LA RÉNOVATION DE L'ACTION SOCIALE ET MÉDICO-SOCIALE

(Suite et fin)

(Loi n° 2002-2 du 2 janvier 2002, J.O. du 3-01-02 ;circulaire DGAS n° 2002-19 du 10 janvier 2002, B.O.M.E. S. n° 2002-4 du 9-02-02 et circulaires DGAS-5 B n° 2002/55 du 29 janvier 2002 et 2002-84 du 11 février 2002, à paraître au B.O.M.E. S.)

Dans notre numéro 2245 du 11 janvier 2002 :

I - Les principes fondamentaux de l'action sociale et médico-sociale

II - La nomenclature des établissements et services sociaux et médico-sociaux

Dans notre numéro 2248 du 1^er février 2002 :

III - L'organisation du secteur

Dans notre numéro 2252 du 1^er  mars 2002 :

IV - Les droits et obligations des établissements et services

Dans ce numéro :

V - Le financement des établissements et services

A - L'autorité compétente en matière tarifaire

B - Les dotations de financement

C - Les modalités de tarification

VI - Le personnel des établissements et services

A - La qualification des personnels

B - Les conventions collectives de travail

C - La dénonciation des faits de maltraitance

D - La protection des publics accueillis

Reprenant pour l'essentiel le dispositif antérieur, la loi du 2 janvier 2002 récapitule les règles de compétence en matière de tarification des établissements et services sociaux et médico-sociaux (code de l'action sociale et des familles [CASF], art. L. 314-1 nouveau). Elle n'apporte pas de modification au fond en ce qui concerne les autorités compétentes pour fixer les tarifs applicables aux différentes catégories d'établissements, mais clarifie et regroupe les règles correspondantes, dans un louable souci de lisibilité. Rappelons que la loi a été élaborée à compétences constantes entre l'Etat et les collectivités territoriales, compte tenu des lois de décentralisation.

A noter : sans changement, le pouvoir de tarification peut être confié à un département autre que celui d'implantation d'un établissement, par convention signée entre plusieurs départements utilisateurs de cet établissement (CASF, art. L. 314-1, VII, nouveau).

Le préfet du département est compétent pour fixer, chaque année, la tarification des prestations fournies par les établissements et services financés exclusivement par le budget de l'Etat ou par la sécurité sociale (CASF, art. L. 314-1, I, nouveau).

Sont notamment concernés (voir tableau récapitulatif)  :

 les établissements et services de l'enfance handicapée et inadaptée (centres médico-psycho-pédagogiques, instituts médico-éducatifs, instituts médico-pédagogiques, instituts médico-professionnels, instituts de rééducation, services d'éducation spécialisée et de soins à domicile)  ;

 les centres d'aide par le travail (CAT) et les centres de rééducation, de préorientation et d'orientation professionnelles ;

 les services de soins infirmiers à domicile ;

 les maisons d'accueil spécialisées ;

 les centres d'hébergement et de réinsertion sociale (CHRS)  ;

 les centres d'accueil pour toxicomanes, pour alcooliques, les appartements de coordination thérapeutique ;

 les foyers de jeunes travailleurs ;

 les centres de ressources, les centres d'information...

Le président du conseil général fixe, chaque année, la tarification des prestations fournies par les établissements et services habilités à recevoir des bénéficiaires de l'aide sociale du département (CASF, art. L. 314-1, II, nouveau).

Sont notamment concernés (voir tableau récapitulatif) :

 les établissements de l'aide sociale à l'enfance ;

 les établissements d'hébergement pour personnes âgées non dépendantes (maison de retraite) et les foyers logements ;

 les foyers d'accueil ou occupationnels pour adultes handicapés.

L'autorité compétente pour fixer la tarification des prestations fournies par les établissements et services relevant de la protection judiciaire de la jeunesse est (CASF, art. L. 314-1, III, nouveau)   :

 le préfet du département lorsqu'elles sont financées uniquement par le ministère de la Justice ;

 le préfet et le président du conseil général lorsque le financement des prestations est assuré en tout ou partie par le département.

Le préfet du département et le président du conseil général arrêtent conjointement les tarifs des prestations fournies par les centres d'action médico-sociale précoce (CAMSP) (CASF, art. L.314-1, IV, nouveau).

Dans ce cas, l'avis de la caisse régionale d'assurance maladie est requis préalablement. Pour mémoire, ces prestations sont financées à 80 % par les régimes d'assurance maladie et à 20 % par le département.

