Le plein emploi : à quel prix ?

A en croire les sondeurs, l'emploi ne figure plus à la première place parmi les préoccupations des Français. Il est vrai que le pays a connu en 1997 un véritable renversement de tendance par rapport à l'époque où la montée du chômage- un million de demandeurs d'emploi en 1975, deux millions en 1982, trois millions en 1993 - paraissait aussi écrasante que l'impuissance des politiques à la combattre. Depuis sa pointe extrême de mai 1997, le taux de chômage est redescendu de 12,6 à 9 % et le nombre de demandeurs d'emploi a baissé de 900 000 pour revenir à son étiage de 1990. Et cela, non pour des raisons démographiques - au contraire, la population active a fortement augmenté entre temps (1)  - mais parce que la création nette d'emplois atteint, de 1997 à 2000, 400 000 postes par an (et encore 212 000 en 2001, malgré le freinage de la croissance).

Cette floraison a profité à toutes les catégories, aux jeunes surtout mais aussi aux quinquagénaires, aux hommes et aux femmes, aux plus diplômés (majoritairement) mais aussi aux moins qualifiés, et même, fortement, aux chômeurs de longue durée (- 42,5 % sur cinq ans). Les zones urbaines sensibles ont été touchées avec retard mais le chômage y a régressé à partir de la mi-1999. Signes décalés mais incontestables du début de mieux- être qui en a résulté : en 2000, le nombre d'allocataires des minima sociaux a baissé de 3 % et celui des titulaires du revenu minimum d'insertion  (RMI) de 5 %, pour la première fois depuis sa création. Si, malgré cela, l'Observatoire de la pauvreté n'a pas encore mesuré d'amélioration significative pour cette année 2000, les prudentes analyses de l'INSEE semblent enfin détecter un frémissement des indicateurs de pauvreté en 2001.

Autre signe encourageant : l'amélioration de l'emploi n'a pas seulement été quantitative, mais qualitative. Durant la période 1990-1997, le nombre d'emplois salariés a crû de 700 000, dont 500 000 emplois temporaires (contrats à durée déterminée, intérim, emplois aidés). Au total, le nombre de salariés concernés par ces formes particulières d'emploi a été multiplié par 2,7 entre 1982 et 1997. Retournement durant les années 1997 à 2001 :l'effectif des salariés a augmenté de 1 800 000, dont 1,4 million d'emplois stables et « seulement » 400 000 emplois temporaires. Pendant cette période, le contrat à durée déterminée qui n'était souvent qu'un cul-de-sac, a eu tendance à devenir un sas vers l'emploi. Preuve que les employeurs s'adaptent très vite (dans les deux sens) aux aléas du marché du travail et que la montée de la précarité n'a rien d'inéluctable.

Quel que soit l'angle sous lequel on l'observe, l'amélioration de l'emploi « n'a donc pas été qu'un feu de paille », en conclut Denis Clerc, dans le mensuel Alternatives économiques de mars 2002. Et si l'embellie a, évidemment, bénéficié d'abord aux personnes les plus proches du marché du travail, elle a finalement été assez forte pour toucher aussi ceux qui en sont plus éloignés.

La croissance a été la première source du recul du chômage. Mais elle n'explique pas tout. La moitié des emplois nouveaux lui serait redevable. L'autre moitié est le produit de la politique de l'emploi. Bien que l'effet de chaque mesure fasse l'objet d'âpres débats entre spécialistes - la polémique a commencé sur les effets de la prime pour l'emploi -, la plupart s'accordent désormais à reconnaître que trois dispositifs ont permis, dans la période récente, de rendre la croissance « plus riche en emplois ». Avec 150 000 créations de postes par point de croissance supplémentaire au lieu de 75 000 précédemment.

La réduction du temps de travail (RTT) a entraîné la création de 220 000 à 250 000 emplois de 1996 à 2000. Les emplois-jeunes environ 210 000. La baisse des charges sur les bas salaires sans doute nettement plus, même si son bilan est aussi passionnément discuté que celui de la RTT (2). Il ne peut s'agir, en effet, que d'une estimation, la mesure bénéficiant à toutes les entreprises sans contrepartie directe - c'est d'ailleurs la principale critique de ses opposants. Initiée en juillet 1993, accentuée trois fois depuis, cette « ristourne » peut atteindre, depuis le début 2000, jusqu'à 26 points sur un salaire au niveau du SMIC et s'applique de manière dégressive jusqu'à 1,8 SMIC en cas d'accord collectif de réduction du temps de travail. Elle a eu forcément des effets sur la création des 700 000 emplois non qualifiés réapparus depuis 1994, alors que ce type de postes ne cessait de diminuer précédemment. Pour beaucoup, la baisse des charges est la mesure la plus efficace en matière d'emploi, bien qu'elle soit aussi la plus coûteuse (15 milliards d'euros en 2000). Toutes dépenses confondues, ce chapitre est d'ailleurs devenu le deuxième poste de dépense de l'Etat, derrière l'Education nationale. Le poids total de la politique de l'emploi (indemnisation du chômage incluse) qui représentait 1 % du produit intérieur brut en 1970 est passé à 3,4 % en 1990 et à 4,5 % en 2000.

