LA RÉNOVATION DE L'ACTION SOCIALE ET MÉDICO-SOCIALE

(Loi n° 2002-2 du 2 janvier 2002, J.O. du 3-01-02)

Certes, « ce texte n'a pas la prétention d'être parfait [...]. Cela étant, il constitue une avancée considérable pour les publics concernés - à savoir les personnes handicapées, les personnes âgées et les personnes en situation d'exclusion - [...] même si nous sommes bien conscients qu'il reste un long chemin à parcourir pour améliorer la situation de ces personnes » (J.O.A.N. [C.R.] n° 93 du 19-12-01, Hammel). Et la loi du 2 janvier 2002 « aura des conséquences importantes pour plus d'un million de personnes accueillies dans les 25 000 établissements et services sociaux et médico- sociaux de notre pays » (J.O. Sén.[C.R.] n° 95 du 20-12-01, Blanc). Le ton est ainsi donné par les rapporteurs respectifs de l'Assemblée nationale et du Sénat chargés du suivi de cette loi rénovant l'action sociale et médico- sociale. Et résume bien le ressenti sur le terrain (1).

Il est vrai que ce texte est l'aboutissement d'un lent processus de maturation. Tout commence en 1995 avec un premier rapport d'évaluation de la loi du 30 juin 1975 relative aux institutions sociales et médico-sociales par l'inspection générale des affaires sociales. De fait, si cette loi- qui encadre les établissements et services d'accueil des personnes âgées et handicapées, des jeunes relevant de l'aide sociale à l'enfance  (ASE) et de la protection judiciaire de la jeunesse  (PJJ) ainsi que des adultes victimes de l'exclusion - est reconnue comme un texte fondateur, la nécessité de sa refonte s'impose à tous. Ce, en dépit de la vingtaine de modifications législatives intervenues depuis son adoption. En effet, le secteur social et médico-social a vécu une révolution en raison de la décentralisation qui a bouleversé la répartition des compétences et la logique des financements. Il s'agit également de prendre en compte les évolutions constatées dans le contenu des modes d'accompagnement, de prise en charge et d'insertion des différents publics. En outre, des structures innovantes ou expérimentales ne disposent pas d'une base légale pour développer leurs activités. Enfin, l'une des carences du dispositif réside dans le caractère parfois aléatoire et inégal de la répartition territoriale des équipements en fonction des besoins.

Aussi, est-ce pour répondre aux critiques dont elle est l'objet que, à l'instigation de Jacques Barrot, alors ministre des Affaires sociales, les services de la direction de l'action sociale entament en 1996 un cycle de négociations avec les acteurs concernés permettant de dégager des orientations majeures. Par la suite, la dissolution du Parlement en 1997 retarde le projet qui est toutefois repris en main par le nouveau gouvernement à partir de mai 1998.

L'Assemblée nationale n'est pas absente de cette concertation dont le point d'orgue est le rapport d'information du député de l'Ardèche, Pascal Terrasse, du 15 mars 2000 intitulé Contribution à la réforme de la loi du 30 juin 1975 relative aux institutions sociales et médico-sociales  (2).

Dans ce numéro :

I - Les principes fondamentaux de l'action sociale et médico-sociale

A - Les fondements de l'action sociale et médico-sociale

B - Ses missions

C - Les droits des usagers

II - La nomenclature des établissements et services sociaux et médico-sociaux

A - Les gestionnaires d'établissements et services

B - La liste des établissements et services

C - Le Conseil supérieur des établissements et services sociaux et médico-sociaux

Dans de prochains numéros :

III - L'organisation du secteur social et médico-social

IV - Les droits et obligations des établissements et services

V - Le financement des établissements et services

VI - Le personnel des établissements et services

Puis, le projet rénovant l'action sociale et médico- sociale est présenté, en conseil des ministres, par le gouvernement le 26 juillet 2000. La réforme s'appuie sur quatre principales orientations :

 l'affirmation et la promotion des droits des bénéficiaires et de leur entourage ;

 l'élargissement des missions de l'action sociale et médico-sociale ainsi que la diversification de la nomenclature et des interventions des établissements et des services ;

 l'amélioration des procédures techniques de pilotage du dispositif ;

 l'institution d'une coordination des décideurs, des acteurs et l'organisation clarifiée de leurs relations.

Objectifs dans l'ensemble atteints avec cette loi de 87 articles qui, sans modifier la répartition des compétences entre l'Etat et le département, introduit plusieurs innovations. Lesquelles sont, sauf exceptions, entrées en vigueur le 5 janvier.

Ainsi, la liste des établissements et services sociaux et médico-sociaux est étendue en donnant une assise légale à certaines structures qui en étaient dépourvues. La loi reconnaît également l'existence de l'accueil à domicile de personnes âgées et handicapées et de l'accueil temporaire. En outre, elle accorde une place aux lieux de vie et d'accueil non traditionnels qui ne constituent toutefois pas des établissements et services sociaux et médico-sociaux.

Autre nouveauté : l'affirmation des droits des usagers des établissements et services sociaux et médico- sociaux ainsi que des lieux de vie et d'accueil.

La loi instaure, de plus, une véritable planification sociale et médico-sociale avec l'élaboration de schémas d'organisation sociale et médico-sociale. Tout en donnant la priorité au niveau départemental, elle précise le cadre des schémas nationaux et régionaux.

