Chantiers « sociaux » : les attentes du secteur

Couverture maladie universelle, allocation personnalisée d'autonomie (APA), couverture logement universelle... Beaucoup de chantiers ont été lancés par le gouvernement précédent. Certains ont abouti, mais il faut toutefois piloter leur mise en œuvre pour qu'ils ne soient pas seulement des coquilles vides. D'autres sont inapplicables, car les principales dispositions réglementaires n'ont pas été publiées. D'aucuns, enfin, ne sont pas parvenus au stade du projet de loi... Au-delà même des réformes qu'il s'apprête à mener, le gouvernement Raffarin hérite des dossiers « sociaux » engagés ou promis par ses prédécesseurs, à l'issue, souvent, de longues consultations avec les représentants du secteur. Aujourd'hui, les usagers, les professionnels et les responsables associatifs attendent, à juste titre, un minimum de continuité de la part de l'Etat.

Loi pénitentiaire. Lancé à la suite de la publication du livre de Véronique Vasseur, ancien médecin chef de la prison de la Santé à Paris, et de deux rapports parlementaires accablants publiés en 2000 sur l'état des prisons françaises, ce chantier a laissé un goût amer d'inachevé. Annoncé en novembre 2000, le projet devait initialement être présenté en conseil des ministres avant l'été dernier et être examiné au Parlement à l'automne. La version de juillet 2001 mettait l'accent sur les droits fondamentaux des détenus- droit à la santé, à la vie privée, maintien des liens familiaux... -, sur la nécessité de développer les alternatives à la prison et de confier aux gardiens non seulement une mission de sécurité, mais aussi d'accompagnement au quotidien des détenus et de préparation à la sortie. Elle n'a pas convenu aux surveillants. D'où une nouvelle concertation et une nouvelle mouture en novem- bre qui, sans revenir sur les droits des détenus, était cependant davantage axée sur la sécurité. Finalement, après plus d'un an de travail, de consultations tous azimuts, Marylise Lebranchu renonçait en mars dernier à présenter ce projet de loi au conseil des ministres, estimant que, l'élaboration du texte ayant pris trop de retard, la « fenêtre de tir » pour un examen au Parlement avant la fin de la législature s'était refermée.

Que va faire le gouvernement actuel de cette loi pénitentiaire ? Assurément, il donne la priorité - outre à la création des très controversés « centres éducatifs fermés » pour mineurs délinquants - à l'augmentation du nombre de places en détention et à la modernisation des établissements pénitentiaires. La création d'un secrétariat d'Etat spécifiquement dédié aux « programmes immobiliers de la Justice » en atteste. Ce sera l'un des volets principaux du projet de loi d'orientation et de programmation sur la justice examiné lors de la session extraordinaire de juillet.

Aide juridictionnelle. La future loi d'orientation et de programmation sur la justice devrait également mettre en place des conditions « plus justes et plus simples » d'admission à l'aide juridictionnelle. Ces dispositions devraient s'inscrire dans la droite-ligne du projet de loi élaboré par le précédent gouvernement et déposé au Sénat le 20 février. Ce texte, qui s'appuie sur le rapport Bouchet, tend à élargir la population éligible à l'aide juridictionnelle et à simplifier les procédures.

Allocation personnalisée d'autonomie. Mise en œuvre depuis le 1^er janvier 2002, cette allocation a été créée pour remédier aux inégalités générées entre les ressortissants des différents départements par l'ancienne prestation spécifique dépendance. La montée en charge de l'APA devrait prendre deux ou trois ans, mais l'on sait déjà qu'il faudra de nouveau, malgré les règles établies au plan national, veiller à l'égalité de traitement des personnes sur l'ensemble du territoire, les moyens humains et financiers déployés par les conseils généraux apparaissant déjà très différents. Reste aussi à aider l'offre de service à progresser à hauteur de la demande. Les efforts de recrutement (pour 20 000 à 40 000 postes supplémentaires en trois ans) et la politique de professionnalisation engagés seront-ils poursuivis ? Le gouvernement dispose de quelques moyens d'action via le Fonds de modernisation de l'aide à domicile. L'agrément de l'ambitieux accord du 29 mars intervenu dans la branche aide à domicile pour revaloriser la classification des emplois et les grilles de rémunération - dont l'entrée en application était espérée par les signataires pour le 1^er juillet - serait aussi un signal fort donné en ce sens.

