La résorption de l'emploi précaire

Sous réserve des dérogations prévues par les lois relatives aux trois fonctions publiques, Etat (FPE), territoriale (FPT) et hospitalière (FPH), le statut général des fonctionnaires pose le principe du recrutement de fonctionnaires pour les emplois permanents (art.3 de la loi du 13 juillet 1983). Mais la réalité administrative est tout autre : de nombreux agents qualifiés de contractuels, de vacataires, ou encore d'auxiliaires, rémunérés sur des supports budgétaires divers, sont engagés à durée déterminée, sans garantie d'emploi, alors qu'ils sont affectés à des tâches permanentes.

Forts de ce constat, le gouvernement et six fédérations syndicales de fonctionnaires signaient, en mai 1996, un protocole d'accord qui avait pour objet de remédier au développement de l'emploi précaire. Votée dans son prolongement, la loi « Perben » du 16 décembre 1996 a ouvert la possibilité d'organiser, dans chaque fonction publique, pendant une période de 4 ans, des concours réservés à certaines catégories d'agents non titulaires (1). Malgré les titularisations opérées en application de ce dispositif (55 000 selon un bilan encore provisoire puisque la loi devait produire ses effets jusqu'au 16 décembre 2000), la précarité s'est maintenue. Le nombre d'agents non titulaires de l'Etat en métropole et dans les départements d'outre-mer est simplement passé de 210 000 en 1995 à 205 000 en 2000. Quant aux agents non titulaires des collectivités locales, leur nombre, qui s'élevait à 325 000, est resté inchangé de 1995 à 1997 (Rap. A.N. n° 2755, novembre 2000, Caullet).

Prenant acte de ces insuffisances, le gouvernement et six des sept organisations syndicales ont conclu, le 10 juillet 2000, un nouveau protocole d'accord portant sur la résorption de l'emploi précaire et la modernisation du recrutement (2). Son premier volet prévoit des procédures de titularisation plus variées et adaptées à chaque fonction publique. Le second envisage des mesures propres à mettre en œuvre une gestion prévisionnelle des effectifs et à améliorer les procédures habituelles d'embauche. La loi du 3 janvier 2001 reprend, dans sa structure, les deux pans de l'accord. Par ailleurs, elle donne un cadre législatif à l'aménagement et la réduction du temps de travail dans la fonction publique territoriale (voir encadré).

Le titre premier de la loi du 3 janvier 2001 met en place un programme de résorption de l'emploi précaire dans la fonction publique sur 5 ans. Il s'adresse aux agents de droit public recrutés pour une durée déterminée qui ont assuré des missions dévolues aux agents titulaires. Les conditions générales d'accès au dispositif de titularisation dérogatoire au droit commun sont, pour l'essentiel, identiques pour les trois fonctions publiques. Mais les modalités de titularisation (concours réservés, examens professionnels, intégration directe) varient. Selon l'étude d'impact qui accompagnait le projet de loi, 100 000 agents seraient concernés dans la FPE, 125 000 dans la FPT et 50 000 dans la FPH.

Quelle que soit la fonction publique à laquelle il appartient, l'agent doit remplir quatre conditions cumulatives pour bénéficier du plan Sapin, du nom de l'actuel ministre de la Fonction publique : être agent non titulaire, en fonctions ou en congé, posséder les diplômes requis ou une expérience professionnelle équivalente, avoir une ancienneté de services publics suffisante.

Dans les trois fonctions publiques, la première condition consiste à avoir eu, pendant au moins 2 mois au cours des 12 mois précédant le 10 juillet 2000, date de la signature du protocole d'accord (3), la qualité d'agent non titulaire de droit public, recruté à titre temporaire et ayant assumé des missions dévolues à des agents titulaires.

La qualité d'agent contractuel de l'Etat s'acquiert en application de dispositions législatives établissant la liste des emplois concernés (emplois des établissements publics « listés »...) ou dans les cas suivants :

  lorsqu'il n'existe pas de corps de fonctionnaires susceptibles d'assurer les fonctions correspondantes ;

  pour les emplois du niveau de la catégorie A lorsque la nature des fonctions ou les besoins des services le justifient ;

  lorsque des fonctions, correspondant à un besoin permanent, impliquent un service à temps incomplet ;

 pour les fonctions correspondant à un besoin saisonnier ou occasionnel, lorsqu'elles ne peuvent pas être assurées par des fonctionnaires titulaires.

Dans la fonction publique territoriale, sont visés les agents recrutés pour une durée déterminée en application de l'article 3 de la loi du 26 janvier 1984. Soit :

  les agents non titulaires occupant des emplois permanents pour assurer le remplacement momentané de titulaires autorisés à exercer leurs fonctions à temps partiel ou indisponibles en raison d'un congé de maladie, d'un congé de maternité ou d'un congé parental, ou del'accomplissement du service national, du rappel ou du maintien sous les drapeaux ;

  les agents non titulaires occupant des emplois permanents pour faire face temporairement et pour une durée maximale de un an à la vacance d'un emploi qui ne peut être immédiatement pourvu dans les conditions fixées par le statut ;

  les agents non titulaires exerçant des fonctions correspondant à un besoin saisonnier pour une durée maximale de 6 mois pendant une même période 12 mois ;

  les agents non titulaires recrutés, pour une durée maximale de 3 mois renouvelable une seule fois à titre exceptionnel, sur des contrats pour faire face à un besoin occasionnel ;

  les agents contractuels occupant des emplois permanents dans les mêmes cas et selon les mêmes conditions de durée que ceux applicables aux agents de l'Etat ;

 les agents recrutés sur des contrats à durée déterminée, renouvelés par reconduction expresse, pour pourvoir des emplois permanents à temps non complet (maximum 31,30 heures par semaine) dans les communes de moins de 2 000 habitants et dans les groupements de communes dont la moyenne arithmétique du nombre d'habitants ne dépasse pas ce seuil (4).