Une innovation de taille : les établissements et services sociaux et médico-sociaux devront se soumettre à une procédure d'évaluation. Ainsi, la loi introduit, d'une part, une démarche d'auto-évaluation communiquée tous les 5 ans à l'autorité administrative et, d'autre part, un mécanisme d'évaluation par un organisme externe. Ce dispositif fait appel à un Conseil national de l'évaluation sociale et médico-sociale.

La création, la transformation ou l'extension d'établissements ou de services sociaux et médico-sociaux et des lieux de vie est, par ailleurs, soumise à un dispositif d'autorisation rénové.

La loi met en place également des procédures plus efficaces de fermeture des établissements pour des raisons tenant à l'atteinte au bien-être physique ou moral des personnes, ainsi que des modes de transfert des autorisations et des financements des établissements définitivement fermés au bénéfice d'autres personnes morales, afin que l'activité soit poursuivie dans les meilleures conditions.

Au total, près d'une vingtaine de textes réglementaires sont attendus pour sa mise en œuvre. Le ministère s'est fixé comme objectif d'en publier un grand nombre d'ici à la fin du premier semestre 2002. Il s'agit, pour l'essentiel, de ceux concernant les droits des usagers, le régime de l'autorisation, la composition du Conseil supérieur des établissements et services sociaux et médico-sociaux, du Conseil national de l'évaluation sociale et médico-sociale, les foyers d'accueil médicalisés... Un deuxième lot de textes doit paraître au second semestre 2002, en particulier sur l'accueil temporaire. Enfin, les dernières publications sont annoncées pour l'année 2003.

En outre, une circulaire devrait très prochainement préciser les dispositions de la loi d'application immédiate et celles qui sont différées dans le temps.

Qu'est-ce que l'action sociale et médico-sociale ?C'est à cette question primordiale que la loi apporte des éléments de réponse. Elle énonce ainsi les fondements de l'action sociale et médico-sociale dont la définition était absente de la loi du 30 juin 1975 relative aux institutions sociales et médico-sociales. Toutefois, cette définition a essentiellement une portée déclarative.

Quatre objectifs sont assignés au secteur de l'action sociale et médico-sociale (code de l'action sociale et des familles [CASF], art. L. 116-1 nouveau). Il se doit ainsi de promouvoir, dans un cadre interministériel (3)  :

 l'autonomie et la protection des personnes ;

 la cohésion sociale ;

 l'exercice de la citoyenneté ;

 la prévention des exclusions et la correction de ses effets.

Pour ce faire, l'action sociale et médico-sociale repose sur « une évaluation continue des besoins et des attentes des membres de tous les groupes sociaux [...] et sur la mise à leur disposition de prestations en espèces ou en nature ». Elle est mise en œuvre par l'Etat, les collectivités territoriales et leurs établissements publics, les organismes de sécurité sociale, les associations ainsi que par les institutions sociales et médico-sociales .

Plusieurs principes président à la conduite de l'action sociale et médico-sociale. Il s'agit de respecter « l'égale dignité de tous les êtres humains », de répondre de façon adaptée aux besoins de chacun d'entre eux et de leur garantir un « accès équitable sur l'ensemble du territoire » (CASF, art. L. 116-2 nouveau). Cette affirmation vise à répondre à l'existence de déséquilibres territoriaux dans la satisfaction des besoins.

En vue de faire émerger un socle de valeurs et de principes déontologiques porté par le secteur social et médico-social, la loi prévoit l'élaboration conjointe d'une charte nationale par les fédérations et organismes représentatifs des personnes morales publiques et privées gestionnaires d'établissements et de services sociaux et médico-sociaux (CASF, art. L. 311-2 nouveau). L'ambition est également de prévenir certaines dérives, notamment en matière de maltraitance.

Cette charte portera sur les principes éthiques et déontologiques afférents :

 aux modes de fonctionnement et d'intervention ;

 aux pratiques de l'action sociale et médico-sociale ;

 aux garanties de bon fonctionnement statutaire que les adhérents des fédérations et organismes sont invités à respecter par un engagement écrit.

Elle sera publiée par arrêté du ministre chargé des affaires sociales.

Il pourra être fait référence à ces principes éthiques et déontologiques dans le contrat de séjour conclu entre l'établissement et l'usager.

La loi définit les missions de l'action sociale et médico-sociale (CASF, art. L. 311-1 nouveau). Par rapport aux compétences générales dévolues aux institutions sociales et médico-sociales, telles que définies par l'article 1^er de la loi du 30 juin 1975, l'approche est moins axée sur la mission d'hébergement en établissement que sur des missions d'accompagnement et d'assistance.

Il est précisé que l'action sociale et médico-sociale s'inscrit dans « les missions d'intérêt général et d'utilité sociale ». Cette formule, jugée moins contraignante pour les personnes morales de droit privé que le renvoi à la notion de service public, permet de justifier les spécificités du secteur au regard des impératifs de l'harmonisation européenne. Pour Dominique Gillot, alors secrétaire d'Etat aux personnes handicapées, cette référence à l'utilité sociale est nécessaire car, « à l'exception notable du secteur des personnes âgées, où les établissements publics, notamment hospitaliers, sont largement majoritaires, le secteur qui accueille des personnes handicapées, des enfants handicapés, [des exclus] , est, lui, principalement porté par les établissements privés à but non lucratif » (J.O.A.N. [C.R.] n° 10 du 1-02-01).

