LA RÉNOVATION DES CONDITIONS D'ACCUEIL DE LA PETITE ENFANCE

(Décret n° 2000-762 du 1^er août 2000, J.O. du 6-08-00 et arrêté du 26 décembre 2000, J.O. du 30-12-00)

Attendue de longue date par les principaux acteurs du secteur (municipalités, conseils généraux et leurs services de protection maternelle et infantile, associations gestionnaires, professionnels), la rénovation du cadre juridique applicable aux établissements d'accueil de la petite enfance est enfin une réalité depuis la publication du décret du 1^er août 2000. Ce dernier, complété par l'arrêté du 26 décembre, porte sur la procédure et les conditions d'autorisation ainsi que sur les exigences en termes de fonctionnement et de qualifications professionnelles des personnels des structures d'accueil des enfants de moins de 6 ans (1). Il  harmonise et allège les normes applicables aux crèches collectives (y compris les crèches parentales) et familiales, haltes-garderies et jardins d'enfants. Par contre, les pouponnières, les garderies périscolaires ainsi que les centres de loisirs et de vacances sont exclus du champ de la réforme.

Jusqu'alors, s'appliquait « une réglementation éclatée et ancienne, qui ne correspondait plus ni à la réalité actuelle des structures ni aux évolutions du contexte institutionnel » (les lois de décentralisation de l'action sanitaire et sociale), expliquait l'été dernier la ministre déléguée à la famille et à l'enfance, Ségolène Royal. Les crèches collectives et familiales étaient régies par un décret du 15 janvier 1974 et deux arrêtés de 1974 et 1975, les haltes-garderies par un arrêté de 1979 et le texte sur les garderies et les jardins d'enfants datait de 1952. Quant aux crèches parentales, elles ne faisaient l'objet que d'une reconnaissance administrative (simple note de service de 1981).

Selon les explications fournies par le ministère, la réforme poursuit donc plusieurs objectifs. Entre autres :

 adapter aux évolutions de la société et des pratiques des structures elles-mêmes (rythme de travail des parents, conception de l'accueil plus attentive au développement psycho-affectif et social et à l'éveil des enfants...) cette réglementation vieille de 25 ans (ouverture à tous les enfants et élargissement des missions des lieux d'accueil, reconnaissance du multi-accueil, obligation pour chaque structure de définir un projet éducatif et social, reconnaissance de la place des parents dans la vie des lieux d'accueil...)  ;

 clarifier les procédures d'autorisation et d'avis ;

 mieux reconnaître la fonction éducative et sociale des haltes-garderies ;

 intégrer dans la réglementation les structures parentales ;

 ouvrir aux éducateurs de jeunes enfants la possibilité de diriger des crèches de 40 places ou moins ;

 moduler les exigences relatives à la qualification et à l'expérience des directeurs ainsi qu'à l'encadrement en fonction de la taille de la structure ;

 référer le taux d'encadrement des enfants à ceux présents (et non plus inscrits) de manière à favoriser l'élargissement des amplitudes d'ouverture en maîtrisant les coûts et à améliorer les taux d'occupation.

Le ministère attend de la simplification de la réglementation un décloisonnement des modes d'accueil collectif, notamment en permettant sur un même lieu la création d'une crèche, d'une halte- garderie, d'un relais assistantes maternelles.

Dans ce numéro :

I - Les lieux d'accueil

A - Un nouveau classement des structures

B - Des missions actualisées

C - Les procédures d'autorisation et d'avis

D - L'organisation et le fonctionnement des structures

Dans un prochain numéro : II - Les personnels

La publication du décret avait été annoncée par Lionel Jospin et Ségolène Royal, le 15 juin, lors de la dernière conférence de la famille, en même temps que la création, dans le cadre de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2001, d'un fonds spécial d'investissement. Doté de 1,5 milliard de francs, il est destiné à aider les collectivités locales à construire et à aménager des locaux pour accueillir à terme de 30 000 à 40 000 enfants supplémentaires (voir encadré).

Le ministère délégué à la famille et à l'enfance élabore actuellement un guide sur la réglementation applicable aux structures d'accueil de la petite enfance. Ce document, qui devrait être disponible au printemps, se veut un référentiel national permettant une mise en œuvre homogène de la réforme dans tous les départements. Pour mémoire, le ministère et la caisse nationale des allocations familiales ont déjà édité un premier guide sur la création de lieux d'accueil des jeunes enfants (2).