Dans ces deux cas de figure, en cas de désaccord entre le préfet du département et le président du conseil général, chaque autorité fixe par arrêté le tarif relevant de sa compétence et le soumet au tribunal interrégional de la tarification sanitaire et sociale - qui remplace la commission du même nom (voir encadré)  - dont la décision s'impose à ces deux autorités (CASF, art. L.314-1, VI nouveau).

Légalisés par la loi, les foyers d'accueil médicalisés, dits foyers à double tarification, voient leur mode de tarification fixé (CASF, art. L. 314-1, V, nouveau).

Ainsi, celle-ci est arrêtée :

 pour les prestations de soins remboursables aux assurés sociaux, par le représentant de l'Etat dans le département ;

 pour les prestations relatives à l'hébergement et à l'accompagnement à la vie sociale, par le président du conseil général.

Reprenant les dispositions déjà précisées par la loi du 20 juillet 2001 relative à l'allocation personnalisée d'autonomie (1), la loi du 2 janvier 2002 prévoit les règles de compétence en matière de tarification des prestations fournies aux personnes âgées dépendantes, tout en les recodifiant.

Ainsi, la tarification des établissements d'hébergement pour personnes âgées dépendantes (EHPAD) et des unités de soins de longue durée est arrêtée (CASF, art. L. 314-2 nouveau)  :

 pour les prestations de soins remboursables aux assurés sociaux, par l'autorité compétente de l'Etat, après avis du président du conseil général et de la caisse régionale d'assurance maladie. Cette autorité sera le préfet et, pour les centres de soins de longue durée, le directeur de l'agence régionale de l'hospitalisation ;

 pour les prestations relatives à la dépendance, qu'elles soient acquittées par le résident ou prises en charge au titre de l'allocation personnalisée d'autonomie, par le président du conseil général, après avis de l'autorité compétente de l'Etat ;

 pour les prestations relatives à l'hébergement, dans les établissements habilités à recevoir des bénéficiaires de l'aide sociale, par le président du conseil général.

Comme le prévoit déjà le décret révisant la réforme de la tarification des EHPAD (2), la notification des tarifs par les autorités compétentes aux établissements doit désormais intervenir au plus tard 60 jours à compter de la date de notification, par les autorités ministérielles, des dotations régionales limitatives de crédits pour l'exercice en cours. Soit approximativement à partir du 15 mars. Ce nouveau délai impératif n'est toutefois pas opposable aux autorités de tarification si les documents nécessaires à l'élaboration des tarifs ne leur ont pas été transmis à temps.

La loi du 2 janvier 2002 rappelle que pour les établissements privés à but lucratif relevant de la loi du 6 juillet 1990, codifiée aux articles L.342-1 et suivants du code de l'action sociale et des familles, le principe reste celui du prix contractuel s'agissant du tarif hébergement (voir ci-dessous).

La tarification des prestations supportées par l'assurance maladie et délivrées par les établissements et services relevant du secteur médico-social est fixée par l'autorité compétente de l'Etat. Ce, après avis de la caisse régionale d'assurance maladie et, le cas échéant, du président du conseil général (code de la sécurité sociale, art. L. 162-24-1 modifié) .

Ce sont les tribunaux interrégionaux de la tarification sanitaire et sociale - qui remplacent les commissions du même nom  - qui sont compétents, en premier ressort, pour statuer en matière contentieuse sur les recours contre les décisions de cette autorité.

Le financement des prestations prises en charge par l'Etat, les départements ou les organismes de sécurité sociale est soumis à des dotations financières. L'opposabilité de ces enveloppes financières constitue l'outil principal de régulation des dépenses exposées par le secteur médico-social. Elle a été instaurée par la loi de financement de la sécurité sociale et de finances pour 1999 et par la loi relative à la couverture maladie universelle du 27 juillet 1999.

Sans changement, la loi du 2 janvier reprend en les recodifiant ces dispositions. Nous les rappelons pour mémoire (CASF, art. L. 314-3, L. 314-4 et L. 314-5 nouveaux).