Les intéressés doivent avoir eu la qualité d'agent non titulaire de droit public des établissements hospitaliers mentionnés à l'article 2 de la loi du 9 janvier 1986. Sont visés :

  les établissements publics de santé et les syndicats interhospitaliers ;

  les hospices publics ;

  les maisons de retraite publiques ;

  les établissements publics ou à caractère public relevant des services départementaux de l'aide sociale à l'enfance et les maisons d'enfants à caractère social ;

  les établissements publics ou à caractère public pour mineurs ou adultes handicapés ou inadaptés (à l'exception des établissements nationaux et des établissements d'enseignement ou de la protection judiciaire de la jeunesse)  ;

  les centres d'hébergement et de réinsertion sociale ;

 le centre d'accueil et de soins hospitaliers de Nanterre.

La deuxième condition est d'avoir été, au cours des 2 mois inclus dans la période allant du 10 juillet 1999 au 10 juillet 2000, en fonctions ou d'avoir bénéficié d'un congé.

Sont visés pour toutes les fonctions publiques : les congés annuels ; les congés pour formation (formation syndicale, formation de cadres et d'animateurs pour la jeunesse, formation professionnelle)  ; les congés pour raison de santé (congé de maladie, congé de grave maladie, congé en cas d'accident du travail ou de maladie professionnelle, congé de maternité ou d'adoption, congé sans traitement pour inaptitude à reprendre le service)  ; les congés non rémunérés pour raisons familiales ou personnelles ainsi que les congés résultant d'une obligation légale (service national, exercice d'un mandat électif).

Les agents non titulaires de l'Etat ou de la fonction publique hospitalière doivent en outre justifier des titres ou diplômes requis des candidats au concours externe d'accès au corps concerné (5). Cette condition de diplôme s'apprécie au plus tard à la date de nomination dans le corps.

De même, s'agissant de la fonction publique territoriale, les intéressés doivent justifier des titres ou diplômes requis des candidats au concours externe d'accès au cadre d'emplois concerné. Cette condition s'apprécie au plus tard à la date soit de la proposition de nomination dans le cadre d'emplois (intégration directe), soit de clôture des inscriptions (concours réservé).

Quelle que soit la fonction publique, l'expérience professionnelle des candidats peut être reconnue en équivalence des conditions des titres ou de diplômes pour se présenter aux concours réservés, selon des modalités qui feront l'objet de décrets en Conseil d'Etat.

Les bénéficiaires de contrats emploi-solidarité ou emploi consolidéainsi que les emplois-jeunes sont exclus du nouveau plan de résorption de l'emploi précaire. Ils relèvent en effet du droit privé. Or, la loi du 3 janvier 2001 examine seulement la situation de contractuels de droit public. « Cela ne signifie pas pour autant que le gouvernement néglige leur sort, qui sera, au contraire,discuté dans un cadre plus large », a cependant assuré Michel Sapin devant les parlementaires(J.O. Sén. (C.R.) n° 86 du 23-11-00). De fait, un comité interministériel doit prochainement se pencher sur l'avenir des emplois-jeunes, dispositif qui prendra fin en 2003.

Par ailleurs, le protocole d'accord du 10 juillet 2000 conclu entre le gouvernement et les organisations syndicales de fonctionnaires prévoit que les agents recrutés en CES ou en CEC « bénéficieront d'une formation destinée notamment à leur permettre de se présenter aux concours d'accès à la fonction publique » (art. 1. 2. 4). Et qu'ils sont spécifiquement concernés par les dispositions de l'accord sur le recrutement en échelle 2, reprises par la loi du 3 janvier . Les partenaires sociaux sont également convenus que les agents, âgés d'au moins 55 ans, qui arriveront en fin de CEC pourront, après examen par l'ANPE de leurs possibilités d'insertion dans un autre emploi, se voir proposer, à titre dérogatoire,la prolongation de leur contrat.

Enfin, la dernière condition est d'avoir une durée de services publics effectifs au moins égale à 3 ans d'équivalent temps plein (6) au cours des 8 dernières années. Elle s'apprécie au plus tard :

  pour la FPE et la FPH, à la date de clôture des inscriptions au concours ou à l'examen professionnel ;

 pour la FPT, à la date de proposition de nomination dans le cadre d'emplois (intégration directe) ou à la date de clôture des inscriptions (concours réservés).

S'agissant de la fonction publique territoriale, les périodes de travail à temps non complet sont assimilées :

  à des périodes à temps plein si le travail à temps non complet correspondait à une durée supérieure ou égale au mi-temps ;

 aux trois quarts du temps plein dans le cas inverse.

Dans la lignée du plan Perben de 1996, pendant une durée maximale de 5 ans à compter de la publication de la loi (soit jusqu'au 4 janvier 2006) des concours réservés peuvent être organisés dans les trois fonctions publiques et des examens professionnels être passés par les contractuels de l'Etat et hospitaliers. Plus novatrice, l'intégration directe permet à des agents territoriaux d'être titularisés « sur place et sur titre ».

En principe, les fonctionnaires de l'Etat sont recrutés par voie de concours externes - ouverts aux candidats justifiant de certains diplômes ou de l'accomplissement de certaines études

- ou de concours internes - réservés aux agents ayant accompli une certaine durée de services publics (art. 19 de la loi du 11 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique de l'Etat). La loi du 3 janvier 2001 prévoit deux modalités de titularisation dérogatoires pour les contractuels de l'Etat : des concours réservés et des examens professionnels. Dans les deux cas, les candidats ne peuvent concourir que pour l'accès aux corps de niveau de catégorie au plus égal à celui des missions qu'ils exercent ou ont exercé.

