POUR UNE RÉFORME DU STATUT DES ASSISTANTES MATERNELLES

(Rapport DGAS, avril 2002)

 Fruit des conclusions de trois groupes de travail mis en place en 2001, le rapport que la direction générale de l'action sociale (DGAS) vient de remettre à Ségolène Royal, le 15 avril, est riche de 62 propositions d'évolution du statut des assistantes maternelles.

Jadis appelées « nourrices », les assistantes maternelles accueillent des enfants à leur domicile, moyennant une rémunération. Le développement, la professionnalisation et les particularités de la garde d'enfants ont justifié la définition, en 1977 puis en 1992, d'un statut professionnel propre à ce métier.

Les assistantes maternelles peuvent être salariées indépendantes, employées par un organisme de droit privé ou salariées d'une collectivité territoriale. Lorsqu'elles travaillent pour un organisme public (département ou commune), soit elles exercent à la journée, en crèche familiale, soit, dans le cadre de l'aide sociale à l'enfance, elles gardent jour et nuit des enfants en situation d'échec familial placés par les services départementaux.

Les assistantes maternelles indépendantes ou recrutées par un organisme de droit privé relèvent du droit du travail tandis que celles qui sont employées par une collectivité territoriale connaissent un statut mixte, mêlant droit privé et droit public. Un corps commun de règles s'applique cependant à l'ensemble des assistantes maternelles, dont la procédure d'agrément, dispositif de sélection à la profession, est la plus importante. La législation a également instauré une procédure de suivi et de contrôle de l'activité par les travailleurs sociaux de la protection maternelle et infantile, fixé des planchers de rémunération et ouvert les droits aux congés payés, à la retraite et à la formation continue. Depuis la loi du 12 juillet 1992, les garanties en termes de protection sociale, de régime fiscal, de rémunération et de formation d'adaptation à l'emploi ont, en outre, été renforcées.

Les assistantes maternelles permanentes et non permanentes se trouvant confrontées à des réalités et des attentes spécifiques, le maintien d'un cadre homogène pouvait s'avérer un obstacle aux évolutions susceptibles de renforcer la professionnalisation. Aussi la perspective du dixième anniversaire de la loi de 1992 a-t-elle parue propice à une évaluation du dispositif. A cet effet, le ministère délégué à la famille et à l'enfance a installé l'année dernière trois groupes de travail, composés de représentants des services de l'Etat, des conseils généraux, des associations et des syndicats des assistantes maternelles ainsi que des organisations d'employeurs (1). Le premier a planché sur l'agrément, le deuxième sur la situation des assistantes maternelles permanentes et le dernier sur celle des non-permanentes. Au final, la direction générale de l'action sociale a retenu une soixantaine de pistes de réforme. Son rapport repose sur une nette distinction entre accueil permanent et accueil non permanent. A chaque fois, la DGAS dresse un état des lieux et formule des propositions concernant tant l'accès au métier que son exercice. Il s'agit notamment de « donner la priorité à la professionnalisation et à la formation dispensée avant la prise de fonction auprès des enfants », de réfléchir à une évolution des rémunérations ou encore d'améliorer les droits sociaux.

Rendu public à quelques jours des échéances électorales, ce document ne devrait pourtant pas rester lettre morte. Ségolène Royal a d'ores et déjà demandé à la direction générale de l'action sociale d'engager « le travail d'évaluation interministérielle des aspects juridiques et financiers inhérents aux propositions du rapport » ainsi que « la rédaction d'un avant-projet de loi » . Lequel, « après concertation avec les partenaires concernés, pourrait donner lieu aux arbitrages gouvernementaux nécessaires avant la fin de l'année 2002 », assure-t-on au ministère. Et, en attendant, la rénovation du statut des assistantes maternelles devrait être « l'un des points prioritaires à inscrire à l'ordre du jour de la prochaine conférence de la famille ».

Les assistantes maternelles permanentes accueillent 24 heures sur 24, dans le cadre d'un placement, des enfants qui ne peuvent pas demeurer dans leur propre famille. Elles peuvent être employées soit par les départements, soit par des associations habilitées par les conseils généraux gestionnaires de services de placement familial, soit encore par des hôpitaux gérant des services d'accueil familiaux thérapeutiques.