Les missions de l'action sociale et médico-sociale sont les suivantes :

 évaluation et prévention des risques sociaux et médico-sociaux, information, investigation, conseil, orientation, formation, médiation et réparation ;

 protection administrative ou judiciaire de l'enfance et de la famille, de la jeunesse, des personnes handicapées, des personnes âgées ou en difficulté ;

 actions éducatives, médico-éducatives, médicales, thérapeutiques, pédagogiques et de formation adaptées aux besoins de la personne, à son niveau de développement, à ses potentialités, à l'évolution de son état ainsi qu'à son âge. Il s'agit d'assurer des actions éducatives et pédagogiques tant au profit des enfants et adolescents que des adultes. Au cours des débats, il a été en particulier souligné que les capacités cognitives des autistes, par exemple, comme d'autres personnes souffrant de troubles du développement, évoluent de manière atypique avec l'âge. Et que les efforts doivent être poursuivis à l'âge adulte (J.O.A.N. [C.R.] n° 10 du 1-02-01, Chossy)   ;

 actions d'intégration scolaire, d'adaptation, de réadaptation, d'insertion, de réinsertion sociales et professionnelles, d'aide à la vie active, d'information et de conseil sur les aides techniques ainsi que d'aide au travail. La notion de réadaptation professionnelle est donc reconnue par la loi. Il s'agit des établissements professionnels qui accueillent des personnes handicapées à la suite d'une maladie ou d'un accident et qui assurent conjointement à l'action de formation dispensée un accompagnement social ou un suivi médical ;

 actions d'assistance dans les divers actes de la vie, de soutien, de soins et d'accompagnement, y compris à titre palliatif ;

 actions contribuant au développement social et culturel et à l'insertion par l'activité économique.

Alors que la loi du 30 juin 1975 était quasi muette sur la question des droits des usagers, la nouvelle loi définit les garanties dont bénéficient les personnes accueillies dans un établissement ou un service social ou médico-social ainsi que dans les lieux de vie et d'accueil non traditionnels. En sus, elle met à leur disposition certains outils pour faire valoir leurs droits. Cependant, ces instruments étaient parfois déjà mis en œuvre au sein des structures.

Ces droits doivent toutefois s'articuler avec les réglementations concurrentes.

Quels sont les bénéficiaires de l'action sociale et médico-sociale ? La définition du secteur de l'action sociale et médico-sociale met en lumière la multiplicité des publics concernés. « Tous les groupes sociaux » sont ainsi visés (CASF, art. L. 116-1 nouveau). A ce titre, la loi énumère de façon non limitative les personnes et les familles vulnérables, en situation de précarité ou de pauvreté, les personnes handicapées et les personnes âgées.

Signalons qu'aujourd'hui le secteur des enfants handicapés accueille près de 130 000 bénéficiaires et celui des adultes handicapés 202 000.2 000 établissements relevant de l'aide sociale à l'enfance reçoivent plus de 52 000 enfants et environ 38 000 personnes en difficulté sont accueillies en centres d'hébergement et de réinsertion sociale  (CHRS). Enfin, le secteur des personnes âgées compte près de 650 000 personnes (hors long séjour). Au total, près de 1,2 million de personnes sont concernées par ce secteur (Rap. A.N. n° 2881, janvier 2001, Hammel).

L'un des principaux enjeux de la loi est de mettre l'usager au cœur du dispositif en lui reconnaissant pour ce faire des droits.

« L'exercice des droits et libertés individuels est garanti à toute personne prise en charge par des établissements et services sociaux et médico-sociaux », affirme ainsi la loi (CASF, art. L. 311-3 nouveau). Il s'agit :

 du respect de sa dignité, de son intégrité, de sa vie privée, de son intimité et de sa sécurité ;

 du libre choix entre les prestations adaptées qui lui sont offertes dans le cadre d'un service à son domicile, ou dans celui d'une admission au sein d'un établissement spécialisé. Ce droit s'applique toutefois sous réserve des pouvoirs reconnus à l'autorité judiciaire et des nécessités liées à la protection des mineurs en danger ;

 du droit à une prise en charge et à un accompagnement individualisé de qualité favorisant son développement, son autonomie et son insertion. Ce droit doit être adapté à son âge et à ses besoins et respecter son consentement éclairé, lequel doit systématiquement être recherché lorsque la personne est apte à exprimer sa volonté et à participer à la décision. A défaut, le consentement du représentant légal doit être sollicité. Ce dernier est « l'aide technique, l'aide humaine permettant à la personne handicapée mentale de participer » (J.O.A.N. [C.R.] n° 10 du 1-02-01, Dominique Gillot)  ;

 de la confidentialité des informations concernant sa situation ;

 de l'accès à toute information ou document relatif à sa prise en charge, sauf dispositions législatives contraires. Cet accès doit donc s'inscrire dans les règles de droit commun de l'accès aux documents administratifs. A l'instar de l'accès au dossier médical dont les modalités sont en cours de débat devant le Parlement dans le cadre du projet de loi sur le droit des malades (4), un décret fixera les modalités de mise en œuvre de ce droit à communication ;

 d'une information sur ses droits fondamentaux et les protections particulières légales et contractuelles dont il bénéficie, ainsi que sur les voies de recours à sa disposition ;

 de la participation directe ou avec l'aide de son représentant légal à la conception et à la mise en œuvre du projet d'accueil et d'accompagnement qui le concerne.