Ces concours, organisés selon des modalités fixées par décret en Conseil d'Etat, seront ouverts aux agents non titulaires de l'Etat de droit public de l'Etat, de ses établissements publics autres que ceux à caractère industriel et commercial, des établissements publics locaux d'enseignement, des établissements publics d'enseignement à l'étranger.

Les concours réservés sont possibles pour l'accès à des corps de fonctionnaires dont les statuts particuliers prévoient un recrutement par la voie externe, ce qui exclut seulement certains corps dits « de débouché » (7) et ceux mis en extinction. En outre, les corps d'accueil de catégorie A ouverts au recrutement par concours réservés sont ceux mentionnés à l'article 80 de la loi du 11 janvier 1984, c'est-à-dire les corps au profit desquels sont intervenues des mesures statutaires prévues par l'accord du 9 février 1990 sur la rénovation de la grille des rémunérations et des classifications (protocole « Durafour » ). Cette rédaction exclut les corps de l'encadrement supérieur.

Pendant 5 ans également, les candidats remplissant les conditions générales peuvent avoir accès par la voie d'examens professionnels aux corps des fonctionnaires de l'Etat classés dans la catégorie C. Les modalités en seront définies par décret en Conseil d'Etat. Sont par ailleurs autorisés les recrutements sans concours dans les corps de fonctionnaires de catégorie C où les rémunérations sont les plus faibles .

La nouvelle loi permet en outre d'intégrer, toujours par voie d'examens professionnels, les enseignants non titulaires qui remplissaient les conditions fixées par la loi Perben de 1996 mais qui n'avaient pu se présenter aux concours réservés faute de vacances disponibles. Les modalités seront fixées par un décret en Conseil d'Etat.

A noter : Les concours réservés et les examens professionnels bénéficient également aux agents travaillant dans des services de formation continue et d'insertion professionnelle dont les activités ont été transférées à un groupement d'intérêt public (art. 3). Les services qu'ils ont accomplis après ce transfert sont retenus pour le calcul de l'ancienneté.

Les fonctionnaires territoriaux sont normalement recrutés par voie de concours externes, ouverts aux candidats justifiant de certains diplômes ou de l'accomplissement de certaines études, et de concours internes, réservés aux agents ayant accompli une certaine durée de services publics (art. 36 de la loi du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale). La loi du 3 janvier prévoit deux modalités spécifiques pour la titularisation des personnels contractuels dans la FPT : le concours réservé, comme dans le dispositif Perben, et l'intégration directe, principale innovation. Aux conditions générales d'ancienneté, de services effectifs et de diplômes, communes aux trois fonctions publiques, s'ajoute un critère essentiel, celui de la carence des concours.

A noter : pour la mise en œuvre des dispositions sur l'intégration directe et les concours réservés, les agents non titulaires pourront voir leur contrat prolongé jusqu'au terme de l'application de la loi (art. 10).

Dans la fonction publique territoriale, les cadres d'emplois ou, le cas échéant, les grades ou spécialités concernés par la résorption de l'emploi précaire par voie d'intégration directe ou par voie de concours réservés sont ceux :

  au profit desquels sont intervenues des mesures statutaires prévues par le protocole Durafour ;

 relevant des dispositions de la loi du 16 décembre 1996, c'est-à-dire les 35 cadres d'emplois figurant en annexe du décret du 27 décembre 1996.

Tous les cadres d'emplois, de catégorie A, B et C, sont visés, sauf ceux relevant du A « supérieur » dont les rémunérations sont hors- échelle. Mais les cadres d'emplois de catégorie A déjà concernés par la loi Perben de 1996 restent éligibles.

Les travaux parlementaires donnent plus de précisions sur les cadres d'emplois, spécialités ou grades relevant du dispositif de résorption précaire. Pour la filière médico-sociale, sont notamment visés les psychologues, les puéricultrices et auxiliaires de puériculture, les assistants sociaux éducatifs, les éducateurs de jeunes enfants, les moniteurs-éducateurs, les agents spécialisés des écoles maternelles et les agents sociaux. Pour la filière animation, sont cités les adjoints d'animation et les animateurs (Rap. Sén, n° 80, novembre 2000, Hoeffel, page58).

Intégration directe dans un cadre d'emplois (art.5)

L'article 5 de la loi prévoit une intégration directe pour les agents contractuels remplissant les conditions générales, recrutés après le 27 janvier 1984, c'est-à-dire après la promulgation du nouveau statut régissant la FPT, et qui soit n'ont pu bénéficier de concours lors de la période de construction statutaire, soit n'ont pu bénéficier d'une nomination après leur réussite à un concours réservé.

Les agents susceptibles d'être directement intégrés sont, tout d'abord, ceux qui ont été recrutés avant l'ouverture du premier concours d'accès au cadre d'emplois concerné organisé dans le ressort de l'autorité organisatrice dont ils relèvent. Ce sont les contractuels les plus anciennement recrutés, alors que la construction statutaire n'était pas encore mise en œuvre dans leur domaine d'activité. Comme l'a expliqué le rapporteur de la loi devant l'Assemblée nationale, les premiers concours n'ont été organisés qu'à partir de 1988 et les recrutements liés à la période d'attente de la construction statutaire ont été effectués hors du cadre statutaire (Rap. A.N. n° 2755, novembre 2000, Caullet).

Ce sont ensuite ceux qui ont été recrutés après le premier concours, mais avant le 14 mai 1996, date d'entrée en vigueur du dispositif Perben, si à la date de leur recrutement, aucun autre concours correspondant à leur cadre d'emplois ne s'était déroulé.