Tarification. Autre dossier chaud : la mise en œuvre de la nouvelle tarification dans les établissements hébergeant des personnes âgées dépendantes. « D'une effroyable complexité », au dire de nombreux intervenants, elle est soumise à la signature de conventions tripartites (entre l'établissement, le conseil général et l'Etat) qui n'avancent pas partout au même rythme. Là encore, le gouvernement devra éviter la « balkanisation des pratiques » et l'inégalité des moyens mis en œuvre selon les départements. A moins qu'il ne décide, comme le réclament nombre d'associations, de réformer à nouveau la réforme de la réforme de la tarification ?

Handicap. « Toute personne handicapée a droit [...] à la solidarité de l'ensemble de la collectivité nationale. » Désormais inscrite dans la loi du 4 mars 2002 sur les droits des malades, cette profession de foi généreuse reste à décliner dans la réglementation comme dans la réalité. Ce devrait être l'objet de la révision de la loi d'orientation du 30 juin 1975 en faveur des personnes handicapées. Les associations la réclament à l'unisson, l'ancienne majorité s'y était engagée en faisant plancher un groupe de travail sous la responsabilité de Vincent Assante, qui a remis son rapport le 8 avril dernier. Le nouveau ministère de la Santé, de la Famille et des Personnes handicapées l'annonce comme « une priorité » de la législature.

Les objectifs semblent aussi faire l'objet d'un large consensus. Notamment avec l'instauration d'un droit à compensation des handicaps, qui se traduirait par des aides humaines et techniques et des aménagements du cadre de vie à hauteur des besoins de chacun. Ce droit universel s'appliquerait à tous les types de handicap, physique ou mental, à tous les degrés d'incapacité, quels que soient leur origine et l'âge auquel ils surviennent. Il pourrait s'exercer en milieu de vie ordinaire aussi bien qu'en institution.

Malgré le lancement, en janvier 2000, par Lionel Jospin, d'un plan triennal d'accès à l'autonomie des personnes handicapées et de création de places en établissements spécialisés pour les personnes les plus lourdement touchées, il reste beaucoup à faire en la matière. Pour sa part, le candidat Jacques Chirac a promis de mettre en œuvre un « programme national d'aide » aux personnes polyhandicapées et aux personnes handicapées mentales vieillissantes, de « relancer l'insertion professionnelle » et d'assurer la scolarisation par l'Education nationale de tous les enfants handicapés « en mesure de suivre un parcours scolaire ». Avec quels moyens supplémentaires par rapport à ceux mobilisés par Ségolène Royal pour son plan Handiscol' et pour recruter 1 000 auxiliaires de vie de plus à la prochaine rentrée ? La nouvelle loi annoncée sera-t-elle un texte de programmation et de financement autant que d'orientation ?

Tutelle aux majeurs. Autre chantier laissé en suspens, la réforme de la protection juridique des majeurs, qui concerne environ 540 000 personnes. Lors des « assises de la tutelle » organisées en décembre 1999 par le milieu associatif, qui réclame cette refondation à cor et à cri depuis des années, la ministre de la Justice de l'époque, Elisabeth Guigou, s'était pourtant voulue rassurante sur la détermination de son gouvernement à la faire aboutir. Le rapport Favard, en mai 2000, posait les bases, largement consensuelles, d'une réforme. Mais aucun projet de loi n'a été déposé. Seule une communication sur le sujet a été faite en conseil des ministres le 30 janvier dernier par Marylise Lebranchu, reprenant les grandes lignes du rapport Favard :réaffirmation des droits du majeur protégé, évaluation médico-sociale préalable à l'entrée dans le dispositif judiciaire - afin de remédier à l'utilisation parfois abusive des mesures de protection -, création d'une formation unique de « délégué à la protection juridique des majeurs » sanctionnée par un certificat national de compétence, unification des systèmes de financements, actuellement très éclatés, et harmonisation de la rémunération de tous les délégués à la tutelle.