Les auteurs du rapport se sont posé un certain nombre de questions relatives à la situation des assistantes maternelles agréées pour un accueil à titre permanent. Au cœur du débat : le champ de l'agrément d'une part et le poids de la formation dans l'accès au métier d'autre part.

Le rapport propose de prévoir un temps d'information sur le métier, de 1 à 2 jours, avant le dépôt de la demande d'agrément ou intégré dans la procédure d'agrément, en institutionnalisant les « réunions d'information préalable à l'agrément ».

Au-delà, les auteurs plaident pour que les capacités professionnelles de l'assistante maternelle soient vérifiées par l'employeur à l'occasion du recrutement, après que l'intéressée aura suivi une formation préalable à l'embauche. D'une durée de 5 à 10 jours, elle serait organisée sous la responsabilité du département, avec la participation possible d'autres partenaires (service public de l'emploi, région...). Il s'agirait de permettre aux candidates d'être mieux averties, avant le recrutement, sur certains aspects du métier et de leur fournir des connaissances sur le développement de l'enfant.

Autre recommandation : augmenter le temps de formation obligatoire durant les 5 premières années d'exercice. L'idée étant de porter celle-ci à un niveau suffisant pour permettre une validation, en tenant compte également de l'expérience acquise et des passerelles.

Les auteurs suggèrent de redéfinir, par voie législative, la vocation de la procédure d'agrément, en la centrant sur les aptitudes et les caractéristiques de la famille d'accueil. L'évaluation de l'environnement d'accueil porterait ainsi sur l'état de santé de tous les membres de la famille. De même, une vérification du bulletin n° 3 du casier judiciaire de tous les adultes vivant au foyer serait effectuée. L'évaluation pourrait, par ailleurs, donner lieu à une notification spécifique sur l'agrément, qui indiquerait le nom des autres adultes membres de la famille pouvant « remplacer » l'assistante maternelle en cas d'absence temporaire. Et l'agrément serait délivré par le conseil général, à l'issue d'un délai de 6 mois, en tenant compte des évaluations effectuées.

« Si cette réforme des principes de l'accueil paraissait trop importante, écrivent les auteurs, on pourrait toutefois se limiter à un assouplissement de la procédure actuelle, qui serait alors d'ordre réglementaire. » Il s'agirait, par exemple, d'instituer un agrément à durée illimitée pour la personne embauchée dans l'année qui suit cet agrément. Cette dernière hypothèse supposant que l'employeur soit attentif à l'évolution du lieu d'accueil et informe le département de toutes modifications justifiant un retrait d'agrément.

Le rapport propose également d'organiser des dispenses et/ou équivalences pour les assistantes maternelles permanentes ayant au moins 5 ans d'ancienneté, dans les formations pour l'accès à certains métiers : auxiliaire de vie sociale (2), technicien de l'intervention sociale et familiale, maîtresse de maison...

Selon les derniers chiffres livrés par la direction de la recherche, des études, de l'évaluation et des statistiques (DREES) (3) , 402 000 agréments avaient été délivrés au 31 décembre 1999, pour une durée de 5 ans, par les services départementaux de la protection maternelle et infantile : 376 000 au titre d'assistante maternelle libérale et 26 000 à celui d'assistante maternelle en crèches familiales. Sur les 376 000 agréments, 320 000 ont été accordés aux assistantes maternelles à la journée exerçant dans un cadre libéral, 46 000 aux assistantes maternelles permanentes exerçant dans le cadre de l'aide sociale à l'enfance, et 10 000 aux assistantes maternelles pouvant recevoir des enfants à la journée et de manière permanente.

Mais seules 230 000 titulaires d'un agrément exerçaient effectivement une activité déclarée à la mi-1999.

La direction générale de l'action sociale suggère de ne permettre l'embauche des assistantes maternelles permanentes que dans le cadre d'un service, public ou privé, chargé d'assurer l'ensemble des missions liées à l'accueil familial d'enfants. Ce service devrait nécessairement définir un projet institutionnel d'accueil familial permanent indiquant notamment les modalités de définition, de mise en œuvre et de suivi du projet individualisé pour l'enfant. Le projet devrait également préciser le nombre et la qualification des membres composant l'équipe d'accueil familial permanent et mentionner les modalités d'application par le service de certaines dispositions concernant le travail des assistantes maternelles : la procédure d'embauche, la place dans l'organigramme, l'organisation des permanences téléphoniques, etc.