Ces principes trouvent ensuite leur traduction et les conditions de leur mise en pratique au travers des documents remis aux usagers : livret d'accueil, contrat de séjour, règlement de fonctionnement... (voir ci-dessous).

Reprenant une disposition déjà inscrite dans le code de l'action sociale et des familles, issue de la loi du 30 juin 1975, il est prévu un droit à une vie familiale des membres des familles accueillies dans les établissements ou services relevant de l'aide sociale à l'enfance ou dans ceux comportant un hébergement notamment dans les situations d'urgence (centre d'hébergement et de réinsertion sociale) (CASF, art. L. 311-9 nouveau)   (5).

Ainsi, ces établissements ou services doivent rechercher une solution évitant la séparation de ces personnes ou, si une telle solution ne peut être trouvée, établir, de concert avec elles, un projet propre à permettre leur réunion dans les plus brefs délais, et assurer le suivi de ce projet jusqu'à ce qu'il aboutisse.

Dans cet objectif, chaque schéma départemental des centres d'hébergement et de réinsertion sociale évalue les besoins en accueil familial du département et prévoit les moyens pour y répondre.

Afin de garantir l'exercice effectif de ces droits généraux et notamment de prévenir tout risque de maltraitance, chaque personne ou son représentant légal se verra remettre, lors de son accueil dans un établissement ou dans un service social ou médico-social (et dans les lieux de vie), un livret d'accueil ( CASF, art. L. 311-4 nouveau ). Y seront annexés une charte des droits et libertés de la personne accueillie et le règlement de fonctionnement de la structure.

La charte des droits et libertés de la personne accueillie sera arrêtée par les ministres compétents après consultation de la section sociale du Comité national de l'organisation sanitaire et sociale (CNOSS) (CASF, art. L. 311-4 nouveau).

Jusqu'à présent, seuls les établissements recevant des personnes âgées devaient se doter d'un règlement intérieur. Désormais, dans chaque établissement et service social ou médico-social (et dans les lieux de vie), un tel règlement intérieur, appelé maintenant règlement de fonctionnement, sera élaboré (CASF, art. L. 311-4 et L. 311-7 nouveaux). Il définit les droits des personnes accueillies et les obligations et devoirs nécessaires au respect des règles de vie collective au sein de l'établissement ou du service.

Il est établi après consultation d'un conseil de la vie sociale ou, le cas échéant, après mise en œuvre d'une autre forme de participation (voir ci-dessous, 4, b). Pour les établissements dotés d'un conseil d'administration, ce règlement sera voté, par définition, par cette instance (J.O.A.N. [C.R.]n° 10 du 1-02-01, Dominique Gillot).

Un décret en Conseil d'Etat fixera les dispositions minimales devant y figurer ainsi que les modalités de son établissement et de sa révision.

Un contrat de séjour sera remis à la personne accueillie dans un établissement ou service social et médico-social et dans les lieux de vie et d'accueil (CASF, art. L. 311-4 nouveau). Lorsque la notion de séjour est inadaptée, en particulier en cas de prestations ambulatoires discontinues ou dans les structures de faible taille, ce contrat prendra la forme d'un « document individuel de prise en charge ». Dans les deux cas, il sera élaboré avec la participation de l'intéressé ou celle de son représentant légal dont l'intervention est importante pour la prise en charge des personnes handicapées mentales.

Toutefois, à la différence du contrat de séjour, « véritable contrat », « le document individuel de prise en charge est un document unilatéral contresigné par la personne accueillie qui prouve ainsi qu'elle a participé à son élaboration », explique Paul Blanc dans son rapport au nom de la commission des affaires sociales du Sénat (Rap. Sén. n° 37, octobre 2001).

Pour mémoire, cette obligation de remise d'un contrat de séjour à l'usager existait uniquement dans les établissements accueillant des personnes âgées.

Ce contrat ou document définit les objectifs et la nature de la prise en charge ou de l'accompagnement dans le respect des principes déontologiques et éthiques, des recommandations de bonnes pratiques professionnelles et du projet d'établissement ou de service.

Ces documents, dont le contenu minimum sera fixé par décret selon les catégories d'établissements et les personnes accueillies, détailleront la liste et la nature des prestations offertes ainsi que leur coût prévisionnel.

Plusieurs instances sont mises, par la loi, au service des usagers.

Toute personne ou son représentant légal (6) prise en charge par un établissement ou un service social ou médico-social ou un lieu de vie se voit offrir la possibilité de faire appel, en vue de l'aider à faire valoir ses droits, à une personne qualifiée (CASF, art. L. 311-5 nouveau). Celle-ci sera choisie sur une liste établie conjointement par le préfet et le président du conseil général, sur laquelle, préalablement, une commission départementale consultative, composée en particulier d'usagers, devra donner son avis (CASF, art. L. 312-5 nouveau)   (7). Est ainsi rendue obligatoire une pratique parfois déjà mise en œuvre concrètement. Les personnes choisies pour jouer ce rôle pourraient, par exemple, être des magistrats à la retraite.

Le médiateur rendra compte de ses interventions aux autorités chargées du contrôle des établissements ou services concernés, mais également à l'intéressé ou à son représentant légal dans des conditions qui seront fixées par décret en Conseil d'Etat.

Afin d'associer les usagers au fonctionnement de l'établissement ou du service ou encore du lieu de vie, un conseil de la vie sociale est instauré par la loi (CASF, art. L. 311-6 nouveau). Un décret devant préciser les catégories d'établissements ou de services qui devront en mettre un en œuvre obligatoirement.