A noter : Dans le cadre de la future loi rénovant l'action sociale et médico-sociale, devrait être instaurée une commission départementale de l'accueil des jeunes enfants, placée auprès du président du conseil général (3).

Le décret du 1^er août 2000 actualise la définition et la mission des structures d'accueil des enfants de moins de 6 ans. Il fixe par ailleurs les étapes et le contenu des procédures d'autorisation ou d'avis pour la création, l'extension ou la transformation des établissements et services, conformément à la décentralisation des compétences en matière de protection maternelle et infantile. Enfin, ce texte porte sur les principes généraux d'organisation et de fonctionnement des structures.

La loi de financement de la sécurité sociale pour 2001 a créé un fonds d'investissement pour le développement des structures d'accueil de la petite enfance (4). Sa mise en place avait été annoncée par Lionel Jospin lors de la conférence de la famille du 15 juin 2000. D'un caractère exceptionnel et non reconductible, sa durée d'utilisation n'est pas bornée dans le temps. L'objectif attendu par le gouvernement est de parvenir à la création de 30 000 à 40 000 places d'accueil supplémentaires. Selon un premier bilan, rendu public le 11 janvier par Ségolène Royal, 91 caisses d'allocations familiales (sur 125) avaient transmis au 4 janvier des dossiers pour 977 projets. Au total, plus de 21 000 nouvelles places ont été créées.

En plus de répondre à une demande grandissante, liée à la fois à la pénurie de places disponibles et à la reprise de la croissance, il s'agit de favoriser le développement de structures multi-accueil et de celles comportant des éléments innovants dans leur fonctionnement (lieux passerelles, relais d'assistantes maternelles...).

Les projets concernés

Les opérations visées concernent les crèches collectives, familiales ou parentales, les haltes-garderies, les structures de multi-accueil, les lieux passerelles et les jardins d'enfants.

Par ailleurs, les relais d'assistantes maternelles (5) et les lieux d'accueil parents-enfants peuvent aussi bénéficier de ce fonds, puisqu'ils « participent à l'amélioration des conditions d'accueil des jeunes enfants », explique la caisse nationale des allocations familiales (CNAF) dans une circulaire du 29 septembre 2000. Les CAF sont invitées à s'assurer de leur « bonne implantation soit au sein de structures sociales, soit au sein des structures multi-accueil ». En revanche, les centres de loisirs sans hébergement et les équipements relatifs à l'accueil périscolaire en sont exclus.

Les opérations envisagées doivent permettre d'accroître la capacité d'accueil des enfants. En conséquence, il peut s'agir soit de la création de nouveaux équipements, soit de travaux d'aménagement, dès lors qu'ils s'accompagnent de l'extension de la capacité d'accueil. L'ambition du gouvernement, a expliqué Ségolène Royal, le 30 août dernier, « est d'offrir de meilleures possibilités d'accueil, c'est-à-dire plus de places pour accueillir un plus grand nombre d'enfants, mais aussi une adaptation aux besoins des familles et aux contextes locaux ». En outre, les travaux entrepris pour transplanter un équipement existant dans de nouveaux locaux seront pris en compte, à condition, souligne la circulaire du 29 septembre, « qu'ils intègrent des éléments d'innovation et de développement des capacités d'accueil ». Sont également éligibles, les projets destinés à mettre en œuvre les dispositions du décret du 1^eraoût.

Le fonds d'investissement fonctionne depuis le 1^er janvier 2001. Toutefois, selon la CNAF, les dossiers dont la réalisation a été achevée après le 29 septembre 2000 (date de la circulaire) ont pu, exceptionnellement, bénéficier de son appui.