L'intégration directe est une titularisation «  sur place et sur titres, sans changement d'affectation, à l'initiative de l'employeur local, qui n'est pas tenu de la proposer » (Rap. Sén. n° 80, novembre 2000, Hoeffel). Elle ne peut donc concerner que les agents qui ont été employés par la même collectivité ou le même établissement public et pour les mêmes fonctions pendant 3 ans d'équivalent temps plein au cours des 8 dernières années.

Pour apprécier la condition d'ancienneté, il peut être pris en considération la durée des contrats effectués pour le compte de la collectivité ou de l'établissement public précédents.

Les agents ont 12 mois à partir de la notification de la proposition de nomination qui leur est faite pour se prononcer sur celle-ci. « La longueur de ce délai se justifie par le fait qu'en cas de refus de l´agent, celui-ci sera réputé avoir renoncé définitivement à son intégration directe » (Rap. AN. n° 2755, novembre 2000, Caullet).

Si, dans la fonction publique de l'Etat, les règles relatives à l'aménagement et la réduction du temps de travail relèvent du pouvoir réglementaire,celles-ci doivent être prévues par la loi pour les fonctions publiques territoriale et hospitalière. Le titre III de la loi du 3 janvier 2001 donne ainsi un cadre législatif aux 35 heures dans la fonction publique territoriale (8) .

Du rapport Roché à l'échec d'un accord-cadre

Pour mémoire, le rapport Roché, de février 1999 (9) , estimait que la mesure du temps du travail devait être uniformisée dans les trois fonctions publiques, en prenant l'heure comme unité commune et en décomptant le travail sur l'année. Il proposait par ailleurs un assouplissement et un élargissement des instruments d'aménagement du temps de travail et souhaitait une remise à plat de l'organisation existante pour mieux prendre en compte les aspirations des usagers.

A la suite de ce rapport et après consultation des organisations syndicales et des associations d'élus locaux,le gouvernement avait choisi la voie d'un accord-cadre sur la RTT dans la fonction publique, qui devait ensuite être décliné dans ses trois composantes. Toutefois, cet accord était rejeté, en février 2000(10) , par la majorité des fédérations représentatives des fonctionnaires.

Le souhait du gouvernement

Le projet de loi affirmait le principe de parité entre la fonction publique d'Etat et la fonction publique territoriale pour les règles sur la durée du travail. Ainsi, le texte initial complétait le chapitre 1^er de la loi statutaire du 26 janvier 1984 afin d'y inscrire le principe selon lequel les règles relatives à la définition, à la durée et à l'aménagement du temps de travail s'appliquaient aux agents des collectivités territoriales et de leurs établissements publics dans les mêmes conditions qu'aux agents de l'Etat. Pour tenir compte de la spécificité de la FPT, il envisageait des dérogations ou adaptations si les particularités des missions exercées au sein des collectivités locales ou des établissements publics en relevant les justifiaient.

Le projet de loi s'en tenait à cette affirmation de principe et renvoyait à un décret en Conseil d'Etat le soin de définir les modalités concrètes de sa mise en œuvre et les dérogations possibles. L'avant-projet de décret, présenté par le gouvernement au Conseil supérieur de la FPT rendait applicable aux agents des collectivités territoriales les dispositions du décret du 25 août 2000. Il fixait la durée du travail effectif à 35 heures par semaine dans les collectivités territoriales et établissements locaux, à partir du 1^er janvier 2002, en permettant une annualisation (décompte réalisé sur la base d'une durée annuelle de 1 600 heures).

La réécriture des dispositions par le Parlement

A l'initiative du Sénat, l'article 21 de la loi du 3 janvier 2001 a été réécrit. Au nom du principe constitutionnel de la libre administration des collectivités territoriales, les parlementaires ont d'abord réaffirmé la compétence des collectivités territoriales et des établissements publics, pour fixer les règles relatives à la définition, à la durée et à l'aménagement du temps de travail de leurs agents.

Ils ont ensuite assoupli le principe de parité avec la FPE,puisque, dans la nouvelle rédaction, les collectivités territoriales doivent fixer les règles relatives à la durée du travail « dans les limites applicables aux agents de l'Etat, en tenant compte de la spécificité de [leurs] missions »,le renvoi à un décret en Conseil d'Etat étant supprimé.

Les régimes de travail mis en place antérieurement au 6 janvier 2001 (date d'entrée en vigueur de la loi) peuvent être maintenus par décision expresse de l'organisme délibérant de la collectivité ou de l'établissement prise après avis du comité technique paritaire, sauf s'ils comportent des dispositions contraires aux garanties minimales applicables en matière de durée et d'aménagement du temps de travail.

Le plan Sapin permet également à des agents non titulaires remplissant les conditions communes déjà exposées (présence dans la fonction publique, diplôme et ancienneté dans la collectivité locale ou l'établissement en dépendant) mais qui ne rentrent pas dans les critères prévus pour une intégration directe, de se présenter à des concours réservés.

Les agents concernés sont ceux qui ont été recrutés après le 14 mai 1996 lorsque, à la date de leur embauche, un seul concours traditionnel correspondant à leur cadre d'emplois a été organisé. « Il s'agit des agents pour lesquels la carence des concours normaux dans certaines filières a perduré »   (Rap. A.N. n° 2755, novembre 2000, Caullet ).

Les intéressés doivent avoir exercé leurs fonctions pendant une durée d'au moins 3 ans au cours de 8 dernières années. Le cas échéant, il peut être pris en considération la durée des contrats effectués pour le compte de la collectivité ou de l'établissement public précédents.

Conformément au droit commun de la FPT, ces concours réservés donnent lieu à l'établissement de listes d'aptitude classant par ordre alphabétique les candidats déclarés aptes par le jury. Il est rappelé que cette inscription sur une liste d'aptitude ne vaut pas recrutement. Celui-ci reste subordonné à la nomination par une collectivité territoriale dans un emploi déclaré vacant (Rap. Sén. n° 80, novembre 2000, Hoeffel).