Autre préconisation : la définition d'un référentiel d'évaluation de la qualité des pratiques en service d'accueil familial, dans le cadre de la mise en œuvre de la loi du 2 janvier 2002 rénovant l'action sociale et médico-sociale (4).

Le salaire de l'assistante maternelle doit-il continuer à être totalement corrélé au nombre d'enfants accueillis ? La question n'a pas été complètement tranchée et deux options sont proposées :

 fixer un salaire sensiblement revalorisé correspondant à la rémunération de l'ensemble des tâches et indépendant du nombre d'enfants accueillis, auquel s'ajouterait un dispositif d'indemnités ou de primes spécifiques (lié, par exemple, à l'accueil d'enfants supplémentaires)  ;

 ou maintenir une rémunération selon le nombre d'enfants accueillis, en revalorisant le salaire versé pour le premier enfant et en veillant à ce que la rémunération pour les autres enfants accueillis reflète la charge de travail nécessaire au quotidien.

Lorsque l'employeur n'est momentanément pas en mesure de confier un enfant à une assistante maternelle ayant accueilli des mineurs à titre permanent, celle-ci a droit à une indemnité d'attente d'un montant minimum de 1,125 SMIC horaire par jour. Une somme qui n'est due qu'en cas de cessation totale d'activité, sous réserve que l'assistante maternelle s'engage à accueillir dans les meilleurs délais les mineurs présentés par le service. Elle ne peut être versée plus de 3 mois et passé ce délai, l'employeur est tenu de licencier la salariée en attente. La réforme de ce dispositif, considéré comme « un générateur de précarité » pour les intéressées, est souhaitée. Deux hypothèses sont évoquées :

 soit maintenir le salaire pendant 3 mois d'attente lorsque aucun enfant n'est plus confié, avec les contreparties d'engagement de l'assistante maternelle permanente prévues par les textes en vigueur (un dispositif de chômage partiel pourrait ainsi être mis en place en cas de diminution partielle d'activité)  ;

 soit remplacer l'indemnité d'attente par une rémunération correspondant aux 2/3 du salaire, versée dès le départ d'un enfant même si l'assistante maternelle continue à accueillir un ou plusieurs enfants, la durée de versement étant fonction de l'ancienneté de l'assistante maternelle.

« Il paraît indispensable de distinguer le droit au congé, qui relève du droit du travail, du besoin de souffler, qui peut être pris en compte dans l'organisation du service, par exemple en désignant systématiquement, pour toute famille d'accueil embauchée, une famille relais », indique la direction générale de l'action sociale.

Elle suggère, en conséquence, que l'employeur puisse élaborer, en associant à la réflexion les instances de représentation du personnel, un protocole définissant les modalités de relais prévues pour l'accueil des enfants confiés entre le 1^er mai et le 31 octobre, cela afin de favoriser les congés des assistantes maternelles sur cette période. Ce protocole serait transmis à chaque assistante maternelle en début d'année.

Un autre aspect de la précarité de l'emploi est lié aux conditions dans lesquelles sont actuellement gérés les aspects disciplinaires et les licenciements pour faute, notamment en cas de suspicion de maltraitance dans la famille d'accueil. « Le système de la suspension d'agrément est très contesté, car il fait disparaître tout lien de travail salarié/employeur et donc toute garantie de protection des droits du salarié tels qu'établis par une procédure disciplinaire », explique le rapport.

Il est ainsi proposé de revoir la procédure disciplinaire en instituant, en cas de suspicion de faute grave, une possibilité de suspension, avec versement du salaire, soit sur une période prévue par un texte, soit durant toute la phase de procédure pénale.

Le droit syndical est reconnu aux assistantes maternelles. Des problèmes d'effectivité pratique demeurent toutefois s'agissant des salariés exerçant à leur domicile (consultation des panneaux d'affichage, par exemple). Afin de s'assurer qu'il y a bien accès aux informations syndicales, le rapport propose d'obliger les employeurs à adresser aux professionnels les communications syndicales par correspondance.

La direction générale de l'action sociale préconise de rendre applicable aux assistantes maternelles permanentes les dispositions du code du travail sur le suivi par la médecine du travail après l'embauche.