Le montant de l'aide publique

La subvention d'investissement allouée s'élève au maximum à 70 000 F par place et ne peut dépasser 80 % de la dépense. Elle est constituée d'une somme de 40 000 F, pouvant être majorée de 10 000 F si la structure fonctionne en multi-accueil. En outre, de 10 000 à 20 000 F supplémentaires par place peuvent être attribués si le projet présente au moins 2 des critères prioritaires suivants : accueil des 2-3 ans dans les lieux passerelles, amplitude d'ouverture significative, prise en charge d'enfants handicapés, places réservées à l'accueil d'urgence, fonctionnement intercommunal. Sur ce dernier point, une circulaire du ministère délégué à la famille et à l'enfance du 19 juillet 2000 souligne que « l'intercommunalité doit être soutenue et prise en compte, notamment dans les situations particulières des communes rurales ».

La réglementation antérieure distinguait quatre types de structures caractérisés par : le mode d'accueil (collectif ou familial)  ; sa durée (accueil permanent ou occasionnel)  ; l'âge des enfants reçus (moins de 3 ans, moins de 6 ans, 3-6 ans). En marge de cette réglementation, deux autres catégories se sont développées dans le cadre des recommandations de la note de service de 1981 :crèches et haltes-garderies parentales, multi-accueil.

Selon le nouvel article R. 180-1, alinéas 2 à 4 du code de la santé publique (CSP), les structures comprennent désormais «  les établissements assurant l'accueil collectif non permanent d'enfants et les services assurant l'accueil familial non permanent d'enfants au domicile d'assistantes maternelles ». L'accueil peut être «  régulier, le cas échéant à temps partiel, ou occasionnel  ». Les établissements ou services peuvent assurer «  un multi- accueil  », associant un accueil régulier et occasionnel, ou un accueil familial et collectif. Enfin, il est également indiqué que « les établissements d'accueil collectif gérés par une association de parents qui participent à l'accueil sont dénommés établissements à gestion parentale  » (art. R. 180-1, dernier alinéa, nouveau du CSP).

Selon les explications qui nous ont été données par la direction générale de l'action sociale, ces notions ne renvoient pas aux définitions habituelles de la terminologie « juridico-administrative » (personnalité morale ou non).

Ainsi, les établissements sont les structures qui proposent un accueil collectif, dans des locaux propres aménagés à cet effet : crèches collectives, haltes-garderies. Il s'agit également des jardins d'enfants, qui gardent leur dénomination en raison de leur spécificité (6).

Les services sont les regroupements d'assistantes maternelles qui proposent un accueil familial, c'est-à- dire les crèches familiales.

Les structures dites « multi-accueil » sont celles qui peuvent offrir à la fois un accueil familial et un accueil collectif.

L'accueil régulier est un accueil de type « crèche », caractérisé par sa durée. Il correspond le plus souvent à une situation d'activité professionnelle des parents (ou d'une situation assimilée : formation, recherche d'emploi...). Mais  les conditions tenant à l'activité professionnelle (ou assimilée) des parents sont désormais supprimées.

L'accueil occasionnel est un accueil de type « halte- garderie ». Il correspond généralement à un besoin des parents temporaire ou limité dans le temps ainsi qu'à un désir d'éveil et de socialisation de l'enfant.

Les structures multi-accueil proposent à la fois un accueil régulier et un accueil occasionnel.

Le décret du 1^er août 2000 supprime des conditions concernant l'accès aux différentes catégories de structures. Le principal changement concerne l'accueil régulier de type crèche pour lequel sont levées les conditions tenant à  :

  l'âge de l'enfant (moins de 3 ans). Il s'agit, explique-t-on à la direction générale de l'action sociale, de permettre l'accueil au-delà du 3^e anniversaire de l'enfant, dans l'attente de son entrée à l'école maternelle ou en complément de celle-ci pour une période d'adaptation ou sur le temps périscolaire, ou encore pour des raisons liées aux besoins de l'enfant, à sa maturité ou à un handicap éventuel ;

  sa bonne santé. Ce, afin de favoriser l'accueil des enfants malades ou handicapés ;

  l'activité de la mère.

Le décret du 1^er août s'applique à tous les établissements et services quel que soit leur gestionnaire. Il distingue :

 les structures gérées par des personnes privées, soumises à autorisation, ou par des collectivités publiques (communes, départements, hôpitaux, services de l'Etat...), soumises à avis ;

 les établissements à gestion parentale (c'est-à-dire les crèches et haltes-garderies parentales) relevant désormais du droit commun, sous réserve de quelques dispositions particulières en matière d'effectifs, de règlement intérieur, de prise en compte de la participation des parents à l'accueil pour le calcul du taux d'encadrement.