Tout candidat déclaré apte depuis moins de 2 ans peut être nommé dans un des cadres d'emplois auxquels le concours réservé donne accès. Le décompte de cette période de 2 ans est suspendu, le cas échéant, durant l'accomplissement des obligations du service national ou en cas de congé parental ou de maternité.

Les conditions de nomination et de classement des agents intégrés directement ou lauréats des concours réservés sont celles qui s'appliquent aux lauréats des concours internes ou externes. En particulier, la nomination aux grades et emplois de la fonction publique de la FPT est de la compétence exclusive de l'autorité territoriale.

La titularisation peut être prononcée à l'issue d'un stage, dont la durée est fixée par le statut particulier. La loi prévoit cependant que des dispositions particulières concernant la durée des stages pourront être prises par décret en Conseil d'Etat (11).

Les parlementaires ont décidé de prendre également en compte la situation d'agents publics contractuels recrutés par une commune puis employés pour des fonctions correspondant au même cadre d'emplois dans un établissement public de coopération intercommunale  (EPCI), en raison d'un transfert de compétences de la commune vers cet établissement. Pour ces agents, les conditions fixées pour la procédure d'intégration directe ou du concours réservé s'apprécient sans préjudice de ce changement d'affectation. L'objectif est de ne pas pénaliser l'agent du fait d'un changement d'employeurs qui ne lui est pas imputable (Rap. A.N. n° 2755, novembre 2000, Caullet).

Les personnels bénéficiant d'un contrat de travail au 3 janvier 2001 avec une association créée avant les transferts de compétences prévus par les lois de décentralisation ou une association lui ayant succédé, et dont l'objet et les moyens sont transférés dans leur intégralité à une collectivité territoriale, à un EPCI ou à un syndicat mixte, peuvent être recrutés par cette collectivité ou cet établissement, en qualité d'agent non titulaire pour la gestion d'un service public administratif. Ils peuvent alors conserver le bénéfice des stipulations de leur contrat de travail antérieur lorsqu'elles ne dérogent pas aux dispositions légales et réglementaires régissant les agents non titulaires de la fonction publique territoriale. Toutefois, ils peuvent conserver le bénéfice de leur contrat à durée indéterminée ainsi que celui de leur rémunération perçue au titre de leur contrat antérieur et de leur régime de retraite complémentaire et de prévoyance.

Les personnes ainsi recrutées ne perçoivent pas d'indemnités au titre du licenciement lié à la dissolution de l'association.

Enfin, le dispositif de résorption de l'emploi précaire est adapté pour les agents non titulaires des administrations parisiennes, selon des modalités qui seront définies par décret en Conseil d'Etat.

Durant l'application du dispositif de résorption de l'emploi précaire, les rapports adressés tous les 2 ans par les autorités locales au comité technique paritaire sur l'état de la collectivité, de l'établissement ou du service auprès duquel il a été créé, comporteront un bilan de l'application des dispositions relatives à l'intégration directe et aux concours réservés.

Ce bilan sera remis au centre de gestion qui en assurera la transmission aux organisations syndicales représentées au Conseil supérieur de la fonction publique territoriale.

Le recrutement dans la fonction publique hospitalière prévoit des concours externes et des concours internes. La promotion interne peut se faire par voie d'examen professionnel. A l'instar de la loi Perben, la loi du 3 janvier permet un recrutement dérogatoire : des concours et examens professionnels réservés peuvent être ouverts pendant une durée maximale de 5 ans, selon des conditions qui seront fixées par décret en Conseil d'Etat.

Les concours ou examens professionnels réservés peuvent être organisés pour l'accès à des corps de fonctionnaires hospitaliers dont les statuts particuliers prévoient un recrutement par la voie externe. (Ces corps sont largement majoritaires).

En outre, les examens professionnels ne peuvent être organisés que pour les corps dont les statuts particuliers prévoient un recrutement externe par examen professionnel.

Le décret fixera notamment la liste des corps de la FPH dans lesquels les concours et examens professionnels réservés pourront être ouverts, par dérogation au principe selon lequel l'autorité investie du pouvoir de nomination doit d'abord pourvoir les emplois vacants par la procédure de changement d'établissement ou par détachement.

Les candidats ne peuvent se présenter qu'aux concours ou examens professionnels donnant accès aux corps de fonctionnaires dont les missions relèvent d'un niveau de catégorie au plus égal à celui des fonctions qu'ils ont exercées pendant une durée de 3 ans au cours des 8 dernières années.

La procédure de droit commun dans la FPH veut que chaque concours donne lieu à l'établissement d'une liste classant par ordre de mérite les candidats déclarés aptes par le jury. Par dérogation, les concours et examens professionnels réservés donneront lieu à l'établissement d'une liste d'aptitude valable un an, classant par ordre alphabétique les candidats admis. Les candidats inscrits sur la liste seront recrutés par les établissements qui auront offert un poste au concours ou à l'examen professionnel. L'établissement d'une liste par ordre alphabétique permet à un candidat reçu au concours à n'importe quel rang d'être recruté par l'établissement dans lequel il travaillait sous contrat.

Aucun plan de titularisation mis en œuvre à ce jour « n'a permis réellement d'enrayer les pratiques de recours mal maîtrisé aux agents non titulaires », déplorait le gouvernement dans l'exposé des motifs de la loi. D'où les mesures pérennes du titre II visant à améliorer durablement la gestion de l'emploi public. Au-delà de la mise en œuvre d'une gestion prévisionnelle des emplois, la loi du 3 janvier recherche une plus grande efficacité des procédures de recrutement et une meilleure adaptation des concours aux besoins en personnel.