Il a vocation à se substituer au conseil d'établissement rendu obligatoire dans tous les établissements sociaux et médico-sociaux visés par la loi de 1975. Régi par un décret du 31 décembre 1991, ce conseil d'établissement se prononçait sur le règlement intérieur, l'organisation interne et la vie quotidienne de l'établissement, sur les activités et les travaux, etc.

Avec le conseil de la vie sociale, l'ambition est d'instaurer un dispositif centré sur la participation des bénéficiaires des prestations. Au ministère, on souhaite que la participation de l'usager soit effective, en particulier pour les handicapés mentaux. Aussi est-il envisagé de permettre à un éducateur spécialisé de servir d'interface entre l'établissement et ces personnes. Celui-ci étant à même de traduire leurs souhaits.

Il ne sera obligatoire que dans certains établissements ou services « afin de tenir compte de la diversité des modes de fonctionnement des organismes » (Rap. Sén. n° 37, octobre 2001, Blanc). Pour les autres, d'autres formes de participation sont possibles.

Un décret précisera également la composition et les compétences de ce conseil et les autres formes de participation envisageables. Il devrait notamment viser les instances représentatives du personnel (J.O.A.N.[C.R.] n° 10 du 1-02-01, Dominique Gillot).

La loi prévoit que chaque établissement ou service social ou médico-social ou lieu de vie doit élaborer un projet d'établissement ou de service définissant ses objectifs, notamment en matière de coordination, de coopération et d'évaluation des activités et de la qualité des prestations et ses modalités d'organisation et de fonctionnement (CASF, art. L. 311-8 nouveau). Il est établi pour 5 ans au maximum après consultation du conseil de la vie sociale ou, le cas échéant, après la mise en œuvre d'une autre forme de participation.

Son objectif : obliger les structures du secteur social et médico-social à une démarche prospective en planifiant sur le moyen terme leurs objectifs et leurs moyens. Est ainsi étendue l'obligation qui existe déjà pour les établissements de santé publics ou privés soumis au régime de la dotation globale.

La loi ouvre un délai aux établissements sociaux ou médico-sociaux et aux lieux de vie pour se mettre en conformité avec les dispositions relatives aux droits des usagers.

Il s'agit des mesures relatives aux documents remis lors de l'accueil de l'usager (contrat de séjour, livret d'accueil... prévus par l'article 8), à la mise en place d'un conseil de la vie sociale (art. 10) et à l'élaboration d'un règlement de fonctionnement (art. 11).

Ainsi, ces établissements et services et ces lieux de vie et d'accueil, à compter de la publication des décrets pris pour leur application et au plus tard le 1^er juillet (premier jour du sixième mois suivant la publication de la loi), disposent d'un délai de 6 mois pour les mettre en pratique. Autrement dit, ces structures doivent mettre en œuvre ces droits au plus tard le 1^er janvier 2003.

Concernant le projet de service ou d'établissement, ce délai est fixé à un an. Sa mise en place doit donc avoir lieu au plus tard le 1^er juillet 2003.

Pour le reste, les droits entrent en vigueur selon les règles du droit commun, soit le 5 janvier.

La loi prévoit des sanctions pénales en cas d'infractions aux dispositions de la loi relatives aux droits des usagers du secteur social et médico-social. Sont visés :

 les documents devant être remis aux personnes accueillies (livret d'accueil, charte des droits et libertés, règlement de fonctionnement, contrat de séjour)  ;

 la possibilité de recourir à un médiateur ;

 la mise en place d'un conseil de la vie sociale ;

 le projet d'établissement ou de service ;

 le respect du droit à une vie familiale dans les services de l'aide sociale à l'enfance et dans les centres d'hébergement.

Ces infractions sont constatées et poursuivies dans les conditions fixées par l'ordonnance du 1^erdécembre 1986 relative à la liberté des prix et de la concurrence, codifiée dans le code du commerce (art. L. 450-1 al. 1 et 3 à L. 450-3, L. 450-7 et L. 450-8, L. 470-5). Il s'agit donc de contraventions dont le montant sera établi par voie réglementaire.

Ainsi, les fonctionnaires habilités par le ministre chargé de l'économie peuvent procéder à des enquêtes et constater les infractions aux règles notamment relatives aux prix et à la concurrence par voie de procès-verbal.

Les missions d'action sociale et médico-sociale sont accomplies par des personnes physiques ou des institutions sociales et médico-sociales. Etant précisé qu'il faut entendre par institutions sociales et médico-sociales les personnes morales de droit public ou privé gestionnaires, d'une manière permanente, des établissements et services sociaux et médico-sociaux (CASF, art. L. 311-1 nouveau). Il peut donc s'agir de l'Etat, des collectivités territoriales et leurs établissements publics (centres communaux d'action sociale), des organismes de sécurité sociale, des associations, des établissements privés commerciaux. Cette définition inclut également les regroupements d'associations et les fondations.

La loi fait ainsi la distinction entre les notions d'établissement et d'institution sociale et médico-sociale. La première n'a pas de lien avec le concept de personnalité morale : un établissement constitue une installation permettant d'assurer une fonction d'hébergement par opposition aux prestations de service qui peuvent être délivrées indépendamment de tout hébergement, voire à l'extérieur d'un site. C'est pourquoi un établissement, de même qu'un service social et médico-social, peut ne pas avoir de personnalité morale.