Ainsi, le financement des prestations des établissements et services sociaux et médico-sociaux à la charge :

  des organismes de sécurité sociale est soumis à un objectif de dépenses annuel fixé en fonction de l'objectif national de dépenses d'assurance maladie (ONDAM) voté dans le cadre de la loi de financement de la sécurité sociale. Corrélativement, le montant total annuel des dépenses prises en compte pour le calcul des dotations globales, forfaits, prix de journée et tarifs afférents aux prestations correspondantes est établi par application d'un taux d'évolution aux dépenses de l'année précédente au plus tard dans les 15 jours qui suivent la publication de la loi de financement de la sécurité sociale  (taux non encore fixé en 2002)  ;

  de l'Etat (établissements et services d'aide par le travail - à l'exception des ateliers protégés et des structures d'insertion par l'économique -, centres d'hébergement et de réinsertion sociale) est déterminé par le montant limitatif inscrit à ce titre dans la loi de finances initiale de l'exercice considéré. Corrélativement, il en est de même pour le montant total annuel des dépenses prises en compte pour le calcul des dotations globales de fonctionnement de ces établissements et services ;

  des départements est assujetti à un objectif annuel ou pluriannuel d'évolution des dépenses délibéré, par chaque collectivité, en fonction de ses obligations légales, de ses priorités en matière d'action sociale et des orientations des schémas départementaux (CASF, art. L. 313-8 nouveau).

La loi du 2 janvier 2002 étend le champ des établissements privés à but lucratif d'hébergement pour personnes âgées relevant de la législation commerciale issue de la loi du 6 juillet 1990 codifiée (CASF, art. L. 342-1 modifié) . Jusque-là, seuls les établissements pour personnes âgées non habilités à recevoir des bénéficiaires de l'aide sociale, ni conventionnés au titre de l'aide personnalisée au logement étaient concernés. S'y ajoutent désormais :

  les établissements pour personnes âgées, lorsqu'ils n'accueillent pas à titre principal des bénéficiaires de l'aide sociale, pour la fraction de leur capacité au titre de laquelle ils ne sont pas habilités à recevoir des bénéficiaires de l'aide sociale. Il s'agit des établissements partiellement habilités à recevoir des bénéficiaires de l'aide sociale ;

 les établissements conventionnés au titre de l'aide personnalisée au logement et non habilités à recevoir des bénéficiaires de l'aide sociale pour les prestations non prises en compte dans le calcul de la redevance définie aux articles R. 353-156 à R. 353-159 du code de la construction. Il s'agit de mettre en concordance le droit avec les faits : les établissements essentiellement commerciaux conservent une certaine vocation sociale et accueillent des personnes âgées prises en charge par l'aide sociale. Pour autant, tout l'établissement ne doit pas basculer sous un mode de tarification qui ne correspond pas à son activité principale (qui doit demeurer sous un régime de prix contractuels).

La procédure de tarification des prestations reste identique (CASF, art. L. 342-1 nouveau). Le prix de chaque prestation est librement fixé lors de la signature du contrat. Toutefois, ces établissements privés, lorsqu'ils accueillent des personnes âgées dépendantes, sont soumis aux dispositions tarifaires des établissements d'hébergement pour personnes âgées dépendantes en ce qui concerne les prestations de soins remboursables et celles relatives à la dépendance. Au contraire, le prix de l'hébergement pour ces personnes dans ces établissements demeure librement déterminé par voie contractuelle (CASF, art. L. 342-3 modifié) .

Comme avant, ces établissements commerciaux ne peuvent héberger une personne âgée sans qu'au préalable un contrat écrit n'ait été passé avec cette personne ou son représentant légal. Pour la signature de ce contrat, la personne ou son représentant légal peut se faire accompagner d'une personne de son choix.

La loi du 2 janvier confie à un décret en Conseil d'Etat (annoncé pour le second semestre 2002) le soin de définir les conditions et modalités de tarification de certains établissements et services sociaux et médico- sociaux  (prix de journée, tarifs de prestations ou forfaits journaliers) et les modalités de globalisation des financements sous forme de forfaits annuels ou de dotations globales (CASF, art. L. 314-8 nouveau).

Ce décret devra également fixer les conditions dans lesquelles les personnes accueillies temporairement peuvent être dispensées d'acquitter tout ou partie des frais afférents à leur prise en charge. Il s'agit de légaliser la pratique actuelle qui consiste à différencier tarif de jour et tarif de nuit, tarif de semaine et tarif de week-end.

En outre, il est prévu que l'accueil temporaire sera défini par voie réglementaire (second semestre 2002).

La loi définit la liste des actes à conséquences financières soumis à l'accord a priori de l'autorité compétente en matière de tarification (ou des autorités compétentes s'il s'agit d'une compétence conjointe) (CASF, art. L. 314-7, I nouveau). Cette liste est allégée par rapport à celle prévue par la loi de 1975.