Elle suggère, par ailleurs, de leur appliquer les règles de droit commun du licenciement, et notamment celle concernant les motifs.

Autre proposition : indiquer, par voie réglementaire, les différentes composantes de l'indemnité d'entretien et en fixer les montants par référence au SMIC ou aux normes de calcul des budgets types familiaux établis par l'Union nationale des associations familiales (UNAF).

Elle plaide enfin pour que soit garantie l'application du statut aux assistantes maternelles qui accueillent des jeunes majeurs de 18 à 21 ans.

Les assistantes maternelles non permanentes accueillent à la journée des enfants confiés par leurs parents. La grande majorité d'entre elles sont employées par des particuliers ; les autres sont occupées dans le cadre de crèches familiales, soit par des associations gestionnaires, soit par des collectivités territoriales.

L'existence de deux métiers distincts - accueil permanent et accueil non permanent - « est de plus en plus évidente avec le temps, et implique de penser sélection et formation de manière distincte », indique le rapport. Lequel propose en conséquence de clarifier la distinction entre les deux, ainsi que le cadre juridique de certains accueils à la frontière.

L'accueil non permanent se définirait ainsi comme un accueil, quels que soient son rythme et sa périodicité, par lequel ce sont les parents qui confient leur enfant. Ce qui permettrait de couvrir des accueils de nuit, de week-end, sur de longues amplitudes, motivés notamment par des modalités particulières de travail.

Pourraient en outre être précisés dans la loi les « dispositifs » (protection de l'enfance, accueil des jeunes enfants) dans lesquels s'inscrit l'activité des assistantes maternelles et leurs missions.

« L'information des candidats au métier d'assistante maternelle n'est pas faite partout. » C'est pourquoi les auteurs du rapport recommandent d'élaborer et de diffuser largement une brochure d'information et de rendre obligatoires 1 ou 2 jours d'information sur le métier avant un retrait de dossier de demande d'agrément.

L'information pourrait concerner simultanément les deux métiers (assistantes maternelles à titre permanent et non permanent), « compte tenu de la fréquence de l'indétermination des candidats potentiels sur leur orientation vers l'un ou l'autre de ces métiers ».

Comme pour les assistantes maternelles permanentes, la DGAS propose de mettre en place une formation initiale, c'est-à-dire préalable à l'emploi, sur le développement de l'enfant. Deux hypothèses sont envisageables : une formation préalable à la demande d'agrément, exigée pour l'obtention de celui-ci, ou une formation obligatoire post-agrément et avant emploi.

Le rapport prône également un référentiel emploi permettant de lister les compétences actuellement utilisées et nécessaires pour l'exercice du métier et de définir un contenu et une durée de formation.

Autre préconisation : prévoir des modules d'approfondissement et d'analyse de la pratique pendant les premières années d'exercice professionnel (1 ou ½ journée par mois ou une semaine par an).

Plusieurs propositions relatives à l'agrément sont avancées.

Tout d'abord, le suivi de 1 ou 2 jours d'information sur les caractéristiques du métier d'assistante maternelle, ses fonctions, ses contraintes (voir ci-dessus), serait une condition de dépôt de la demande d'agrément.

Par ailleurs, un premier agrément d'une durée limitée à un an - sorte de période « probatoire » pour l'intéressée - permettrait de s'assurer de la capacité effective de la personne à assurer l'accueil d'enfants et à articuler son travail et sa vie privée. Il serait suivi soit d'un agrément d'une durée de 5 ans, qui deviendrait définitif après un premier renouvellement, soit d'un agrément immédiatement définitif, avec dans tous les cas obligation d'information du président du conseil général de tout changement susceptible d'affecter la qualité de l'accueil. L'agrément porterait notamment sur l'appréciation du logement, de l'environnement familial de l'assistante maternelle et de son « projet d'accueil ».

Enfin, s'agissant du contenu de l'agrément, il est proposé qu'il puisse aller jusqu'à 3 places (au lieu de 3 enfants), en précisant l'âge des enfants pouvant être accueillis simultanément. Et de prévoir des possibilités de dérogations quel que soit le nombre initial indiqué par l'agrément, limitées dans la durée et nominatives, pour répondre à des situations de dépassement sur un nombre de jours réduits, d'accueil de fratrie, de remplacement d'une assistante maternelle proche. Des dépassement limités devraient également pouvoir être possibles pour tenir compte des chevauchements exceptionnels liés au retard des parents ou à des heures supplémentaires non prévisibles.