Après des décennies de chômage de masse, combien de personnes sont gravement éloignées de l'emploi ? Moins qu'on aurait pu le craindre. Ainsi, sur la totalité des demandeurs d'emploi inscrits à l'ANPE en mars 2001, toutes catégories confondues, près d'un sur trois avait travaillé au moins partiellement le mois précédent et la proportion croît depuis quatre ans. Une récente étude de l'INSEE sur les titulaires du RMI a aussi montré qu'une personne sur deux inscrites en décembre 1996 est passée par un emploi ou un stage rémunéré en entreprise dans les 21 mois qui ont suivi. Même si, pour quatre sur cinq d'entre elles, ce contact avec l'emploi n'a été que temporaire. Ce ne sont donc pas des millions de personnes qui sont totalement exclues du monde du travail. Plutôt des centaines de milliers. Peut-être 500 000, s'il faut donner un ordre de grandeur plausible, faute de statistiques exploitables sur le sujet.

Avec quelles perspectives pour les années à venir ? La pyramide des âges annonce un renversement de la tendance démographique à partir de 2006, date du départ à la retraite des premiers sexagénaires issus du baby boom. Jusque-là, la population active devrait continuer à croître naturellement de 500 000 personnes sur cinq ans. Après, elle commencera à décroître, de 20 000 à 30 000 par an jusqu'en 2010. Plus fortement ensuite.

Cependant, la courbe n'est pas précisément dessinée par avance, comme l'a encore rappelé une récente étude de l'INSEE. Dans un contexte d'emploi favorable, le taux d'activité des 20-60 ans recèle d'importantes variables. Celui des femmes, déjà très élevé en France, peut encore augmenter. Celui des jeunes, affecté par l'allongement des études mais aussi par beaucoup de « galères », pourrait poursuivre sa remontée. La marge de progression est encore plus forte chez les 55-60 ans, dont le taux d'emploi n'est plus, en 2000, que de 54 % chez les hommes et de 43 % chez les femmes. La crise a eu pour cette classe d'âge les effets d'une véritable « euthanasie sociale », comme le dit l'économiste Jean Pisani-Ferry. 800 000 personnes se sont ainsi trouvées simultanément poussées sans ménagement vers la sortie au plus fort des préretraites. Quelque 550 000 quinquagénaires sont encore actuellement en retrait d'activité ou « dispensés de recherche d'emploi ». Sans même parler d'un recul de l'âge de la retraite ou d'une reprise de l'immigration..., le gisement d'actifs potentiels reste donc important et son exploitation pourrait retarder de plusieurs années le retournement de la courbe des actifs.

Autant de gagné pour le financement des retraites... mais aussi pour l'emploi, car l'augmentation de la population active tend à stimuler la croissance et à faire diminuer le chômage plutôt que l'inverse. Reste qu'il faudra parallèlement continuer à créer des emplois. Les conditions économiques en sont connues. D'abord une croissance soutenue, qui demandera sans doute un pilotage monétaire européen moins frileusement arc-bouté sur la seule lutte contre l'inflation. Faudra-t-il aussi poursuivre, au plan national, les baisses de charges et continuer de les concentrer sur les bas salaires comme le préconisent certains politiques, mais également un homme aussi passionnément engagé dans la lutte contre l'exclusion que Jean- Baptiste de Foucauld ? « Il faut poursuivre la baisse du coût du travail, martèle-t-il, si possible dans un cadre négocié, pour maintenir un socle d'emplois de services facilement accessibles aux personnes peu qualifiées. »   D'accord, mais pas au-delà du point où cela contrarierait trop la poursuite des investissements et des gains de productivité, indispensables à notre maintien dans la course, donc à terme à l'emploi, dit en substance Pierre Vanlerenberghe, chef du service des affaires sociales au Plan. A condition aussi que cela ne crée pas « une trappe à bas salaires », où toute augmentation des salariés proches du SMIC tiendrait de l'héroïsme pour l'employeur, ajoute un économiste comme Thomas Piketty. Voyons aussi ce qu'il advient du financement de la protection sociale, s'inquiètent les syndicalistes. Sur quelles bases reposera-t-il si ce n'est plus sur les salaires ? Vastes débats !