Dans les établissements et services sociaux et médico- sociaux, sont soumis à l'accord de l'autorité compétente en matière de tarification :

 les emprunts de plus de un an (et non plus tous les emprunts). Cette approbation n'est pas applicable aux établissements à but lucratif accueillant des personnes âgées (voir encadré)  ;

 les programmes d'investissement et leurs plans de financement. Là encore, cette approbation n'est pas applicable aux établissements à but lucratif accueillant des personnes âgées ;

 les prévisions de charges et de produits d'exploitation permettant de déterminer les tarifs des prestations prises en charge par l'Etat, les départements ou les organismes de sécurité sociale, ainsi que les affectations de résultats qui en découlent. Un décret en Conseil d'Etat, attendu pour le premier semestre 2002, devrait préciser les conditions dans lesquelles ces charges, produits et résultats sont retracés dans des comptes distincts, en fonction de la nature des prestations, de leur tarification et de leur financement.

Ainsi, ne feront plus l'objet d'une approbation préalable par l'autorité de tarification : les acquisitions, les ventes, les échanges d'immeubles et leur affectation ainsi que les conditions des baux de plus de 18 ans ; les emprunts de moins de un an ; la variation du tableau des effectifs de personnels ; l'acceptation des dons et legs.

La loi modifie les modalités d'approbation. Pour mémoire, la loi du 30 juin 1975 prévoyait que l'ensemble des décisions transmises étaient réputées approuvées en l'absence d'opposition expresse dans un certain délai.

Comme avant, les emprunts de plus de un an et les programmes d'investissement demeurent opposables à l'autorité tarifaire si celle-ci n'a pas fait connaître son opposition dans un délai qui sera fixé par décret en Conseil d'Etat (premier semestre 2002). Il en est de même pour les décisions modificatives concernant les prévisions de charges ou de produits qui interviennent après la fixation des tarifs par l'autorité tarifaire.

A contrario, les prévisions de charges et de produits d'exploitation annuelles intervenant avant la fixation des tarifs par l'autorité tarifaire devront faire l'objet d'une approbation expresse par l'autorité compétente (CASF, art. L. 314-7, II nouveau). Il est ainsi mis fin au principe de l'approbation tacite des propositions budgétaires d'un établissement. La circulaire du 11 février 2002 précise que « dans les cas où des contentieux de la tarification viseraient à faire reconnaître des approbations tacites [de ces] charges et produits, il conviendrait de rappeler qu'une telle reconnaissance n'a plus de base légale ». Elle poursuit, toutefois, en indiquant que cette disposition « ne sera pleinement applicable que lorsque le décret en Conseil d'Etat prévu [à l'article L. 314-7, II, nouveau] viendra remplacer le décret » en vigueur du 24 mars 1988.

Les dépenses de l'établissement qui n'auront pas été approuvées dans le cadre de ces procédures ne seront pas opposables aux organismes de financement des prestations afférentes (aide sociale de l'Etat ou du département, caisses de sécurité sociale) (CASF, art. L. 314-7, IV, nouveau).

Les commissions interrégionales de la tarification sanitaire et sociale - compétentes en matière de contentieux portant sur les dotations globales, les remboursements forfaitaires, les prix de journées et autres tarifs dans les établissements et services sanitaires, sociaux et médico-sociaux - deviennent les tribunaux interrégionaux de la tarification sanitaire et sociale (CASF, art. L. 351-1 à L. 351-7 modifiés) . Il en est de même, en appel, de la Commission nationale de la tarification sanitaire et sociale transformée en Cour nationale de la tarification sanitaire et sociale.

Ces instances ont désormais la possibilité de saisir le Conseil d'Etat d'une question de droit nouvelle, présentant une difficulté sérieuse et se posant dans de nombreux litiges et cela avant de se prononcer sur la requête dont elles sont saisies (code de justice administrative, art. L. 113-1 inchangé) . La loi du 2 janvier leur rend également applicables les pouvoirs d'injonction issus des articles L. 911-1 à L. 911-8 du même code.

La loi du 2 janvier définit la procédure applicable pour la notification, par l'autorité compétente, du montant global annuel des dépenses de l'établissement (qui sont opposables à un financeur public) et pour la fixation des tarifs des prestations prises en charge (CASF, art. L. 314-7, II, nouveau).

L'autorité compétente en matière de tarification doit notifier ces éléments au terme d'une procédure contradictoire au plus tard 60 jours à compter de la date de notification des dotations financières, selon des modalités fixées par décret en Conseil d'Etat (premier semestre 2002).

Ainsi, la loi généralise le délai de 60 jours, déjà institué pour les établissements hébergeant des personnes âgées dépendantes (3). Il n'y a donc plus de date butoir mais un délai, précise une circulaire du 11 février. « Le décret d'application devrait préciser que la date de départ des 60 jours correspond à la date de publication au Journal officiel des arrêtés ministériels et interministériels » fixant les dotations financières, poursuit-elle. Pour mémoire, ces dotations relèvent d'arrêtés ministériels pour les centres d'aide par le travail et les centres d'hébergement et de réinsertion sociale (4) et interministériels pour l'ONDAM médico-social personnes âgées et personnes handicapées.

