La loi de solidarité et de renouvellement urbains

(Suite et fin)

La loi de solidarité et de renouvellement urbains du 13 décembre 2000 met en place un nouveau dispositif destiné à aider les copropriétés en difficulté ou dégradées. Des mesures de prévention sont proposées en amont du processus de dégradation pour mieux informer et protéger les acquéreurs de logements. En outre, des dispositions viennent faciliter le traitement proprement dit des copropriétés les plus dégradées, avec, notamment, un aménagement de la procédure des plans de sauvegarde ou encore la possibilité pour les organismes HLM d'acquérir des lots dans ces copropriétés afin d'y effectuer des travaux.

Un certain nombre d'aménagements sont prévus pour apporter davantage de sécurité et de transparence non seulement à l'occasion de l'achat immobilier (1) et de la gestion des biens (2), mais aussi lors de la division des immeubles. Cette dernière est ainsi conditionnée au  respect de normes minimales d'habitabilité et de sécurité.

La seule interdiction de division en appartements qui existait jusqu'alors ne concernait que les immeubles déclarés insalubres, frappés d'une interdiction d'habiter ou d'un arrêté de péril. Elle est désormais étendue aux immeubles d'une superficie et d'un volume habitables inférieurs respectivement à 14 m ² et à 33 m ³ (art. L. 111-6-1 nouveau du code de la construction et de l'habitation [CCH]). De même, les exigences de confort ont été élargies en matière d'évacuation des eaux usées, d'accès à l'eau potable et à la fourniture de courant électrique. La loi exige également que les divisions d'immeubles en appartements soient précédées de diagnostics relatifs à la présence d'amiante et de plomb.

Les personnes qui mettront à disposition d'autrui, vendront ou loueront des locaux à usage d'habitation provenant de divisions interdites seront punies d'un emprisonnement de 2 ans et d'une amende de 500 000 F. Les personnes morales qui seront reconnues responsables de telles pratiques pourront également être condamnées.

A noter : toute mise en copropriété d'un immeuble construit de plus de 15 ans doit être précédée d'un diagnostic technique portant constat de l'état apparent de la « solidité du clos et du couvert » et de celui des « conduites, canalisations et équipements communs de sécurité » (art. L. 111-6-2 nouveau du CCH).

Les plans de sauvegarde, dont l'objectif est la restauration d'immeubles dégradés, étaient jusque-là limités à ceux situés dans le périmètre d'une opération programmée d'amélioration de l'habitat ou dans les zones urbaines sensibles (ZUS). Désormais, ils peuvent intervenir sur n'importe quel point du territoire (art. L. 615-1 modifié du CCH). Le délai au cours duquel ces plans pourront fixer les mesures nécessaires à la restauration de l'habitat dans les bâtiments concernés est porté de 2 à 5 ans (art. L. 615-2 modifié du CCH).

Dans notre numéro 2194 du 22 décembre 2000, page 11 :

Le dispositif d'incitation à la construction d'HLM

La promotion du logement social

La revitalisation économique des quartiers sensibles

Dans ce numéro :

Les mesures en faveur des copropriétés en difficulté

- La protection des acquéreurs lors de la mise en copropriété

- Le sauvetage des copropriétés dégradées

La résorption de l'habitat insalubre

- La réforme des procédures

- La protection des occupants de logements insalubres ou dangereux

Le renforcement des droits des personnes logées

- Le droit à un logement décent

- La protection des résidents des logements foyers

Le préfet demeure compétent pour confier à une commission qu'il constitue le soin de proposer un plan de sauvegarde. Il intervient de sa propre initiative mais peut également agir sur proposition du maire de la commune concernée, d'associations de propriétaires ou copropriétaires et, nouveauté introduite par la loi SRU , d'associations de riverains et d'habitants. La commission devra comprendre obligatoirement des représentants des propriétaires et des locataires des immeubles concernés.

Les modalités d'intervention des organismes HLM dans les copropriétés en difficulté sont élargies. Ainsi , afin que puissent rester dans les lieux des occupants copropriétaires, « dont le maintien dans leur statut de copropriétaire n'est pas souhaitable ni pour eux ni pour la communauté de vie que forment les copropriétaires », il pourra leur être proposé de devenir locataires « moyennant un rachat de leur logement par un organisme HLM chargé de réhabiliter l'immeuble » (Rap. Sén. n° 304, avril 2000, Althapé, tome I).