S'il faut encore créer ou préserver des emplois non qualifiés, c'est que la moitié des actuels demandeurs d'emploi sont sans qualification, et que le système scolaire continue d'en fabriquer. 10 % des effectifs de chaque génération sortent encore sans diplôme ni bagage de 12 à 15 années d'école. S'attaquer dès le plus jeune âge aux ratés de l'apprentissage et aux inégalités. Réorienter la formation continue vers ceux qui ont eu moins de formation initiale. Redonner une chance à ceux qui se découvrent, à 30,40 ou 50 ans, des centres d'intérêt et des possibilités de progresser ou de changer de voie. Autant de points qui font désormais l'unanimité des discours de campagne (avec la fameuse « formation tout au long de la vie » ) mais qu'il faudra traduire dans les faits. Sauf à se retrouver, à la fois, avec beaucoup d'emplois qualifiés non pourvus et beaucoup de chômeurs, hypothèse qu'envisagent sérieusement de nombreux augures.

Autre condition de la résorption du chômage :la nécessité de politiques de l'emploi fortement territorialisées. D'ores et déjà, une quarantaine de bassins locaux connaissent un quasi « plein emploi » avec des taux de chômage inférieurs à 5 % et des tensions qui s'aggravent sur certains métiers. Alors que d'autres régions voient perdurer des taux supérieurs à 23 %, avec des pointes à 30 dans certains secteurs. Un départ dans la vie ou un licenciement n'ont pas les mêmes effets ici et là. D'autant que les zones sinistrées sont souvent celles qui cumulent le plus de travailleurs non qualifiés, ceux qui n'ont pas les ressources, ni même la possibilité d'imaginer une mobilité. Des forces de frappe locales sont à inventer, avec toutes les parties concernées, pour parler à la fois développement et formation. Beaucoup reste à faire dans ce domaine : le service public de l'emploi, par exemple, est plus habitué à décliner des mesures nationales qu'à traiter des besoins locaux, en concertation avec les collectivités. Quant aux structures où les uns et les autres sont appelés à se concerter sur l'emploi, la formation et l'insertion, elles sont dispersées, sans guère de pouvoir et elles incluent rarement les acteurs économiques.

Ces derniers aussi devront évoluer dans leurs comportements. Des branches comme le bâtiment, l'hôtellerie- restauration ou les services d'aide à domicile, déjà en manque de postulants, devront se rendre beaucoup plus attirantes, par leurs salaires et par leurs conditions de travail. Dans les secteurs mieux dotés, les entreprises devront aussi revoir leurs méthodes de recrutement. Perdre l'habitude des candidats surqualifiés. Considérer que le diplôme n'est pas tout. Admettre que « l'embauche n'est que le début d'un processus au cours duquel se bâtit la qualification », comme l'a écrit Claude Seibel, dans un récent rapport du Plan.

Reste alors le noyau dur des plus éloignés de l'emploi. Les blessés graves de la crise. Ceux qui n'ont encore jamais rien connu d'autre que l'alternance chômage/petits boulots. « Si nous n'y prenons pas garde, les exclus de la reprise seront peut être moins nombreux, mais plus exclus encore que les exclus de la crise », prévient Jean- Baptiste de Foucauld. En la matière, « le plus difficile reste à faire », témoignent d'une même voix les centres d'accueil et les structures d'insertion, après que les entreprises sont venues chercher les plus employables de leurs résidents. Pour les autres, insistent-ils, pas question de freiner sur les politiques d'insertion ni de faire rapidement des économies sur les budgets dont dépendent encore 2,5 millions de personnes. « Nous avons senti cette tentation dès le deuxième plan de lutte contre l'exclusion, avec la volonté de Bercy de rogner 100 000 contrats d'emploi aidé, se souvient Didier Piard, chargé de mission sur l'insertion par l'économi- que à la Fédération nationale des associations d'accueil et de réinsertion sociale (FNARS). Ce ne sont pas ceux de la fonction publique ni des collectivités qui auraient sauté en premier, mais les nôtres, ceux des associations, des chantiers d'insertion... ceux des publics les plus fragiles. » La FNARS, comme les autres grands acteurs du secteur, réclame au contraire non pas forcément plus de moyens, mais plus de souplesse, notamment dans la durée des contrats ou les horaires de travail. « Il faut pouvoir aménager les parcours, avoir le temps d'entreprendre des actions sur la santé, donner à chacun l'occasion de reprendre souffle à son rythme, et ne pas être obligés de mettre dehors au bout de six mois des gens qui ne comprennent pas. Les garde-fous, nécessaires - pour veiller à ce que ceux qui pourraient en sortir ne soient pas enfermés dans les circuits de l'insertion -, existent déjà dans la loi contre les exclusions, estime Didier Piard. Il suffit de les mettre en œuvre. Les comités départementaux d'insertion par l'économique doivent travailler de façon moins inégale, et les agences de l'emploi délivrer les agréments et exercer les contrôles qui leur sont confiés. »