Reprenant les dispositions prévues antérieurement par la loi de 1975, la loi précise que les interventions à but social et médico-social des personnes morales de droit public sont assurées soit par des établissements publics communaux, intercommunaux, départementaux, interdépartementaux ou nationaux, soit par des services non personnalisés (CASF, art. L.315-1 nouveau).

Les structures privées qui gèrent des établissements et services sociaux et médico-sociaux sont essentiellement des associations, des fondations, mais également des mutuelles ou des sociétés à but lucratif.

En moyenne, les associations regroupent 60 % des effectifs accueillis. Elles jouent un rôle clé dans le secteur du handicap où elles ont la charge de près de 90 %des places. Dans le secteur des personnes âgées, les associations représentent 33 % des places, le public 37 % et le privé lucratif environ 30 % (Rap. Sén. n° 37, octobre 2001, Blanc).

Une personne physique peut également être à la tête d'une telle structure.

La loi de modernisation sociale précise aussi qu'au-delà de trois personnes âgées ou handicapées adultes accueillies, à titre onéreux, à leur domicile par une personne ou un couple dits « accueillant familial », ces derniers relèvent des dispositions applicables aux institutions sociales et médico-sociales (régime de l'autorisation)   (8).

La nouvelle loi dresse la liste des établissements et services sociaux et médico-sociaux soumis à son régime (CASF, art. L. 312-1, I nouveau). Elle recouvre, en l'élargissant sensiblement, la nomenclature prévue antérieurement à l'article 3 de la loi du 30 juin 1975. Des différences sont toutefois introduites. Ainsi, la loi reprend désormais systématiquement, pour chaque catégorie, la distinction entre établissements et services. L'idée étant d'intégrer le développement des nouveaux services à domicile en direction des personnes âgées ou handicapées.

Par ailleurs, la liste des activités se veut plus exhaustive, permettant de recenser l'ensemble des dispositifs qui ont été mis en place depuis l'entrée en vigueur de la loi du 30 juin 1975.

Une base légale est ainsi donnée à des structures qui en étaient dépourvues. La loi fait également entrer dans le champ des établissements et services sociaux et médico-sociaux des structures innovantes en reconnaissant l'existence d'un régime expérimental.

En revanche, le législateur n'a pas retenu les équipes de préparation et de suite du reclassement (EPSR), qui viennent en aide aux personnes handicapées. Ce, à la suite du refus du gouvernement, pour lequel « la mission des EPSR est prioritairement une mission de placement et d'insertion professionnelle, définie dans le code du travail, qu'elles exercent en coordination étroite avec l'ANPE » (J.O. Sén. [C.R.]n° 66 du 1-11-01, Guinchard- Kunstler).

De même, la loi n'a pas intégré les mesures socio-judiciaires (alternatives à l'incarcération et aux poursuites) concernant les majeurs de plus de 21 ans en raison du risque de confusion entre le champ pénal et le champ de l'action sociale. « Il n'y a pas de raison objective d'inscrire systématiquement toute personne sous main de justice dans le domaine de compétence de cette loi », a justifié Paulette Guinchard-Kunstler, secrétaire d'Etat aux personnes âgées. « Elle ne doit y entrer qu'en raison de difficultés d'insertion auxquelles elle peut se trouver confrontée et non du fait de sa condamnation pénale » (J.O. Sén. [C.R.] n° 66 du 1-11-01).

Les établissements ou services prenant en charge habituellement, y compris dans le cadre de la prévention, des mineurs et des majeurs de moins de 21 ans au titre de l'aide sociale à l'enfance (CASF, art. L. 222-5) (foyers de l'enfance, centres maternels...) constituent des établissements et services médico-sociaux.

Il en est de même pour les établissements ou services d'enseignement et d'éducation spéciale qui assurent, à titre principal, une éducation adaptée et un accompagnement social ou médico-social aux mineurs ou jeunes adultes handicapés ou présentant des difficultés d'adaptation.

Sont ainsi concernés les centres médico-psycho-pédagogiques  (CMPP), les instituts de rééducation, les instituts médico-éducatifs  (IME), les instituts médico-pédagogiques  (IMP), les instituts médico- professionnels  (IMPRO), les services d'éducation spécialisée et de soins à domicile  (Sessad), les structures entrant dans le champ de compétence de l'Etat et financées par l'assurance maladie.

Par décret, il devrait être précisé que ces établissements ou services doivent dispenser un enseignement (J.O.A.N. [C.R.] n° 10 du 1-02-01, Dominique Gillot).

Troisième catégorie : les centres d'action médico- sociale précoce  (CAMSP). Pour mémoire, ces derniers accueillent des enfants de moins de 6 ans chez qui un handicap (moteur, mental, sensoriel) est décelé par un médecin traitant ou par les services de la protection maternelle et infantile. Leur action consiste dans le dépistage et le traitement en cure ambulatoire.

La loi liste également les établissements ou services dépendant de la protection judiciaire de la jeunesse mettant en œuvre les mesures éducatives ordonnées par l'autorité judiciaire en application de l'ordonnance du 2 février 1945 relative à l'enfance délinquante ou des articles 375 à 375-8 du code civil (assistance éducative en faveur des mineurs en danger) ou concernant des majeurs de moins de 21 ans.