Les anciens textes s'appuyaient simplement sur la garde de l'enfant en bonne santé pendant le travail de la mère en crèche (voir ci-dessus) ou pour de courtes périodes quand il s'agissait de haltes-garderies. Dorénavant, il est dit que l'ensemble des établissements et services d'accueil veillent « à la santé, à la sécurité et au  bien-être des enfants qui leur sont confiés, ainsi qu'à leur développement. Ils concourent à l'intégration sociale de ceux des enfants ayant un handicap ou atteints d'une maladie chronique. Ils apportent une aide aux parents afin que ceux-ci puissent concilier leur vie professionnelle et leur vie familiale » (art. R. 180-1, al. 1, nouveau du CSP).

La procédure de création, d'extension ou de transformation, applicable à toutes les structures visées par le décret du 1^er août, est désormais définie dans un seul texte. Ce type d'opération, s'agissant d'établissements de droit privé, est subordonné à une autorisation du président du conseil général, prise après avis du maire de la commune d'implantation (art. L. 2324-1, al. 1, du CSP). En revanche pour les établissements de droit public, ces procédures relèvent de la collectivité publique intéressée, après avis du président du conseil général (art. L. 2324-1, al. 2, du CSP) (7).

Selon les cas, l'autorisation ou l'avis doit être sollicité auprès du président du conseil général du département dans lequel est implanté l'établissement ou le service demandeur.

Aux termes de l'article R. 180-2 nouveau du code de la santé publique, le dossier de demande d'autorisation ou d'avis doit comporter :

 une étude des besoins ;

 l'adresse de l'établissement ou du service d'accueil ;

 les statuts de l'établissement ou du service d'accueil ou de l'organisme gestionnaire, pour les structures gérées par une personne de droit privé ;

 les objectifs, les modalités d'accueil et les moyens mis en œuvre, en fonction du public reçu et du contexte local, notamment en ce qui concerne les capacités d'accueil et les effectifs, ainsi que la qualification du personnel ;

 le nombre de places d'accueil régulier que l'établissement souhaite pouvoir utiliser pour de l'accueil occasionnel, ou réciproquement, en cas de multi-accueil ;

 le nom et la qualification du directeur ou, pour les établissements à gestion parentale, du responsable technique ;

 le projet d'établissement ou de service et le règlement intérieur ou les projets de ces documents s'ils n'ont pas encore été adoptés ;

 le plan des locaux avec la superficie et la destination des pièces.

Dans le cadre de la procédure d'autorisation ou d'avis de création, d'extension ou de transformation d'un établissement d'accueil de la petite enfance, le médecin responsable du service de la protection maternelle et infantile doit effectuer une visite préalable sur place (art. R. 180-5 du CSP). Il peut déléguer cette visite à un autre médecin du même service.

Elle a pour objet d'évaluer si les locaux et leur aménagement répondent aux objectifs et aux conditions de fonctionnement de la structure, compte tenu de l'âge et des besoins des enfants concernés.

Le président du conseil général dispose d'un délai de 3 mois, à compter de la réception du dossier complet, pour délivrer ou refuser l'autorisation prévue (art. R. 180-3 I nouveau du CSP).

Dans le délai de un mois à compter de la réception du dossier, il peut demander des pièces complémentaires nécessaires à son instruction. Il doit accuser réception du dossier complet.

A défaut de réponse du président du conseil général dans le délai de 3 mois, l'autorisation d'ouverture est réputée acquise.

Le président du conseil général doit solliciter l'avis du maire de la commune d'implantation. Cet avis lui est notifié dans le délai de un mois. A défaut, l'avis est réputé avoir été donné  (art. R. 180-3 I nouveau du CSP).

L'autorisation délivrée par le président du conseil général mentionne les modalités de l'accueil collectif et familial, les prestations proposées, les capacités d'accueil (régulier, occasionnel, à temps partiel) et l'âge des enfants reçus, les conditions de fonctionnement, les effectifs ainsi que les qualifications des personnels (art. R. 180-3 II nouveau du CSP). La décision précise également le nom du directeur ou, pour les établissements à gestion parentale, celui du responsable technique, lorsque ce dernier dirige la structure.