Pour mémoire, sans attendre le vote de la loi, le gouvernement a mis en place dès juillet 2000 un observatoire chargé de réaliser des études prospectives relatives à l'emploi dans la fonction publique. De son côté, la loi du 3 janvier 2001 vient renforcer, en matière de gestion prévisionnelle de l'emploi dans la fonction publique territoriale, le rôle des centres de gestion (art. 14 modifié de la loi du 26 janvier 1984).

Dans un rapport daté de décembre 1999 (12), la Cour des comptes accablait l'Etat employeur, en dénonçant de nombreux dysfonctionnements ou irrégularités : emplois en surnombre, mises à disposition ou détachements injustifiés, gestion prévisionnelle des ressources humaines défaillante, méconnaissance des effectifs de fonctionnaires... Plus récemment, dans deux rapports de mars (13) et mai 2000 (14), le Commissariat général du Plan épinglait également l'absence de gestion prévisionnelle des emplois et des compétences dans la fonction publique.

Prenant acte de ces critiques, le gouvernement a créé par un décret du 13 juillet 2000 l'Observatoire de l'emploi public, chargé d'assurer la collecte, l'exploitation et la diffusion de l'information sur l'emploi dans les services de l'Etat, les collectivités territoriales et les établissements hospitaliers (15). Son programme de travail, présenté par Michel Sapin le 15 février, s'articule autour de trois axes :

 assurer la transparence en matière d'effectifs ;

 améliorer la gestion prévisionnelle des effectifs, des emplois et des compétences au sein de chaque ministère et de chaque fonction publique ;

 réaliser des études prospectives sur l'emploi public et les qualifications.

Comme le rappellent les travaux parlementaires (Rap. Sén. n° 80, novembre 2000, Hoeffel), l'urgence d'organiser une gestion prévisionnelle des emplois dans la fonction publique résulte notamment des évolutions démographiques.

Ainsi, près de 600 000 fonctionnaires civils de l'Etat devraient partir à la retraite d'ici à 2010 et environ 1,2 million d'entre eux, soit les trois quarts des agents en poste aujourd'hui, d'ici 2020. Dans la fonction publique territoriale, selon une enquête de septembre dernier (16), les départs potentiels en retraite d'ici à 2012 concernent 51 % des agents de la catégorie A, 32 % de ceux de la catégorie B et 35 %de ceux de la catégorie C. La répartition par filière fait notamment apparaître que 37 % des agents de la filière sociale devraient partir à la retraite d'ici à la même échéance.

Ces centres sont des établissements publics locaux à caractère administratif organisés dans chaque département (17) qui organisent certains concours et examens professionnels et sont chargés de la publicité des créations et des vacances d'emplois.

Désormais, ils ont à réaliser une synthèse des informations que leur communiquent déjà l'ensemble des communes, départements, régions et établissements en relevant (créations et vacances d'emplois, listes d'aptitude, tableaux d'avancement...), ainsi que de toutes les autres données relatives à l'évolution des emplois dans les collectivités et établissements relevant de leur ressort et aux besoins prévisionnels.

Cette synthèse est faite dans l'objectif d'organiser une concertation annuelle entre le centre de gestion et les collectivités et établissements en relevant et de contribuer à l'évaluation des besoins prévisionnels de recrutement ainsi que des moyens nécessaires à leur mise en œuvre. Il a été expliqué que cette concertation «  pourrait aboutir à une approche coordonnée des besoins de recrutement et des concours à moyen terme » (Rap. A.N. n° 2755, novembre 2000, Caullet).

Les centres examineront plus particulièrement les demandes et propositions de recrutement et d'affectation susceptibles d'être effectuées sur la base du deuxième alinéa de l'article 25 de la loi du 26 janvier 1984, c´est-à-dire qui favoriseront le recrutement d'agents affectés à des missions temporaires, remplaçant des agents titulaires momentanément indisponibles, ou assurant des services communs à plusieurs collectivités ou établissements, ainsi que la mise à disposition d'une ou plusieurs collectivités ou établissements de fonctionnaires en vue de les affecter à des missions permanentes pour accomplir un service à temps non complet auprès de chacune de ces collectivités ou de chacun de ces établissements.

Les informations et propositions issues de cette concertation seront portées à la connaissance des comités techniques paritaires.

La loi du 3 janvier 2001 diversifie les modes de recrutement. Elle encadre également plus strictement l'emploi permanent à temps non complet.

Les dispositions des trois lois statutaires relatives au recrutement des fonctionnaires par voie de concours externe ou interne sont modifiées afin de généraliser les concours de type « troisième voie » et de permettre la validation des acquis professionnels des candidats admis à concourir. S'agissant plus spécifiquement de la fonction publique de l'Etat, la loi du 3 janvier admet un recrutement direct en échelle 2,  reconnaît les concours sur titre et favorise la déconcentration de certains concours.

Développement des concours de « troisième voie » (art. 15 II, 18 VI et 19 II)

La loi du 3 janvier permet l'ouverture dans les trois fonctions publiques, à côté des concours internes et externes traditionnels, de concours de type « troisième voie ». S'inspirant des « troisièmes concours » qui existent déjà pour l'accès à l'ENA et aux instituts régionaux d'administration, elle prévoit la possibilité d'instaurer, pour certains corps et dans les conditions fixées par leur statut particulier, des concours réservés aux candidats justifiant de l'exercice pendant une durée déterminée :

  d'une ou plusieurs activités professionnelles ;

  d'un ou de plusieurs mandats de membre d'une assemblée élue d'une collectivité territoriale ;

 ou d'une ou de plusieurs activités en qualité de « responsable » d'une association.

La durée de ces activités ou mandats ne pourra être prise en compte que si les intéressés n'avaient pas, lorsqu'ils les exerçaient, la qualité de fonctionnaire, de magistrat, de militaire ou d'agent public.

