aux plafonds fixés au plan national. En établissement, le montant moyen atteint 370  € et couvre 70 % du tarif dépendance.