Pour faire face à la diversification des rythmes de travail (temps partiel, travail de nuit, horaires atypiques) et donc des besoins des familles, le rapport propose de « prévoir explicitement » la possibilité d'accueillir des enfants la nuit, le week-end ou encore plusieurs jours consécutifs. Les négociations de conventions collectives nationales, que les auteurs appellent de leurs vœux, pourraient d'ailleurs être l'occasion d'abandonner la référence à l'amplitude horaire au profit de l'amplitude hebdomadaire.

Le groupe de travail souhaite également trouver des solutions juridiques et financières à l'accueil non permanent de courte durée et/ou d'urgence, dit de « dépannage » (hors protection de l'enfance). Il suggère notamment la réservation de places dans les différents modes d'accueil.

Enfin, l'accès des familles modestes à une assistante maternelle non salariée d'une crèche familiale passe, selon les rapporteurs, par « la mise en place d'aides financières tenant compte des revenus, à l'exemple du barème applicable à l'accueil en crèche, et de moyens permettant, comme en crèche, un accueil social ». Ils préconisent également la poursuite de la modulation du montant de l'aide à la famille pour l'emploi d'une assistante maternelle agréée (Afeama) (5) en fonction des ressources et de la durée de l'accueil.

Constatant que ce sont souvent les services de la protection maternelle et infantile qui, en l'absence d'autres interlocuteurs, interviennent sur des questions de droit du travail, le rapport préconise la création d'une cellule d'information juridique nationale (numéro national d'appel) dédiée aux parents et aux assistantes maternelles, mais aussi à ceux qui les renseignent localement comme les directions départementales du travail, les conseils généraux, les caisses d'allocations familiales, les Urssaf, les services des impôts ou les relais assistantes maternelles. Il conviendrait également de définir, au niveau départemental, une ou des institutions chargées d'organiser l'information juridique des parents et des assistantes maternelles.

Le rapport recommande, par ailleurs, la mise en place, dans le cadre de la formation initiale, d'un module de formation sur les droits et obligations des assistantes maternelles. Enfin, rendre obligatoire le contrat de travail écrit serait de nature, selon le document, « à aider chacune des parties à prendre conscience et connaissance de leurs droits et obligations et à formaliser clairement [leurs] engagements qui sont laissés à la liberté contractuelle ».

Qu'elle soit le fait de l'employeur (retrait de l'enfant) ou de l'assistante maternelle (démission), la rupture du contrat de travail « est dans le droit actuel relativement facile ». Aussi, le rapport suggère-t-il de mieux l'encadrer en allongeant les délais de préavis avec la durée du contrat et, éventuellement, en définissant des motifs illicites de rupture. Il souhaite également, s'agissant du règlement des conflits proprement dits, rétablir la compétence du conseil de prud'hommes au lieu et place de celle du tribunal d'instance (6).

La définition d'une durée légale du travail spécifique par employeur et par enfant, aujourd'hui inexistante, permettra de définir et de rémunérer des heures supplémentaires (voir ci-dessous), explique le rapport. Qui identifie une fourchette de 40-45 heures par semaine, ou une durée mensuelle ou annuelle équivalente en cas de cycle de travail particulier des parents.

Par ailleurs, « étant donné la pluralité d'employeurs et le chevauchement des horaires d'accueil des différents enfants reçus dans une journée », il suggère une durée maximale de travail de 55 heures par semaine (ou une durée mensuelle ou annuelle équivalente). Avec, comme dans le droit commun, l'existence de dérogations exceptionnelles accordées par l'inspection du travail.

En plus d'une revalorisation du salaire minimum légal des assistantes maternelles, qui pourrait passer de 2,25 SMIC horaire pour une journée de 8 à 10 heures et par enfant à 0,375 fois le montant du SMIC par heure et par enfant   (7), la direction générale de l'action sociale propose, une fois la durée légale du travail hebdomadaire fixée, de majorer les heures supplémentaires effectuées au-delà.

Elle envisage aussi de pouvoir majorer certains types et périodes d'accueil, tels que l'accueil d'enfants ayant des besoins spécifiques (soins) ou encore celui ayant lieu très tôt le matin ou très tard le soir.