Pour les trois fonctions publiques, les statuts des corps concernés fixeront la nature et la durée des activités requises, ainsi que la proportion des places offertes (art. 19 modifié de la loi du 11 janvier 1984, art. 36 modifié de la loi du 26 janvier 1984, art. 29 modifié de la loi du 9 janvier 1986).

La loi introduit également le principe de la validation des acquis professionnels pour l'admission à concourir en externe dans les trois fonctions publiques. Désormais, lorsqu'une condition de diplôme est requise, les candidats disposant d'une expérience professionnelle conduisant à une qualification équivalente à celle sanctionnée par le diplôme requis pourront être admis à se présenter aux concours externes, lorsque la nature des fonctions le justifiera (art. 19 1° modifié de la loi du 11 janvier 1984, art. 36 1° modifié de la loi du 26 janvier 1984, art. 29 1° modifié de la loi du 9 janvier 1984).

La durée de l'expérience professionnelle prise en compte sera précisée par décrets en Conseil d'Etat, en fonction de la nature et du niveau des diplômes requis.

Est ainsi pérennisé, pour l'ensemble des concours externes, la règle instituée pour les concours réservés dans la FPE, à la différence près que ces derniers « admettent la validation de l'expérience professionnelle en équivalence des conditions de titres ou de diplômes, tandis que les concours externes ne seront ouverts aux candidats non diplômés que par exception » (Rap. Sén. n° 80, novembre 2000, Hoeffel).

La loi du 3 janvier 2001 autorise dans la fonction publique de l'Etat, pendant une durée de 5 ans (par exception donc aux autres mesures qui sont, elles, pérennes) le recrutement sans concours dans les corps de fonctionnaires de catégorie C, dont le grade de début de carrière correspond à l'échelle de rémunération la moins élevée de cette catégorie (échelle 2). Les conditions d'aptitude requises et les modalités d'application de l'article seront fixées par un décret en Conseil d'Etat.

La possibilité de recruter sans concours des fonctionnaires de catégorie C est déjà prévue par la loi du 26 janvier 1984 mais ne peut être mise en œuvre que lorsque le statut particulier l'autorise. Une telle disposition existe déjà pour les fonctions publiques territoriale et hospitalière.

La procédure de recrutement direct en échelle 2 de la catégorie C dans la FPE fait l'objet d'un groupe de travail dans le cadre du protocole du 10 juillet 2000, notamment « afin de permettre son objectivité et l'égalité de traitement des candidats ».

Les concours sur titres ou sur titres et travaux sont consacrés comme forme de concours à part entière dans la fonction publique de l'Etat (18). La loi confirme en effet la possibilité de les organiser à la place ou en complément d'épreuves, que ce soit pour les concours externes, internes ou de troisième voie, lorsque les emplois en cause nécessitent une expérience ou une formation préalables (art. 19 modifié de la loi du 11 janvier 1984).

Enfin, la nouvelle loi vise à développer la déconcentration des concours dans la fonction publique de l'Etat «  afin de répondre aux souhaits des candidats désireux de rester dans leur région et d'améliorer l'efficacité des procédures de recrutement par une meilleure adaptation aux réservoirs locaux d'emplois » (Rap. A.N. n° 2755, novembre 2000, Caullet). Il est ainsi précisé que les concours pourront être organisés au niveau national ou au niveau déconcentré (art. 19,3° nouveau, de la loi du 11 janvier 1984). Dans ce dernier cas, le ministre pourra déléguer sa compétence au représentant de l'Etat dans la région, le département, le territoire ou la collectivité d'outre-mer, pour les personnels placés sous son autorité, après consultation des comités paritaires compétents.

Date d'appréciation des conditions d'accès à la qualité de fonctionnaire de l'Etat (art. 16)

Les conditions pour être fonctionnaire sont communes aux trois fonctions publiques (nationalité, droits civiques,aptitude physique...) (art. 5 et 5 bis de la loi du 13 juillet 1983). En l'absence de précision législative, la jurisprudence administrative considère que ces conditions doivent être remplies à la date d'ouverture du concours, sauf disposition contraire. Mais de son côté, la loi du 11 janvier 1984 relative à la fonction publique de l'Etat permettait à l'administration de différer la date de vérification des conditions au plus tard à la date de nomination (art. 20). La loi du 3 janvier 2001 met fin à cette discordance. Elle confirme la solution jurisprudentielle en fixant les dates de vérification des conditions requises pour être fonctionnaire :

 au plus tard à la date de la première épreuve du concours ;

ou, s'il s'agit d'un concours comprenant un examen des titres des candidats, à la date de la première réunion du jury chargé de la sélection des dossiers.

Cette règle générale admettra éventuellement des exceptions, précisées par le statut particulier du corps concerné.

Mise à disposition de fonctionnaires par les centres de gestion (art. 18 IX)

Actuellement, les centres de gestion peuvent mettre des fonctionnaires à disposition d'une ou plusieurs collectivités ou établissements en vue de les affecter à des missions permanentes, pour accomplir un service à temps non complet auprès de chacune de ces collectivités ou de chacun de ces établissements. La loi permet désormais les mises à disposition pour des services à temps complet (art. 25, al. 2 modifié, de la loi du 26 janvier 1984). Cette extension est de nature « à répondre à la demande des collectivités et à lutter contre l'emploi précaire » (J.O. Sén. (CR) n° 88 du 25-11-00).

Durée de validité des concours dans la FPT (art. 18 XI)

Le délai de validité des concours dans la FPT est porté de 2 à 3 ans (art. 44, alinéa 4 modifié, de la loi du 26 janvier 1984).

Action sociale (art. 25)

La loi du 3 janvier donne une base juridique plus précise à l'action sociale dont bénéficient les fonctionnaires, en définissant sa nature et ses modalités de gestion.