Autrement dit, alors que jusqu'à maintenant, les organismes HLM pouvaient simplement gérer des logements situés dans des copropriétés connaissant des difficultés importantes de fonctionnement ou être syndics de ces copropriétés, ils pourront désormais acquérir des lots dans des copropriétés dégradées afin d'y effectuer des travaux et de louer provisoirement les logements rénovés (art. L. 421-1 modifié du CCH).

Cet élargissement ne concerne que les seules copropriétés dégradées faisant l'objet d'un plan de sauvegarde.

La loi laisse par ailleurs toute latitude aux organismes HLM sur les options de gestion à prendre et les autorise, in fine, à revendre ces logements éventuellement à leur propriétaire initial « revenu à meilleur fortune » (Rap. Sén. n° 304, avril 2000, Althapé, tome I).

Le secrétaire d'Etat au logement, Louis Besson, indiquait l'année dernière devant le Conseil national de l'habitat que l'objectif du volet insalubrité de la loi SRU est aussi de « lutter contre les taudis dans lesquels vivent des familles souvent en grande difficulté, exploitées par des “marchands de sommeil”, en se donnant des moyens d'intervention publique plus simples et efficaces ». Le législateur s'est, à cet égard, largement inspiré d'un rapport qui avait été remis en novembre 1998 à Louis Besson par Nancy Bouché, inspecteur général de l'équipement (3). Les dispositifs existant en matière d'immeubles insalubres et d'édifices menaçant ruine sont ainsi modifiés et renforcés. De plus, les procédures de notification et de réalisation d'office des travaux sont simplifiées. Dans le souci de protéger les habitants des logements insalubres ou dangereux, la loi prévoit, par ailleurs, de faciliter la réalisation des travaux nécessaires et de garantir le droit de relogement des occupants.

Un immeuble insalubre est celui qui constitue, soit par lui-même, soit par les conditions dans lesquelles il est occupé ou exploité, un danger pour la santé des occupants ou des voisins (art. L. 1331-26 modifié du code de la santé publique). La nouveauté, c'est l'introduction dans la loi de la notion d'exploitation comme critère d'application de la procédure, aux côtés de celle d'occupation de l'immeuble. Pour le député (PS) Patrick Rimbert, l'intérêt de cette ajout est « de mieux prendre en compte certaines réalités contemporaines » (Rap. A.N. n° 2481, juin 2000, Rimbert, tome I), comme les hôtels meublés, la procédure d'insalubrité étant, le cas échéant, notifiée non seulement au propriétaire mais aussi à l'exploitant.

La procédure qui s'applique à l'encontre de ces édifices relève des services de l'Etat et est régie par le code de la santé publique (CSP). Elle s'applique à un immeuble bâti ou non, vacant ou non, attenant ou non à la voie publique, mais aussi à un groupe d'immeubles, un îlot ou un groupe d'îlots.

La saisine du préfet

Lorsqu'un immeuble présente un caractère d'insalubrité, le préfet, saisi par un rapport motivé soit du directeur départemental des affaires sanitaires et sociales, soit du directeur du service communal d'hygiène et de santé, invite le conseil départemental d'hygiène à donner son avis dans le délai de 2 mois, sur la réalité et les causes d'insalubrité et sur les mesures propres à y remédier.

Le législateur a souhaité aligner le domaine d'intervention du Fonds de solidarité de logement (FSL)sur celui du plan de sauvegarde. Limité jusqu'ici à l'octroi d'aides à des propriétaires occupants d'un logement situé dans une zone urbaine sensible ou dans le périmètre d'une opération programmée d'amélioration de l'habitat, il sera désormais accessible dès lors que le logement est inclus dans unplan de sauvegarde (art. 84 de la loi SRU).

Pour mémoire, le FSL est notamment destiné à accorder des aides aux propriétaires occupants en difficulté, pour leur permettre de se maintenir dans leur logement, en assumant leurs obligations relatives au paiement de leurs charges collectives ou en remboursant les emprunts contractés.

Le directeur établit le rapport :

  soit de sa propre initiative ;

  soit sur saisine du maire ou du président de l'établissement public de coopération intercommunale (EPCI)  ;

  soit sur demande de tout locataire ou occupant de l'un des immeubles concernés.