L'autorisation peut aussi prévoir des capacités d'accueil différentes suivant les périodes de l'année, de la semaine ou de la journée, « compte tenu des variations prévisibles des besoins d'accueil ». Une certaine souplesse est, ainsi, introduite dans la gestion de ces structures.

En ce qui concerne les établissements assurant un multi-accueil collectif, la décision doit mentionner le nombre de places d'accueil régulier pouvant être utilisé pour de l'accueil occasionnel et réciproquement, suivant les modalités définies dans le projet d'établissement.

Le président du conseil général doit notifier son avis à la collectivité publique intéressée, dans les 3 mois qui suivent la réception du dossier complet. Auparavant, il dispose d'un délai de un mois, à compter de la réception du dossier, pour demander les pièces complémentaires nécessaires (art. R. 180-4 I nouveau du CSP). Il doit accuser réception du dossier complet.

A défaut de réponse dans le délai imparti, l'avis du président du conseil général est réputé avoir été rendu.

Cet avis porte notamment sur : les prestations proposées, les capacités d'accueil - et dans le cas du multi- accueil sur les modalités d'attribution des places -, l'adéquation des locaux, les conditions de fonctionnement de l'établissement ou du service, les effectifs et la qualification des personnels (art. R.180-4 II nouveau du CSP).

Tout projet de modification portant sur l'un des éléments du dossier de demande d'autorisation ou d'avis, ou sur l'une des mentions de l'autorisation, doit être porté à la connaissance du président du conseil général, sans délai, par le directeur ou le gestionnaire de l'établissement ou du service (art. R. 180-6 nouveau du CSP).

Le président du conseil général peut, dans le délai de un mois, refuser la modification ou émettre un avis défavorable à l'exécution de celle-ci. Ce sera le cas s'il estime que le changement demandé ne respecte pas les conditions d'organisation, de fonctionnement et de qualification des personnels, ou qu'il est de nature à compromettre la sécurité, la santé ou le bien-être des enfants accueillis.

Outre des orientations sur l'organisation de l'espace, le décret du 1^er août prévoit des capacités d'accueil à ne pas dépasser. Il introduit par ailleurs l'obligation d'un projet éducatif et social pour toutes les structures et actualise le contenu du règlement intérieur.

Le décret du 1^er août a fixé des capacités d'accueil maximales aux différentes structures concernées (art. R. 180-7 I, II et III, nouveau du CSP).

Dans les établissements d'accueil collectif, qui reçoivent régulièrement des enfants de moins de 3 ans ou occasionnellement des enfants de moins de 6 ans, la capacité de chaque unité d'accueil ne doit pas dépasser 60 places.

Celle des établissements à gestion parentale est limitée à 20 places. Toutefois, à titre exceptionnel, eu égard aux besoins des familles et aux conditions de fonctionnement de l'établissement, la capacité peut être portée à 25. La décision est prise par le président du conseil général, après avis du médecin responsable du service de protection maternelle et infantile.

Dans les jardins enfants, l'effectif maximal de l'unité d'accueil peut atteindre 80 places.

Enfin, les services d'accueil familial ne peuvent pas disposer de plus de 150 places.

Pour leur part, les établissements multi-accueil assurant une prise en charge à la fois collective et familiale ne peuvent pas avoir une capacité globale supérieure à 100 places.

Par ailleurs, le décret du 1^er août autorise les structures à recevoir des enfants en surnombre. Certains jours de la semaine, la capacité d'accueil autorisée pourra donc être dépassée dans la limite de 10 %, à condition toutefois que le taux d'occupation n'excède pas 100 % en moyenne hebdomadaire (art. R. 180-8 nouveau du CSP).

Les locaux et leur aménagement doivent « permettre la mise en œuvre du projet éducatif » (art. R. 180-9 nouveau du CSP). Les personnels doivent pouvoir « y accomplir leurs tâches dans des conditions satisfaisantes de sécurité, d'hygiène et de confort, en portant aux enfants une attention constante et en organisant de manière adaptée à leurs besoins les repas, le sommeil, le repos, les soins corporels et les activités de jeux et d'éveil ».