Il est désormais préciser que « les prestations d'action sociale, individuelles ou collectives, sont distinctes de la rémunération [...] et sont attribuées indépendamment du grade, de l'emploi ou de la manière de servir ». Il revient aux collectivités territoriales de déterminer les prestations accordées à leurs agents et leurs montants comme leur mode de gestion. La loi ouvre la possibilité à l'Etat, comme aux collectivités territoriales, de confier la gestion des prestations sociales à des organismes à but non lucratif ou à des associations nationales ou locales régies par la loi de 1901. (art. 9 modifié de la loi du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires).

Pour mémoire, le rapport d'Anne-Marie Escoffier,commandé en 1998 par le gouvernement dans le cadre de l'accord salarial, dénonçait le caractère inégalitaire de l'action sociale en faveur des agents territoriaux (19) .

Selon l'étude d'impact du projet de loi, cette disposition sera mise en œuvre pour le recrutement des catégories B et C.

Le recours à des agents contractuels à temps incomplet dans la fonction publique de l'Etat est plus strictement encadré. Dans le même esprit, la loi du 3 janvier réduit de 2 000 à 1 000 le nombre d'habitants en dessous duquel les communes peuvent employer des contractuels en contrat à durée déterminée pour pourvoir des emplois permanents à temps non complet.

L'article 6 de la loi du 11 janvier 1984, dans sa rédaction antérieure, autorisait le recrutement d'agents contractuels pour des « fonctions qui, correspondant à un besoin permanent, impliquent un service à temps incomplet », sans définir la notion de temps incomplet. Or, des pratiques consistant à « recruter des agents non titulaires sur des emplois à temps quasi complet, conformes à la lettre du texte, mais non à son esprit », s'étaient développées ( Rap. A.N. n° 2755, novembre 2000, Caullet).

La nouvelle loi modifie donc le statut des fonctionnaires de l'Etat afin d'interdire l'emploi de contractuels pour un besoin permanent lorsque leur temps de travail excède 70 % d'un service à temps complet. Selon l'étude d'impact qui accompagnait le projet de loi, les quotités supérieures (notamment celle de 80 % soit 4 jours par semaine) ont vocation à être pourvues par des fonctionnaires souhaitant être employés à temps partiel.

Les agents contractuels déjà recrutés, en fonctions ou en congé au 4 janvier, date de publication de la loi, continueront à être employés dans les conditions prévues par leur contrat.

Initialement, le projet de loi proposait de supprimer les dispositions de la loi du 26 janvier 1984 qui permettent aux communes de moins de 2 000 habitants de recruter de manière permanente des agents non titulaires sur des emplois à temps non complet dont la durée est au plus celle qui permet l'affiliation à la Caisse nationale des retraites des agents des collectivités locales (soit 31 h 30 par semaine). Selon le gouvernement, ces dispositions, à l'origine d'un nombre important de situations précaires, avaient perdu leur raison d'être dans la mesure où les conditions dans lesquelles des emplois à temps non complet peuvent être pourvus par des fonctionnaires dans la FPT ont été largement ouvertes depuis 1991. En outre, d'après l'exposé des motifs, la nécessité de faire face à des besoins d'emplois à temps non complet, de manière souple, peut être satisfaite par le développement du recours aux personnels mis à disposition par les centres de gestion.

Le Sénat avait adopté un amendement de suppression afin de maintenir la possibilité de recrutement contractuel à temps non complet dans les petites communes et groupements de communes. Mais un accord a finalement été trouvé en commission mixte paritaire. Il consiste à autoriser les communes dont la population est inférieure à  1 000 habitants à recruter des contractuels pour faire face à leurs besoins, pour des emplois permanents à temps non complet pour lesquels la durée de travail n'excède pas la moitié de celle des agents publics à temps complet (art. 3, dernier alinéa modifié, de la loi du 26 janvier 1984). La réduction du seuil de population et la réduction du temps feront qu'il n'y a pas « une trop grande incitation à reconstituer un effectif de contractuels, ce qui aurait été à l'encontre des orientations générales » de la loi (J.O.A.N. (C.R.) n° 103 du 15-12-00 248).

La situation des agents recrutés sous l'empire des anciennes dispositions et qui sont en fonctions (ou en congé) au 4 janvier (date de publication de la loi) est maintenue (CDD renouvelable par reconduction expresse), sauf s'ils sont recrutés en qualité de fonctionnaires territoriaux :

  par concours externe, interne ou de troisième voie ;

  sans concours en application de l'article 38 de la loi du 26 janvier 1984 (emplois réservés, recrutement de fonctionnaires de catégorie C et D lorsque le statut le prévoit...)  ;

 ou par la voie de l'intégration directe ou des concours réservés, en application des articles 4 à 6 (voir pages 14 et 15).

Florence Elguiz

Les agents publics occupant un emploi à temps non complet ou exerçant des fonctions impliquant un service à temps incomplet pour lesquels la durée de travail est inférieure à la moitié de la durée légale ou réglementaire du travail des agents publics(FPE, FPT, FPH) à temps complet sont désormais autorisés à cumuler leur emploi avec l'exercice d'une activité privée lucrative (art. 25, al. 2 nouveau,de la loi du 13 juillet 1983). Cet assouplissement concerne également les agents non titulaires de la fonction publique de l'Etat et de la fonction publique territoriale dont le contrat est soumis aux dispositions du code du travail en application des articles 34 et 35 de la loi du 12 avril 2000 (20).

Cette disposition offre notamment la souplesse de gestion des personnels nécessaire aux collectivités locales, en facilitant le recrutement à temps incomplet de personnes,désormais susceptibles d'exercer, parallèlement, une autre activité professionnelle. Les limites et conditions du cumul seront fixées par décret en Conseil d'Etat.