La loi du 2 janvier mentionne désormais explicitement dans les dispositions du code de l'action sociale et des familles relatives au service de l'aide sociale à l'enfance du département les actions dites de prévention spécialisée. Pour mémoire, les équipes de prévention spécialisée interviennent dans les quartiers en difficulté en direction des jeunes, des adolescents, voire des pré-adolescents, des jeunes adultes et de leurs familles afin de mettre en œuvre un accompagnement éducatif.

Explications : si dans le nouveau code de l'action sociale et des familles publié en décembre 2000 et ratifié par la loi du 2 janvier, la prévention spécialisée apparaît comme une compétence explicite des départements (CASF, art. L. 121-2 inchangé) ,en revanche, elle n'était plus expressément visée à l'article L. 221-1 de ce même code relatif aux missions du service de l'aide sociale à l'enfance. La loi rénovant l'action sociale et médico-sociale l'intègre donc dorénavant (CASF, art. L. 221-1 modifié) .

Les établissements ou services d'aide par le travail, à l'exception des structures conventionnées au titre de l'insertion par l'économique et des ateliers protégés sont qualifiés d'établissements ou services sociaux et médico-sociaux.

Il en est de même pour les établissements ou services de réadaptation, de pré-orientation et de rééducation professionnelle relevant de l'article L. 323-15 du code du travail.

Les établissements et les services qui accueillent des personnes âgées ou qui leur apportent à domicile une assistance dans les actes quotidiens de la vie, des prestations de soins ou une aide à l'insertion sociale sont des établissements et services sociaux et médico-sociaux.

Sont concernés les établissements d'hébergement pour personnes âgées dépendantes ou non  (EHPAD, EHPA), les foyers-logements, les services de soins infirmiers à domicile (SSIAD), les services de soins à domicile (SSAD), les services d'aide à domicile.

Les établissements et les services qui accueillent des personnes adultes handicapées, quels que soient leur degré de handicap ou leur âge, ou des personnes atteintes de pathologies chroniques, qui leur apportent à domicile une assistance dans les actes quotidiens de la vie, des prestations de soins ou une aide à l'insertion sociale ou bien qui leur assurent un accompagnement médico-social en milieu ouvert relèvent de la loi du 2 janvier.

Cette dernière vise ainsi les foyers d'accueil ou foyers occupationnels, les maisons d'accueil spécialisées, les services d'auxiliaires de vie et les services de soins, d'aide et d'accompagnement.

La loi intègre également, explicitement, les foyers d'accueil médicalisés (foyers à double tarification), auxquels il est ainsi donné une assise légale. Rappelons, en effet, que leur régime défini par circulaire avait été censuré par le Conseil d'Etat dans un arrêt du 30 juin 1999 pour défaut de base légale (9).

Par ailleurs, la loi devrait permettre de donner naissance à des services d'aide médico-sociale à domicile pour adultes handicapés, qui seraient le pendant des Sessad pour les enfants handicapés.

La situation des personnes handicapées vieillissantes est prise en compte par la loi, ces dernières étant accueillies quel que soit leur âge. Dans le régime antérieur, jusqu'à 60 ans, elles bénéficiaient d'un accueil spécifique. Elles étaient ensuite prises en charge comme des personnes retraitées.

En revanche, au grand dam de certaines associations, le législateur n'a pas jugé bon d'introduire dans la liste des établissements et services sociaux et médico-sociaux les services aux personnes à domicile en direction des familles. Pour Dominique Gillot, la loi « ne vise que les établissements et services dédiés aux personnes âgées et aux personnes handicapées. L'extension peut concerner la famille et l'entourage de ces personnes-là mais pas au-delà » (J.O.A.N. [C.R.] n° 10 du 1-02-01). Autre justification avancée : cette aide aux familles relève de l'action sociale volontaire des caisses d'allocations familiales. La faire entrer dans le champ de la loi emporterait l'application des dispositions sur les autorisations et les autorités compétentes pour les délivrer.

Les établissements ou services comportant ou non un hébergement, assurant l'accueil, notamment dans les situations d'urgence, le soutien ou l'accompagnement social, l'adaptation à la vie active ou l'insertion sociale et professionnelle des personnes ou des familles en difficulté ou en situation de détresse constituent des établissements et services sociaux et médico-sociaux.

Sont concernés les centres d'hébergement et de réinsertion sociale et les structures de lutte contre l'exclusion qui en dépendent, les centres d'aide par la vie active, les boutiques de solidarité, les SAMU sociaux, les services d'orientation et de veille sociale...

Les établissements ou services qui assurent l'accueil et l'accompagnement de personnes confrontées à des difficultés spécifiques pour favoriser leur adaptation à la vie active et leur apporter une aide à l'insertion sociale et professionnelle ou leur offrir des prestations de soins et de suivi médical entrent dans le champ d'application de la loi.

Il s'agit notamment des centres de soins, d'accompagnement et de prévention en addictologie. Pour mémoire, la loi du 29 juillet 1998 relative à la lutte contre les exclusions a inscrit les centres de cure ambulatoire en alcoologie  (CCAA) - anciennement dénommés centres d'hygiène alimentaire et d'alcoologie (CHAA)  -au rang d'institutions sociales et médico- sociales. La loi remplace la dénomination de centre de cure ambulatoire en alcoologie par celle de « centre de soins, d'accompagnement et de prévention en addictologie », afin de souligner que ces structures sont destinées à toutes les victimes de dépendances toxicomaniaques.