Accueil familial. Harmoniser et améliorer le dispositif d'accueil familial, tel était l'un des objectifs de la loi de modernisation sociale du 17 janvier 2002, qui a toiletté la loi du 10 juillet 1989 sur l'accueil des particuliers à titre onéreux, des personnes âgées ou handicapées. Reste à sortir les décrets d'application, promis pour l'automne. Comme celui fixant les conditions de rémunération de l'accueillant.

Jeunes. Durant l'année précédant l'élection présidentielle, l'autonomie des jeunes a alimenté de nombreux débats et travaux, notamment ceux du Commissariat général du Plan et du Conseil économique et social. Moins de dix jours avant le premier tour du scrutin, la Commission nationale pour l'autonomie des jeunes remettait son rapport au gouvernement Jospin. Elle écartait le principe, dans l'immédiat, d'une allocation unique pour tous les 16-25 ans, en proposant un « compromis évolutif en deux étapes », très contesté par certains de ses membres.

Pourtant, le candidat socialiste à l'Elysée avait inscrit à son programme un « contrat d'autonomie » pour les 18-25 ans ; les jeunes s'engageant dans une démarche de formation ou d'insertion auraient pu bénéficier d'une allocation, se substituant, pour partie, aux aides actuelles. De son côté, Jacques Chirac promettait un « contrat d'insertion dans la vie sociale », destiné à procurer aux jeunes de moins de 25 ans « une ressource suffisante » pour réaliser un projet d'insertion, associatif ou huma- nitaire.

Dans l'immédiat, le ministre des Affaires sociales, du Travail et de la Solidarité, François Fillon, doit, comme promis pendant la campagne, présenter début juillet, en conseil des ministres, un projet de loi instituant un « contrat jeune », qui devrait être voté au pas de charge au cours de la session parlementaire extraordinaire de cet été. La mesure s'adresserait aux 16-22 ans de niveau scolaire égal ou inférieur au baccalauréat et viserait environ 300 000 jeunes. Il s'agirait d'un contrat à durée indéterminée, rémunéré au SMIC, signé avec les entreprises du secteur privé en contrepartie de baisses de charges.

Divorce. Après l'adoption des lois récentes sur l'autorité parentale, le nom, l'accès aux origines et les droits du conjoint survivant, un seul texte touchant au droit de la famille est resté en suspens parmi les projets du précédent gouvernement : celui qui avait pour but de « modifier en profondeur l'esprit de la procédure de divorce ». Qu'adviendra-t-il de la proposition de loi débattue en première lecture par l'Assemblée nationale en octobre et par le Sénat en février dernier ?L'opposition d'alors contestait certains points comme la suppression du divorce pour faute.

Accès au logement. Marie-Noëlle Lienemann l'ex-secrétaire d'Etat au logement, avait consacré beaucoup d'énergie, dans les derniers mois, à porter l'idée d'une « couverture logement universelle » favorisant, pour les locataires, l'entrée et le maintien dans un logement et, pour les propriétaires, la garantie de la couverture de leurs frais et le revenu de leurs loyers. Elle avait même réussi à la faire inscrire dans le programme du candidat Jospin. Pas un mot en revanche, sur le logement, dans celui de Jacques Chirac. L'absence de secrétariat d'Etat spécifiquement consacré à ce secteur dans le gouvernement Raffarin est-elle le signe d'un désintérêt pour cette question, comme s'en inquiètent certains acteurs associatifs, ou au contraire d'une volonté du ministre de l'Equipement, des Transports, du Logement, du Tourisme et de la Mer, Gilles de Robien, de prendre en charge directement ce dossier ?

Votée à l'unanimité, la loi du 2 janvier 2002 rénovant l'action sociale et médico-sociale restera, en partie, lettre morte tant que ses textes d'application n'auront pas été publiés. Au total, la mise en œuvre de cette loi de 87 articles- aboutissement de la réforme de la loi de 1975 relative aux institutions sociales et médico-sociales - nécessite près d'une vingtaine de textes réglementaires. A ce jour, aucun n'est encore paru.

Le précédent gouvernement s'était fixé comme objectif d'en publier un grand nombre avant la fin du premier semestre de cette année. Désormais, à la direction générale de l'action sociale  (DGAS), on table plutôt sur le mois de septembre... voire le début 2003.