Les dépenses de l'établissement qui n'auront pas été approuvées dans le cadre de ces procédures ne seront pas opposables aux organismes de financement des prestations afférentes (aide sociale de l'Etat ou du département, caisses de sécurité sociale) (CASF, art. L. 314-7, IV, nouveau).

A noter : dans le cadre de la campagne budgétaire pour 2002 des établissements sociaux et médico- sociaux relevant de la compétence de l'Etat, la circulaire du 11 février a précisé que, dans l'attente des textes d'application, la date butoir du 1^er mars restait en vigueur. « En l'état actuel de la nouvelle législation et de l'ancienne réglementation, le non-respect de la procédure contradictoire qui n'aurait pas respecté ce délai du 1^er mars, tout comme la mise en œuvre d'une réelle procédure contradictoire qui n'aurait pas respecté ce délai du 1^ermars, peuvent entraîner un vice de procédure. Toutefois, ce dernier n'est pas constitutif d'une approbation tacite des propositions budgétaires initiales de l'organisme gestionnaire », indique la circulaire.

Sous réserve de motiver sa position, l'autorité compétente en matière de tarification peut modifier certaines décisions de l'établissement ou service relevant de sa compétence (CASF, art. L. 314-7, III, nouveau ).

Il s'agit :

 des prévisions de charges ou de produits insuffisantes ou incompatibles avec les dotations limitatives de financement ;

 des prévisions de charges manifestement hors de proportion avec le service rendu ou avec les coûts des établissements et services fournissant des prestations comparables en termes de qualité de prise en charge ou d'accompagnement.

Les charges et produits des établissements et services sociaux et médico-sociaux, dont les prestations ne sont pas prises en charge ou ne le sont que partiellement par les collectivités publiques et organismes de sécurité sociale, sont retracés dans un ou plusieurs comptes distincts qui sont transmis à l'autorité compétente en matière de tarification (CASF, art. L. 314-7, V, nouveau). Ainsi, elle doit recevoir communication de ces comptes spécifiques ne faisant pas l'objet - ou seulement d'une manière partielle - d'une prise en charge par une collectivité publique ou un organisme de sécurité sociale.

En outre, la personne physique ou morale gestionnaire de l'établissement ou du service doit tenir à la disposition de l'autorité tarifaire tout élément d'information comptable ou financier relatif à l'activité de l'établissement ou du service, ainsi que tous états et comptes annuels consolidés relatifs à l'activité de la personne morale gestionnaire. Cette mesure vise à permettre à l'autorité tarifaire d'avoir une vision financière d'ensemble, notamment s'agissant de programmes d'investissements pluri-annuels.

Ces dispositions ne sont pas applicables aux prestations relatives à l'hébergement dans les établissements à but lucratif recevant des personnes âgées (voir encadré).

La loi prévoit que les budgets des établissements et services sociaux et médico-sociaux peuvent prendre en compte, éventuellement suivant une répartition établie en fonction du niveau respectif de ces budgets, les dépenses relatives aux frais du siège social de l'organisme gestionnaire, pour la part de ces dépenses utiles à la réalisation de leur mission (CASF, art. L. 314-7, VI, nouveau). Les conditions de cette prise en compte seront précisées par décret en Conseil d'Etat (premier semestre 2002).

Nouveauté introduite par la loi : les prestations délivrées par les établissements et services sociaux et médico-sociaux, y compris les structures expérimentales, devront être réalisées par des équipes pluridisciplinaires qualifiées (CASF, art. L. 312-1, II, nouveau). Ces établissements et services devront être dirigés par des professionnels dont le niveau de qualification est fixé par décret (second semestre 2002) et après consultation de la branche professionnelle concernée. A défaut, les fédérations ou organismes représentatifs des organismes gestionnaires d'établissements et services sociaux et médico-sociaux concernés seront consultés. Il s'agit de « garantir que les fédérations représentatives du secteur social et médico-social, notamment la Fédération des établissements hospitaliers de l'assistance publique, la FEHAP, soient consultées sur les questions relatives aux niveaux de qualification des personnels lorsque la branche n'est pas compétente ou ne peut être consultée » (J.O. Sén. [C.R.]n° 66 du 1-11-01).