En outre, l'aménagement intérieur des établissements doit favoriser l'accueil des parents et la tenue de réunions pour le personnel. Pour leur part, les services d'accueil familial doivent disposer d'un local destiné à recevoir les assistantes maternelles et les parents (9), d'une salle de réunions et d'un espace réservé aux activités d'éveil des enfants.

Un projet d'établissement ou de service doit obligatoirement être élaboré (art. R. 180-9 nouveau du CSP). Chargé de définir les compétences et la formation des personnels, ainsi que la place des familles et les modalités de leur participation au fonctionnement et à la vie de la structure, il doit comprendre :

 un projet éducatif pour l'accueil, le soin, le développement, l'éveil et le bien-être des enfants ;

 un projet social ;

 les prestations d'accueil proposées ;

 le cas échéant, les dispositions particulières prises pour l'accueil d'enfants atteints d'un handicap ou d'une maladie chronique ;

 la présentation des compétences professionnelles mobilisées ;

 pour les services d'accueil familial, les modalités de formation des assistantes maternelles, du soutien professionnel qui leur est apporté et du suivi des enfants au domicile de celles-ci ;

 la définition de la place des familles et de leur participation à la vie de l'établissement ou du service ;

 les modalités de relations avec les organismes extérieurs.

Le projet d'établissement ou de service est transmis au président du conseil général après son adoption définitive (s'il existe un conseil d'établissement ou de service, le projet d'établissement ou de service doit lui être soumis pour avis avant son adoption). Il doit également être affiché dans un lieu de la structure accessible aux familles.

Les établissements et services d'accueil doivent élaborer un règlement intérieur, qui définit les modalités d'organisation et de fonctionnement de l'établissement ou du service, et notamment (art. R. 180-10 nouveau du CSP)  :

 les fonctions du directeur ou, pour les établissements à gestion parentale, du responsable technique ;

 les modalités permettant d'assurer, en toutes circonstances, la continuité de la fonction de direction ;

 les règles d'admission des enfants ;

 les horaires et les conditions de départ des enfants ;

 le mode de calcul des tarifs ;

 les conditions du concours du médecin attaché à l'établissement ou au service, et des professionnels composant l'équipe pluridisciplinaire ;

 les modes de délivrance des soins spécifiques, occasionnels ou réguliers, le cas échéant avec le concours de professionnels médicaux ou paramédicaux extérieurs à la structure ;

 les procédures d'intervention médicale en cas d'urgence ;

 les modalités d'information et de participation des parents à la vie de l'établissement ou du service.

Dans les établissements à gestion parentale, le règlement intérieur doit également préciser les responsabilités respectives et les conditions de collaboration des parents et des professionnels assurant l'encadrement des enfants, ainsi que les fonctions déléguées au responsable technique.

Le règlement intérieur est adopté puis affiché selon les modalités indiquées pour le projet d'établissement.

A SUIVRE ...

L'expérimentation encouragée

Le décret du 1^er août 2000 permet les réalisations de type expérimental dérogeant aux règles de fonctionnement. Celles-ci peuvent être soit autorisées par décision motivée du président du conseil général, après avis du médecin responsable du service de la protection maternelle et infantile, soit décidée par la collectivité intéressée, après avis motivé du président du conseil général (art. R. 180-26 nouveau du CSP) . Ces réalisations font l'objet d'une convention avec les principaux partenaires. Y sont définies la durée, les modalités de fonctionnement, d'évaluation et de validation de l'expérimentation.

L'adaptation des structures existantes 

Les établissements et services existant au 6 août dernier (date de publication du décret du 1^er août au Journal officiel ) doivent adapter leurs locaux à l'occasion de tous travaux de restauration, d'amélioration ou de restructuration et, au plus tard, dans un délai de 5 ans. Toutefois, pour les structures dont la capacité est comprise entre 60 et 80 places, le décret prévoit une possibilité de déroger aux dispositions relatives aux capacités d'accueil et à la présence d'un adjoint au directeur (nous développerons ce dernier point dans un prochain numéro) . Les dérogations sont accordées au vu d'éléments relatifs à l'organisation et au fonctionnement de l'établissement, selon le cas, soit après avis du président du conseil général, soit par décision motivée du président du conseil général, après avis du médecin responsable du service de PMI ou d'un médecin du même service qu'il délègue (art. 2 du décret du 1 ^er  août 2000) .