Le premier texte à paraître devrait être le décret relatif à la gestion financière des établissements sociaux et médico-sociaux. Soumis à consultation, le projet a aussitôt déclenché l'ire des associations, qui, par la voix du directeur général de l'Union nationale interfédérale des œuvres et organismes privés sanitaires et sociaux  (Uniopss), Hubert Allier, ont dénoncé « une volonté de régulation trop comptable du secteur ».

En fait, le monde associatif demande la publication préalable des textes concernant les droits des usagers. Restera également à paraître l'ensemble des dispositions relatives à l'organisation du secteur. Au menu : la mise en place des schémas d'organisation sociale et médico-sociale, la création des procédures d'évaluation et du Conseil national de l'évaluation sociale et médico-sociale, le régime de l'autorisation et les procédures de contrôle.

A noter qu'une circulaire de la DGAS du 10 janvier distingue, article par article, les dispositions de la loi d'application immédiate. Exemples : la nomenclature des établissements et services pour les structures déjà répertoriées ou la reconnaissance des lieux de vie et d'accueil.

Erigés par ailleurs au rang d'établissements médico-sociaux par la loi du 2 janvier 2002, les appartements de coordination thérapeutique voient leurs dépenses de fonctionnement (jusqu'ici financées pour moitié par l'Etat) prises en charge par l'assurance maladie. Mais le décret organisant ce transfert n'est toujours pas paru. Afin de calmer les inquiétudes des associations gestionnaires, le nouveau ministère de la Santé, de la Famille et des Personnes handicapées a promis, comme son prédécesseur, que l'Etat fera l'avance du financement dans l'intervalle.

Minimum bancaire insaisissa- ble. On est sans nouvelles également du décret visant à créer une somme minimale insaisissable sur compte bancaire équivalant au revenu minimum d'insertion mensuel. C'était l'un des objectifs du deuxième programme de lutte contre les exclusions présenté par le gouvernement Jospin en juin 2001. Il s'agissait aussi de simplifier la législation française en matière de saisies, particulièrement complexe. La publication de ce décret au Journal officiel avait été annoncée comme imminente en mars dernier par le ministère de l'Economie et des Finances. Il n'a cependant pas fait partie de la série de textes signés par Laurent Fabius avant son départ de Bercy, début mai.

Complémentaire santé. Après la grande avancée que constitue la couverture maladie universelle, le candidat Chirac a promis un « mécanisme incitatif » prenant « la forme d'un crédit d'impôt ou d'une déductibilité fiscale » pour permettre aux « personnes à revenus modestes » encore dépourvues de couverture complémentaire d'en obtenir une et d'améliorer ainsi leur accès aux soins. Un dispositif que le mouvement mutualiste demande d'ailleurs pour l'ensemble des Français.

Asile. Dossier épineux que celui de l'asile, en crise. Le constat est connu :47 300 premières demandes en 2001, soit une hausse de 272 % par rapport à 1996, selon le dernier rapport de l'Office français de protection des réfugiés et apatrides  (OFPRA), des délais exorbitants pour l'examen des dossiers, l'engorgement du dispositif d'accueil ad hoc et, par ricochet, celui du dispositif d'accueil d'urgence normalement dédié à un autre public que celui des demandeurs d'asile. A l'actif du gouvernement précédent, pourtant, l'augmentation du nombre de places dans les centres d'hébergement spécifiques et des moyens de l'OFPRA. Cautères sur une jambe de bois ? Les associations plaident pour un traitement de fond ; par exemple le rétablissement, dans la législation française, du droit au travail pour les demandeurs d'asile, qui permettrait à une part d'entre eux de sortir du système d'assistance ou du travail clandestin. L'action du nouveau gouvernement - le Premier ministre a annoncé fin mai une accélération de la procédure du droit d'asile - devra, en tout cas, intégrer les contraintes de l'harmonisation européenne. Lancée en octobre 1999 au sommet de Tampere, la politique commune d'asile et d'immigration avance, depuis, au ralenti. A Séville, les 21 et 22 juin dernier, les Quinze lui ont donné un coup d'accélérateur en promettant, dans les 12 mois qui viennent, la ratification des directives sur les conditions d'attribution et le contenu du statut de réfugié et, d'ici à la fin de 2003, des normes communes en matière de procédure d'asile (1).