Pour le rapporteur au nom de l'Assemblée nationale, Francis Hammel « l'obligation, non systématiquement requise à ce jour, sera posée pour les dirigeants d'établissements ou de services d'être titulaires d'un diplôme délivré par l'Ecole nationale de la santé publique » (Rap. A.N. n° 2881, janvier 2001, Hammel).

La loi du 2 janvier cherche à améliorer la procédure d'agrément des conventions collectives dans le secteur social et médico-social en introduisant une plus grande transparence (CASF, art. L. 314-6 nouveau).

Elle reprend, en premier lieu, le principe de l'agrément des conventions collectives instauré en 1986. Ainsi, les conventions collectives de travail, conventions d'entreprise ou d'établissement et accords de retraite applicables aux salariés des établissements de santé et des établissements et services sociaux et médico-sociaux à but non lucratif dont les dépenses de fonctionnement sont, en vertu de dispositions législatives ou réglementaires, supportées, en tout ou partie, directement ou indirectement, soit par des personnes morales de droit public, soit par des organismes de sécurité sociale, ne prennent effet qu'après agrément donné par le ministre compétent. Ce, après avis d'une commission où sont représentés des élus locaux et dans des conditions fixées par voie réglementaire (premier semestre 2003). Ces conventions ou accords s'imposent aux autorités compétentes en matière de tarification. Autrement dit, une fois agréée, la convention devient opposable au financeur public.

Une nouveauté est introduite. Désormais, les ministres chargés de la sécurité sociale et de l'action sociale devront établir annuellement, avant le 1^er mars de l'année en cours, un rapport relatif aux agréments des conventions et accords collectifs, pour l'année écoulée. Il devra également porter sur les orientations en matière d'agrément des accords et d'évolution de la masse salariale pour l'année en cours.

Ce rapport sera transmis au Parlement, au comité des finances locales et aux partenaires sociaux concernés selon des modalités fixées par décret, annoncé pour le premier semestre 2002.

Pour la secrétaire d'Etat aux personnes âgées, Paulette Guinchard-Kunstler, le nouveau dispositif vise à «  éclairer les partenaires sociaux sur les perspectives et les orientations du gouvernement en matière de politique salariale. » (J.O. Sén. [C.R.] n° 66 du 1-11-01). En effet, «  l'affichage, en début d'année, du cadrage financier de la politique d'agrément constitue un progrès important pour la responsabilité de tous les acteurs ».

La direction générale de l'action sociale précise, dans une circulaire du 29 janvier, que la disposition relative à l'opposabilité des agréments agréés vis-à-vis des financeurs publics (CASF, art. L. 314-6 nouveau) doit se combiner avec celles prévoyant l'opposabilité des enveloppes limitatives de crédits (CASF, art. L. 314-3 à L. 314-5 et L. 314-7 nouveaux) mais « il ne peut y avoir primauté de cet article sur les autres ».

La combinaison de ces deux contraintes repose sur la prise en compte, au niveau macro-économique, des incidences prévisionnelles globales des avenants agréés, d'un côté et sur l'optimisation au niveau local de la répartition en fonction de la situation propre à chaque établissement, de l'autre.

Selon la circulaire, les avenants aux conventions collectives laissent dans leur application des marges de manœuvre aux gestionnaires, ces derniers étant appelés à les utiliser. Le cas échéant, il leur appartient d'apporter la preuve que « quelles que puissent être les modalités d'application retenues par [eux] pour mettre en œuvre un avenant », il leur est impossible de le faire dans le cadre des dotations limitatives de crédits accordées par l'autorité tarifaire.

Lors d'un contentieux, les services déconcentrés sont invités à « insister sur le fait que les gestionnaires [d'établissements ou services ] disposent sur leurs budgets de marges de manœuvre et qu'ils ont la possibilité de procéder à des virements de crédits [...] de façon à prendre en compte une éventuelle modification du montant global des recettes et des dépenses prévisionnelles ». Il est également rappelé que « les dépenses de personnels sont aussi très liées à l'organisation du travail, des remplacements et des divers congés ».

En tout état de cause, les services déconcentrés doivent éviter « d'effectuer en lieu et place des gestionnaires les arbitrages financiers internes en matière de gestion des personnels (arbitrage sur les promotions et leur date de déclenchement)  » même s'ils sont nécessaires pour respecter les dotations limitatives approuvées.

Reprenant une disposition introduite dans la loi relative à la lutte contre les discriminations du 16 novembre 2001 (5), la loi du 2 janvier 2002 protège les travailleurs sociaux dénonçant des faits de maltraitance. Cette règle initialement prévue par l'article L. 315-14-1 est recodifiée à l'article L. 313-24, le premier étant abrogé par cette loi (art. 69).