La procédure préalable au constat d'insalubrité

Le préfet avise les propriétaires de la procédure en cours, au moins 30 jours avant la réunion du conseil départemental d'hygiène (art. L. 1331-27 modifié du CSP). Le préfet les informe également qu'ils peuvent produire leurs observations dans ce même délai. Si l'insalubrité ne concerne que les parties communes d'un immeuble en copropriété, la notification est faite au seul syndicat des copropriétaires.

Le rapport motivé à l'origine de la saisine du préfet est tenu à la disposition des intéressés, à la préfecture et à la mairie de la commune ou de l'arrondissement où est situé l'immeuble. Toute personne avisée qui le demande est entendue et appelée aux visites et constats des lieux.

Si le conseil départemental d'hygiène émet un avis contraire aux conclusions du premier rapport, le dossier peut être transmis par la préfecture, par le biais du ministère, au Conseil supérieur d'hygiène publique de France. Lequel émettra un avis dans un délai de 2 mois, qui se substituera à celui du conseil départemental.

Le constat d'insalubrité et ses conséquences

Le constat relatif à l'insalubrité entraîne des conséquences différentes selon que l'insalubrité s'avère remédiable ou pas.

Insalubrité irrémédiable

Lorsque le conseil départemental d'hygiène (ou éventuellement le Conseil supérieur) conclut à l'impossibilité de remédier à l'insalubrité, le préfet prononce, dans un délai de un mois, l'interdiction définitive d'habiter et d'utiliser les lieux (art. L. 1331-28 modifié du CSP). Cette interdiction peut être appliquée immédiatement ou, désormais, à l'expiration d'un délai fixé par le préfet qui ne peut être supérieur à 6 mois.

Le préfet peut prescrire toutes mesures appropriées pour rendre les lieux inutilisables au fur et à mesure de leur évacuation et du relogement ou de l'hébergement des occupants. Il peut en outre faire procéder d'office aux mesures nécessaires pour empêcher toute utilisation des lieux et peut même aller jusqu'à ordonner, le cas échéant, la démolition de l'immeuble.

Insalubrité remédiable

Dans le cas où il serait conclu à la possibilité de remédier à l'insalubrité, le préfet prescrit dans un délai de un mois les mesures appropriées pour faire cesser l'insalubrité (des travaux de réhabilitation, par exemple) et leur délai d'exécution. Il peut prononcer l'interdiction temporaire d'habiter et d'utiliser les lieux jusqu'à l'affichage de l'arrêté qui constate la réalisation des travaux prescrits et leur date d'achèvement.

A compter de la notification de l'arrêté d'insalubrité prononçant l'interdiction d'habiter ou d'utiliser les lieux, les locaux vacants ne peuvent ni être loués ni être mis à disposition pour quelque usage que ce soit (art. L. 1331-28-2 nouveau du CSP).

La réalisation des travaux de réhabilitation

Les propriétaires tenus d'exécuter les travaux peuvent se libérer de leurs obligations par la conclusion d'un bail à réhabilitation ou d'une vente en viager prévoyant la réalisation des travaux prescrits. Par ailleurs, l'occupant du logement peut, par convention, rester dans les lieux s'il les occupait à la date de l'arrêté d'insalubrité (art. L.1331-28 modifié du CSP).

Que l'insalubrité soit remédiable ou non, lorsque les travaux ont été réalisés, le préfet prononce la mainlevée de l'arrêté et de l'interdiction d'utiliser les lieux (art. L 1331-28-3 nouveau du CSP).

Si les travaux prescrits n'ont pas été réalisés dans le délai imparti, le maire ou, à défaut, le préfet ont la possibilité de se substituer au propriétaire pour pourvoir à l'évacuation des locaux et faire réaliser d'office les travaux, après une mise en demeure valablement notifiée restée sans réponse pendant un délai de 2 mois (art. L. 1331-29 nouveau du CSP).

De même, si la démolition a été prescrite, l'un ou l'autre fait réaliser les travaux provisoires nécessaires pour mettre fin au danger menaçant la santé des occupants.

Dans les deux cas, les travaux sont exécutés aux frais du propriétaire et en cas de difficultés, le juge des référés peut être saisi.

Celui qui, de mauvaise foi, n'a pas fait droit dans le délai de un mois à l'interdiction d'habiter peut être condamné à une peine de 2 ans de prison et à une amende de 500 000 F. De même, des sanctions pénales sont prévues en cas de destruction, dégradation ou détérioration des locaux faisant l'objet d'une procédure visant à remédier à l'insalubrité, lorsque ces faits ont été commis dans le but de faire partir les occupants.