Sont également visés les appartements de coordination thérapeutique, dont le mode de financement va être transféré par la loi de modernisation sociale (10) en partie à l'assurance maladie. Soulignons que dans le cadre de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2001, invalidée sur ce point par le Conseil constitutionnel puis reprise dans la loi de modernisation sociale, les appartements de coordination thérapeutique ont également été élevés au rang d'institutions sociales et médico-sociales et leur mission a été élargie aux victimes d'autres maladies chroniques (type sclérose en plaques) que le syndrome d'immuno-déficience acquise (Sida).

Les foyers de jeunes travailleurs relèvent de la loi du 2 janvier. Leur régime est prévu par les articles L. 351-2 et L. 353-2 du code de la construction et de l'habitation. Ces structures sont gérées par des institutions de formes juridiques variées, destinées à assurer une action éducative ou un accompagnement au jeune travailleur de 16 à 30 ans, notamment en lui procurant l'hébergement, la nourriture, des activités culturelles et de loisirs.

Les établissements ou services, dénommés selon les cas, centres de ressources, centres d'information et de coordination ou centres prestataires de services de proximité, mettant en œuvre des actions de dépistage, d'aide, de soutien, de formation ou d'information, de conseil, d'expertise ou de coordination au bénéfice d'usagers, ou d'autres établissements et services, constituent des établissements ou services sociaux et médico- sociaux.

Ainsi, les centres de ressources financés par l'assurance maladie se voient conférer une base légale. Ils interviennent dans la prise en charge de handicaps rares ou de l'autisme. La rédaction de la loi permet également de faire entrer dans cette catégorie des structures qui prendraient en charge d'autres pathologies telles que la maladie d'Alzheimer.

Les établissements ou services à caractère expérimental relèvent désormais de la loi rénovant l'action sociale et médico-sociale. Cette disposition vise à permettre d'intégrer de nouveaux types de structures de manière très souple. Pour le ministère, cette disposition constitue une « vraie novation ». Jusque-là, l'article 4 de la loi de 1975 permettait uniquement des dérogations aux normes minimales quantitatives et qualitatives d'équipement et de fonctionnement pour des réalisations de type expérimental.

Avec ce nouveau dispositif, il peut s'agir notamment de soins expérimentaux créés par l'ordonnance du 24 avril 1996 (code de la sécurité sociale, art. L. 162-31 inchangé et L. 162-31-1 modifié).

Mais au-delà de ces expérimentations tarifaires, l'idée, nous explique-t-on au ministère, est de mener des expérimentations soit nationales ou déconcentrées (directions départementales ou régionales des affaires sanitaires et sociales), soit décentralisées au niveau des conseils généraux, soit mixtes. Par ce biais, il est envisagé de permettre des prises en charge nouvelles, de panacher les publics, de déroger aux conditions d'âge et aux normes techniques, d'offrir des dessertes particulières à cheval sur plusieurs régions, par exemple, de mobiliser des financements innovants et de déroger aux modes de tarification en vigueur. En contrepartie, les structures innovantes sont soumises aux obligations qui découlent de la loi. C'est le cas de la procédure d'autorisation spécifique créée par cette dernière (CASF, art. L. 313-7 nouveau).

Voulant aller au-delà de l'aspect catégoriel des instances existant jusque-là qui s'adressent, chacune, à un type de public accueilli, la loi crée un Conseil supérieur des établissements et services sociaux et médico- sociaux, compétent pour donner un avis sur les problèmes généraux relatifs à l'organisation de ce secteur, notamment sur les questions concernant le fonctionnement administratif, financier et médical des établissements et services sociaux et médico-sociaux (CASF, art. L. 312-2 nouveau).

Présidé par un parlementaire, il est composé de parlementaires, de représentants de l'Etat, des organismes de sécurité sociale et des collectivités territoriales intéressées, dont font partie les départements, des personnes morales gestionnaires d'établissements et de services sociaux et médico-sociaux, des personnels, des usagers et de personnalités qualifiées.

Un décret en Conseil d'Etat doit venir préciser son régime.

A SUIVRE ...

A côté de la liste des établissements ou services sociaux et médico-sociaux, la nouvelle loi reconnaît les lieux de vie et d'accueil non traditionnels qui ne constituent toutefois pas de tels établissements ou services (CASF, art. L. 312-1, III nouveau) . Ces petites structures, souvent familiales et installées en milieu rural, qui accueillent notamment des personnes handicapées ou des jeunes en difficulté, relevaient d'un régime spécifique fixé par voie de circulaire. Il s'agit, par exemple, de petites structures d'accueil qui permettent la prise en charge ou l'accompagnement de personnes handicapées psychiques pour lesquelles les structures d'accueil traditionnelles sont mal adaptées alors qu'une prise en charge psychiatrique n'apporte pas, à elle seule, une réponse suffisante.

Sans en faire des institutions sociales et médico-sociales, la loi leur confère un statut et encadre leurs activités. Ainsi, les lieux de vie devront respecter les droits des usagers (livret d'accueil, règlement de fonctionnement, projet de service...). Ils sont également soumis à l'autorisation et aux procédures de contrôle. Un décret fixera le nombre minimal et maximal des personnes que ces structures peuvent accueillir. Sont exclus de ce disposit if les assistantes maternelles et l'accueil à domicile, à titre onéreux, par des particuliers de personnes âgées ou handicapées qui, bien que pouvant être regardés comme des lieux de vie, relèvent d'une logique différente.