Cette disposition, que nous rappelons pour mémoire, s'applique tant aux établissements et services sociaux et médico-sociaux qu'aux lieux de vie et d'accueil.

Ainsi, la loi proscrit toute discrimination dans l'emploi dirigée contre des personnels des établissements et services sociaux et médico-sociaux ainsi que des lieux de vie et d'accueil pour avoir témoigné de mauvais traitements ou privations infligés à une personne accueillie ou relaté de tels agissements.

Sur ce fondement, il ne pourra en effet pas être pris de mesures défavorables tant en matière d'embauche que de rémunération, de formation, d'affectation, de qualification, de classification, de promotion professionnelle, de mutation ou de renouvellement du contrat de travail. Il ne pourra pas non plus être décidé, sur cette base, de résilier le contrat de travail ou une sanction disciplinaire. En cas de licenciement, le juge pourra prononcer la réintégration du salarié, si celui-ci le demande.

A noter : les médecins peuvent aussi désormais signaler des sévices contre un enfant sans craindre de faire l'objet de sanctions disciplinaires (sauf en cas, naturellement, d'affirmation non vérifiée sur l'auteur présumé). C'est en effet l'une des dispositions prévues par la loi de modernisation sociale du 17 janvier 2002 (6).

Au cours des débats, les parlementaires ont introduit une disposition annoncée dans le cadre du plan contre la maltraitance, le 26 septembre 2000 (7), afin de prévenir certaines violences et récidives éventuelles de la part des intervenants dans les établissements sociaux et médico-sociaux déjà condamnés (CASF, art. L. 133-6-1 nouveau).

Ainsi, la loi énonce qu' « est incapable d'exploiter, de diriger tout établissement, service ou structure, [régi par le code de l'action sociale et des familles] d'y exercer une fonction, à quelque titre que ce soit, ou d'être agréée, toute personne condamnée définitivement pour crime, ou condamnée pour les délits » suivants (code pénal, Livre II, titre II, chapitres I, II, III sauf section 4, IV sauf section 2, V, VII)   :

 atteintes à la vie des personnes, y compris involontaires ;

 atteintes à l'intégrité physique ou psychique de la personne parmi lesquelles les actes de tortures, de violences, les agressions sexuelles et les atteintes involontaires à cette intégrité ;

 mises en danger de la personne (à l'exception de l'expérimentation sur la personne humaine)  ;

 atteintes aux libertés de la personne (à l'exception du détournement d'aéronef, de navire ou de tout autre moyen de transport)  ;

 atteintes à la dignité de la personne dont les discriminations, le bizutage ;

 atteintes aux mineurs et à la famille.

Tous les établissements qui accueillent des personnes vulnérables (personnes âgées, enfants, handicapés) sont concernés.

En outre, ces dispositions s'appliquent également aux assistants maternels ( CASF, art. L.421-1 et suivants ) et aux établissements et services d'accueil des enfants de moins de 6 ans ( CASF, art. L. 214-1 ; code de la santé publique, art. L. 2324-1 ).

Ce dispositif «  de précaution » a reçu le soutien de Dominique Gillot, alors secrétaire d'Etat aux personnes âgées et aux personnes handicapées, qui a néanmoins souligné que les affaires « scandaleuses » récentes étaient « exceptionnelles » (J.O.A.N. [C.R.] n° 11 du 2-01-01).

A noter : on relèvera que le champ d'application de cette disposition est très large puisqu'il vise également des délits involontaires. Concrètement, elle posera aussi des difficultés pour les responsables d'établissements et de services sociaux et médico-sociaux. On peut s'interroger, en effet, sur la façon dont ils pourront contrôler l'absence de condamnation des personnes qu'ils embauchent (devront-ils requérir la présentation du casier judiciaire dans tous les cas ?) et sur l'étendue de leur responsabilité en cas de problèmes.

Sophie André

Commission départementale de l'accueil des jeunes enfants (art. 83)

Dans le droit-fil de la réforme des structures d'accueil pour les jeunes enfants (9) , la loi du 2 janvier crée une commission départementale de l'accueil des jeunes enfants, instance de réflexion, de conseil, de proposition et de suivi sur toute question relative à l'organisation, au fonctionnement et au développement des modes d'accueil des jeunes enfants et à la politique générale conduite en faveur des jeunes enfants dans le département (CASF, art. L. 214-5 nouveau) .