A noter : une hypothèque légale peut être inscrite à la diligence du préfet et aux frais du propriétaire, sur l'immeuble ou sur un ou plusieurs lots, lorsqu'il s'agit d'une copropriété (art. L.1331-30 modifié du CSP). Elle garantit notamment la créance de la collectivité publique résultant de l'exécution des travaux ou encore des frais de relogement ou d'hébergement s'il y a lieu.

La compétence de l'Agence nationale pour l'amélioration de l'habitat (ANAH), jusqu'à présent limitée aux seuls propriétaires bailleurs, est étendue aux propriétaires occupants(art. L. 321-1 modifié du CCH). Elle concernera ainsi potentiellement 17 millions de logements.

Pour le secrétariat d'Etat au logement, cette uniformisation de la gestion des aides au sein du parc privé permettra d'améliorer la cohérence et l'efficacité des interventions dans ce parc, notamment pour le traitement des copropriétés dégradées mais aussi dans le domaine de la lutte contre l'insalubrité.

Au cours de la journée de l'amélioration de l'habitat organisée le 5 décembre 2000, Louis Besson s'est engagé à ce que le décret instituant la« grande ANAH » soit le premier décret issu de la loi SRU.

Un immeuble est considéré comme un édifice menaçant ruine lorsque, en mauvais état, il peut présenter un danger pour les occupants, les tiers, les immeubles contigus, en raison des risques d'effondrement qu'il présente. La procédure relative à l'état de péril, qui s'applique à l'égard de tels bâtiments, relève des pouvoirs spéciaux du maire et est régie par le code de la construction et de l'habitation. Sur le fond, elle rejoint celle prévue en cas d'insalubrité (art. L 511-2 modifié et suivants du CCH).

Jusqu'ici, le bailleur d'un immeuble n'avait que très peu d'obligations quant au sort des occupants d'un bien ayant fait l'objet d'un arrêté de déclaration d'insalubrité ou de péril. Il devra dorénavant assurer le relogement ou l'hébergement des occupants et contribuer au coût correspondant (art. L. 521-1 modifié du CCH). Toute menace ou acte d'intimidation visant à ce que l'occupant renonce à ses droits est sanctionné pénalement (art. L 521-4 nouveau du CCH).

Sont protégés, en tant qu'occupants du logement, le titulaire d'un droit réel conférant l'usage du bien, les locataires, sous-locataires, occupants de bonne foi des locaux à usage d'habitation et locaux d'hébergement constituant l'habitation principale (art. L. 521-1 modifié du CCH).

Concrètement, en cas d'interdiction temporaire d'habiter, le bailleur doit leur assurer un hébergement décent et correspondant à leurs besoins. A défaut, l'hébergement provisoire est assuré par le préfet, le coût étant à la charge du propriétaire (art. L. 521-3 nouveau du CCH).

En cas d'interdiction définitive d'habiter, le bailleur devra assurer le relogement des occupants. Une obligation satisfaite par la présentation à ces derniers d'un logement correspondant à leurs besoins et à leurs possibilités. A défaut, l'autorité à l'origine de la procédure prend les mesures nécessaires au relogement. Le propriétaire défaillant doit verser à la personne évincée une indemnité au titre des frais d'installation égale à 3 mois de son nouveau loyer. En cas de relogement pourvu par la collectivité publique, il devra par ailleurs verser une indemnité de 2 000 F à 4 000 F par personne relogée.

Le propriétaire est obligé de reloger les occupants même si ceux-ci ont fait résilier le bail ou si le bail expire entre la date de la notification des arrêtés et la date de l'interdiction définitive d'habiter.

Les procédures d'insalubrité et de péril ont des incidences à la fois sur le paiement du loyer, la durée du bail ainsi que sur le versement des aides au logement.

Suspension du paiement du loyer et durée du bail

Le paiement du loyer ou de toute autre somme due en contrepartie de l'occupation est suspendu pendant la période d'indisponibilité de l'immeuble ou des locaux (art. L. 521-2 nouveau du CCH).

Par ailleurs, en cas d'interdiction temporaire d'habiter, la durée du bail restant à courir à la date du premier jour du mois qui suit la date de l'achèvement des travaux dûment constaté est égale à celle qui restait à courir le premier jour du mois suivant la notification ou l'affichage de l'arrêté.