Les employeurs d'établissements de plus de 20 salariés relevant de la convention collective du 15 mars 1966  (CC 66), restés aux 39 heures dans l'attente de l'agrément de leur accord de réduction du temps de travail, ont été condamnés, le 4 juin, par la Cour de cassation :Ils doivent payer, depuis le 1^er janvier 2000,  les heures comprises entre 35 et 39 heures comme des heures supplémentaires. La fédération des employeurs conteste cet arrêt qui ne tient pas compte de la spécificité d'un secteur dont les accords de travail sont soumis aux délais de la procédure d'agrément. Elle a saisi le nouveau ministre des Affaires sociales, du Travail et de la Solidarité pour qu'il accorde une enveloppe supplémentaire (2).

Céline Gargoly, Jean-Yves Guéguen, Marie-Jo Maerel, Isabelle Sarazin

Ambitieux, le schéma national des formations sociales  (2001-2005) doit permettre au dispositif de formation de faire face à la pénurie prévisible de professionnels. Encore faut-il que sa mise en application ne souffre pas trop des retards dans la sortie des textes annoncés. Et là, il y a des raisons d'être inquiet au vu des lenteurs déjà constatées.

Par exemple, la loi contre les exclusions a rénové le financement des centres de formation en prévoyant que l'aide financière de l'Etat sera accordée dans le cadre d'un contrat pluriannuel. Or, soumis en mai 2000 au Conseil d'Etat, le projet de décret (dont la publication initiale était prévue fin 1999 !) n'est toujours pas signé. La direction générale de l'action sociale (DGAS), qui examine actuellement les modalités de sa mise en œuvre- et son impact financier -, n'envisage sa mise en application qu'en 2003.

Quant au décret sur la déconcentration de la procédure d'agrément, très attendu également, le projet a été soumis pour avis au secrétariat général du gouvernement... il y a plusieurs mois. Sa signature risque encore, ensuite, de prendre du temps car elle mobilise plusieurs ministères.

Autre enjeu, l'application de la validation des acquis de l'expérience  (VAE) aux diplômes du travail social. Complexe à mettre en œuvre, la démarche est menée par étapes. Elle est actuellement testée dans sept régions pour le diplôme d'Etat d'auxiliaire de vie sociale à la rentrée de septembre 2002. La DGAS participe également aux travaux lancés par Promofaf pour élaborer un référentiel de formation et de compétences pour les éducateurs spécialisés. Présenté début juillet, celui-ci devrait permettre l'expérimentation de la VAE pour cette profession à la rentrée 2003. Avant sa généralisation.

De même, l'évolution des professions suppose la rénovation de certaines formations. Si des réformes sont achevées, d'autres sont toujours en cours.

En chantier, par exemple, celle du diplôme d'éducateur technique spécialisé - dont le projet de décret a été présenté au Conseil supérieur du travail social, le 18 juin. Elle ne devrait finalement être prête que début 2003. Retardée également pour tenir compte de la VAE, la réforme du diplôme de conseiller en éducation sociale et familiale  (CESF) qui était annoncée pour l'année scolaire 2002-2003. Dans l'immédiat, la DGAS et la direction de l'enseignement supérieur de l'Education nationale préparent une circulaire afin de permettre aux centres de formation de mettre en cohérence le diplôme actuel avec le BTS-ESF qui, lui, a été rénové il y a deux ans.

Serpent de mer, la réforme du diplôme d'Etat d'assistant de service social est promise depuis 1999. Remise en route en février 2002, elle pourrait cette fois aboutir à la fin de 2003.

Par ailleurs, un groupe de travail à la DGAS réfléchit à une formation et à une certification pour les cadres intermédiaires (chefs de service, responsables de secteur...) pour 2003.

Enfin, l'arrêté portant création de la Commission professionnelle consultative  (CPC), chargée de veiller à l'actualisation, la création ou la suppression de diplômes et réunissant représentants des salariés, des employeurs, des ministères et des personnes qualifiées, pourrait être publié cet automne. C'est à cette date que le Conseil supérieur du travail social - dont la composition et la mission vont être ajustées pour tenir compte de la CPC - devrait reprendre ses travaux.