Par ailleurs, en raison du flou des textes régissant les indemnités d'entretien, le rapport juge nécessaire de leur fixer un contenu et un montant minimum qui pourrait servir de « base de négociation, en laissant la possibilité aux collectivités comme aux particuliers d'aller au delà, en fonction des prestations proposées ». Et ainsi permettre de « tenir compte de l'hétérogénéité des frais liés au logement et aux déplacements, de l'âge des enfants... ».

Enfin, la DGAS estime utile d'examiner les conditions de l'application effective aux assistantes maternelles de la mensualisation prévue par l'accord national interprofessionnel du 10 décembre 1977. Concrètement, pour les assistantes maternelles travaillant hors crèches familiales, « la rémunération mensuelle serait établie en divisant le nombre total de jours d'accueil prévu sur l'année par 12 », précise le rapport. L'indemnité d'absence disparaîtrait, mais le salaire ne serait pas dû au-delà d'une semaine d'absence de l'enfant pour raison de maladie ou d'hospitalisation. Pour les assistantes maternelles des crèches familiales, la mensualisation pourrait, par exemple, prendre l'une des formes suivantes : versement d'un salaire de base correspondant à l'accueil de 2 enfants à temps plein, l'employeur assurant le plan de charge de ses salariées ; ou maintien du salaire pendant une période définie (3 mois) en cas de réduction d'activité et dans l'attente qu'un nouvel enfant soit confié.

Les rapporteurs constatent « qu'un certain nombre d'assistantes maternelles connaissent mal leurs droits et peuvent ne jamais prendre de congés effectifs (sans enfant)  ». Aussi, invitent-ils à mieux faire connaître les dispositions de la loi Aubry II du 19 janvier 2000, selon lesquelles l'employeur doit tenir compte, pour fixer la période des congés, de l'activité de son salarié auprès d'autres employeurs.

Toujours pour faciliter les prises de congés des assistantes maternelles, les conseils généraux pourraient recenser, centraliser et mettre à disposition les dates de congés et les possibilités de remplacement occasionnel.

Pour renforcer la protection sociale des assistantes maternelles employées par des particuliers, les auteurs recommandent, tout d'abord, de prévoir une indemnisation pour réduction d'activité, même sans perte d'un employeur, et d'inclure ces professionnelles dans le champ des salariés concernés par le chômage technique. Ils préconisent également de leur ouvrir le droit aux allocations d'assurance chômage en cas de suspension de l'agrément. Enfin, il estime nécessaire d'examiner la possibilité d'attribuer l'allocation parentale d'éducation à taux partiel aux assistantes maternelles réduisant leur activité (au sens du nombre de places prévu par l'agrément) à la suite de la naissance d'un enfant (8).

Pour améliorer la qualité de l'accueil des enfants, toute une série de propositions tendent à renforcer le suivi et l'accompagnement des assistantes maternelles.

En premier lieu, le rapport plaide pour la définition, dans le cadre d'une charte nationale, de références de bonnes pratiques de la profession concernant l'accueil de l'enfant ainsi que les relations avec les parents et les institutions.

Ensuite, il réclame l'extension du bénéfice de la formation continue aux assistantes maternelles employées par des particuliers et la création d'une obligation de formation continue minimum.

Enfin, les rapporteurs suggèrent de mieux définir les objectifs, le contenu et les modalités de la surveillance et du contrôle, par le service de la protection maternelle et infantile, des assistantes maternelles travaillant hors crèches familiales. Et de les compléter d'une mission d'accompagnement se traduisant, par exemple, par des visites régulières au domicile des assistantes maternelles (3 ou 4 par an) permettant d'instaurer une relation de confiance, des réunions collectives ou encore la mise en place de modules de formation continue sur la base des besoins exprimés par les professionnelles.

Pour permettre aux assistantes maternelles d'évoluer vers d'autres cadres d'exercice et d'autres métiers (structure d'accueil de la petite enfance, domicile des parents, écoles maternelles, garderie périscolaire, centres de loisirs et de vacances maternels), le rapport prône la reconnaissance de leur formation ou de leur expérience professionnelle, le cas échéant par la validation des acquis de l'expérience.

F. E. - O. S. - S. V.