Cette souplesse nécessaire, le récent rapport du Conseil national de l'évaluation sur les mesures d'aide aux emplois du secteur non marchand ne la conteste d'ailleurs pas. Même s'il tire un bilan mitigé et insiste sur la nécessité de mieux aménager les transitions avec le secteur de l'emploi ordinaire, il relève aussi les effets bénéfiques perçus par les intéressés. « 50 % des personnes passées en contrat emploi-solidarité ou consolidé s'en trouvent dans un meilleur état de santé, souligne son rapporteur général, Bernard Simonin. 85 % disent en avoir plus de stabilité dans la vie. » Il faudra donc poursuivre résolument des politiques sociales pour l'emploi et sans doute les concentrer de plus en plus vers les publics en grande difficulté, avec des enveloppes affectées moins par mesure que par territoire.

Acteurs comme chercheurs insistent aussi sur l'importance d'un accompagnement à la fois global et individualisé, par un référent stable tout au long du parcours. Le suivi actuel, insuffisant, est de toute façon trop éclaté, dispositif par dispositif. « Il ne faudrait pas que les personnes les moins éloignées de l'emploi, qui relèvent de l'ANPE, se voient offrir un accompagnement individualisé avec le plan d'aide au retour à l'emploi (PARE), et que les plus fragiles n'y aient pas droit », remarque Bernard Simonin.

A ces conditions, tout le monde est-il employable ?Beaucoup, en tout cas, se trouveront mieux d'être employés, même en contrat aidé. Quitte à constater qu'une minorité de personnes très gravement désocialisées ne relèvent pas, d'abord, d'un problème d'emploi.

A ces quelques marges près, qu'il faut respecter, le plein emploi est-il un objectif crédible ? Certains chercheurs affichent leur scepticisme comme Olivier Marchand (3) ou Jacques Freyssinet, directeur de l'Institut de recherches économiques et sociales, qui n'a « jamais compris l'optimisme qui s'est répandu ces dernières années » sur ce thème. Ne serait- ce- le ralentissement actuel en témoigne encore -que parce que la conjoncture est affectée de mouvements cycliques et toujours menacée par les crises internationales, avec une faible probabilité d'une croissance rectiligne à 3 %.

Retrouver le plein emploi, c'est d'abord, bien sûr, redescendre à un taux de chômage inférieur à 5 %, mieux à 4 %, le minimum « incompressible » - qui représente une mobilité géographique ou professionnelle choisie, avec de courtes périodes de chômage entre deux emplois - se situant sans doute autour de 3,5 %. Mais avancer vers le plein emploi, c'est aussi réduire le sous-emploi. Celui des femmes qui restent à la maison faute de perspectives, des jeunes qui traînent entre deux stages, des plus de 50 ans renvoyés prématurément dans leurs foyers. Celui, aussi, des temps partiels contraints, des salariés qui alternent intérim et petits boulots, de tous ces « travailleurs pauvres » qui voudraient accéder à un horaire normal et à un revenu décent. Pour atteindre cette « pleine activité de qualité », il faudra créer deux fois plus de postes que pour réduire seulement le taux de chômage officiel de 9 à 5 %. Tout un programme !

Surtout, ils s'interrogent sur la qualité de l'emploi . « Ramener le taux de chômage à 5 % en amplifiant le temps partiel et les emplois précaires, cela ne peut être considéré comme un objectif souhaitable », estime, par exemple, Jacques Freyssinet, dans Les Echos du 2 avril. Sans douter pourtant d'une amélioration possible avec « des politiques économiques et des politiques des l'emploi actives et cohérentes ». Même son de cloche pour Olivier Marchand, qui en appelle en outre à des entreprises pratiquant une véritable gestion prévisionnelle des emplois pour « sécuriser les transitions », et rompant avec une logique purement financière à courte vue pour articuler choix économiques et enjeux sociaux globaux...

Même les plus optimistes comme Jean Pisani-Ferry (4) affirment haut et clair que le plein emploi ne s'imposera pas de lui-même, qu'il ne peut être que le fruit d'une volonté politique affirmée, laquelle sera d'ailleurs, prévient-il, de moins en moins populaire à mesure que le chômage diminuera.

Au final, le plein emploi ne pourra résulter que de l'inflexion d'une dynamique économique par un choix de société plus égalitaire et plus solidaire. Un choix qui devra être celui des pouvoirs publics, mais aussi des partenaires sociaux et des citoyens.

Marie-Jo Maerel