Présidée par le président du conseil général, cette instance comprend notamment des représentants des collectivités territoriales, des services de l'Etat, des caisses d'allocations familiales, d'associations, de gestionnaires et de professionnels concernés par les modes d'accueil des jeunes enfants, ainsi que des représentants d'usagers.

Sa composition, ses compétences et ses modalités de fonctionnement seront déterminées par voie réglementaire (premier semestre 2002).

L'admission en CHRS (art. 84)

L'article L. 111-3-1 nouveau du code de l'action sociale donne une base légale aux modalités d'admission en centres d'hébergement et de réinsertion sociale (CHRS) telles qu'elles ont été fixées dans le décret du 3 juillet 2001 portant sur ces structures (10) .

Ainsi, le silence de l'administration pendant un mois après la date de réception de la demande d'admission à l'aide sociale transmise par le CHRS au préfet vaut, comme le précisait le décret, accord tacite d'admission à l'aide sociale. A cela, la loi ajoute que lorsque la durée prévisible d'accueil n'excède pas 5 jours, l'admission à l'aide sociale de l'Etat est réputée acquise.

S'agissant des demandeurs d'asile, le contenu de l'article 5 du décret est légalisé. Il est donc prévu que l'admission à l'aide sociale de l'Etat est prononcée dans les mêmes conditions sur proposition d'une commission nationale présidée par le ministre chargé de l'intégration ou son représentant.

Composition de la commission centrale d'aide sociale (art. 85)

L'ordonnance du 21 décembre 2000 portant publication de la partie législative du code de l'action sociale et des familles (11) , ratifiée par la loi du 2 janvier 2002 (art. 87), a déclassé, dans la partie réglementaire, la composition de la commission centrale d'aide sociale qui avait été élevée au niveau législatif par la loi du 6 janvier 1986. Or, pour le gouvernement, l'importance de cette commission chargée d'examiner en appel les décisions des commissions départementales d'aide sociale invite à élever cette composition, à nouveau, au rang de la loi, sans la modifier. C'est ce à quoi procède l'article 85 de la loi. ... …

Accessibilité des handicapés aux espaces publics (art. 85)

Afin de faciliter les déplacements des handicapés, le code de l'action sociale et des familles prévoit actuellement que des dispositions sont prises par voie réglementaire pour adapter les services de transport collectif ou pour aménager progressivement les normes de construction des véhicules de transport collectif, ainsi que les conditions d'accès à ces véhicules ou encore pour faciliter la création et le fonctionnement de services de transport spécialisés pour les handicapés ou, à défaut, l'utilisation des véhicules individuels ainsi que leur stationnement ( CASF, art. L. 114-4 modifié ). La loi du 2 janvier 2002 introduit désormais le principe selon lequel « les aménagements des espaces publics en milieu urbain doivent être tels que ces espaces soient accessibles aux personnes handicapées ».

Centres communaux d'action sociale (art. 78)

Selon la loi du 2 janvier 2002, les centres communaux d'action sociale peuvent créer et gérer sous forme de services non personnalisés des établissements et services sociaux et médico-sociaux ( CASF, art. L. 123-5 modifié ).

Il est, en outre, prévu que les règles de comptabilité des établissements sociaux et médico-sociaux publics autonomes leur seront applicables dans le cas où ils gèrent de tels établissements et services. Pour le reste, les règles qui régissent la comptabilité des communes demeurent applicables aux centres communaux et intercommunaux d'action sociale ( CASF, art. L. 123-8 modifié ).

Etablissements publics et assistance à domicile (art.86)

Un agrément par l'Etat pourra désormais être accordé aux établissements publics assurant l'hébergement des personnes âgées, lorsque leurs activités concernent également l'assistance à domicile (code du travail, art. L. 129-1, II bis nouveau) . Pour mémoire, jusque-là, l'article L. 129-1 du code du travail, qui exige un agrément de l'Etat pour les activités de services aux personnes, ne s'appliquait qu'au secteur associatif et au secteur commercial, privant ainsi le secteur public de toute activité dans ce domaine puisqu'il ne pouvait obtenir d'agrément. La loi du 2 janvier 2002 « met fin à une curiosité de notre législation, laquelle donnait un quasi-monopole aux établissements privés pour pratiquer l'assistance à domicile des personnes âgées ou handicapées » , a expliqué Paulette Guinchard-Kunstler, secrétaire d'Etat aux personnes âgées, au cours des débats (J.O. Sén. [C.R.] n° 66 du 1-11-01) . Signalons, par ailleurs, qu'un décret en projet vise à étendre l'activité des soins de services infirmiers à domicile aux personnes handicapées dès lors que le gestionnaire du service est agréé au titre de cet article L. 129-1.