Le versement des aides au logement

Les aides au logement sont en principe dues à partir du premier jour du mois de l'année civile suivant celui au cours duquel les conditions d'ouverture du droit sont réunies. Concrètement, il existe donc un délai de carence. Cette règle n'est plus applicable aux personnes relogées ou hébergées. L'aide est versée pour le mois d'entrée dans les lieux (art. L. 351-3-1 modifié du CCH).

L'article L. 366-1 nouveau du code de la construction et de l'habitation donne un socle législatif aux associations départementales d'information sur le logement (ADIL). Leurs missions : offrir au public, dans un espace unique, une information préventive, indépendante,personnalisée et gratuite sur tous les problèmes juridiques, financiers et fiscaux concernant le logement -qu'il s'agisse d'accession à la propriété, de location ou d'amélioration.

A ce jour, 64 ADIL desservent 60 départements et une population de 34,8 millions de personnes (Rap. A.N. n° 2481,juin 2000, Rimbert, tome I). Un décret précisera leurs statuts types, conditions d'agrément et de contrôle.

L'obligation de délivrer un logement décent, dès lors qu'il s'agit de l'habitation principale du locataire, figure désormais dans le code civil et s'applique donc, quel que soit le régime de la location. Ses conséquences renforcent les droits de tous les locataires. La loi SRU a par ailleurs prévu des mesures supplémentaires spécifiques pour protéger les résidents logeant dans les logements foyers.

L'article 6 de la loi du 6 juillet 1989 tendant à améliorer les rapports locatifs énumère les obligations mises à la charge du bailleur, notamment celles de délivrer au locataire le logement en bon état d'usage, de réparation et d'entretien. Un article complété aujourd'hui par la loi SRU qui introduit la notion de logement décent (art. L. 187 de la loi SRU).

Un logement satisfait aux conditions de décence s'il ne laisse pas « apparaître de risques manifestes pouvant porter atteinte à la sécurité physique ou à la santé » et s'il est « doté des éléments le rendant conforme à l'usage d'habitation ».

Cette obligation est applicable aux contrats en cours et concerne tous les régimes locatifs soumis à la loi de 1989 : location de droit commun, logements soumis à la loi de 1948, locations HLM, conventionnés, ainsi que les locaux meublés, les logements-foyers, les logements attribués ou loués en raison de l'exercice d'une fonction ou de l'occupation d'un emploi. Sont visées également les locations consenties aux travailleurs saisonniers.

Conséquence de cette obligation : si le logement ne satisfait pas aux conditions de décence, le locataire peut demander au propriétaire sa mise en conformité, sans que la validité du bail ne soit remise en cause. Une possibilité qui n'est pas limitée dans le temps et qui est ouverte pour tous les contrats en cours. A défaut d'accord entre les parties, le juge détermine la nature des travaux à réaliser et le délai de leur exécution. Et s'il n'y a pas de mise en conformité, le juge pourra réduire le montant du loyer.

Lorsque un ou plusieurs locataires ont avec un même bailleur un litige ayant une origine commune, ils peuvent donner mandat à une association siégeant à la Commission nationale de concertation et agréée à cette fin, d'agir en justice en leur nom.

Si le litige porte sur la notion de « décence » du logement, le mandat peut être donné à une association agréée de défense des personnes en situation d'exclusion par le logement.

Lorsque le logement ne satisfait pas aux conditions de décence et que le locataire a demandé sa mise en conformité ou engagé une action en justice, l'allocation de logement familiale (ALF) est maintenue jusqu'à la réalisation des travaux. Hormis ce cas, ou si les travaux prescrits ne sont pas réalisés, l'ALF ne peut être accordée qu'à titre dérogatoire dans des conditions qui seront fixées par décret (art. L. 542-2 modifié du code de la sécurité sociale).

Les organismes ou services débiteurs de prestations familiales sont habilités à faire vérifier sur place le respect de ces nouvelles conditions de décence.

Le maire ou toute association de défense des locataires affiliée à une association siégeant à la Commission nationale de concertation, peuvent, s'il est porté à leur connaissance l'existence d'un immeuble habité ne satisfaisant pas aux exigences de décence, saisir les organismes précités.

Les mêmes règles de maintien de l'aide jusqu'à la réalisation des travaux s'appliquent pour les allocations de logement qui peuvent être versées à « des personnes âgées, des infirmes, des jeunes salariés et de certaines catégories de demandeurs d'emploi » (art. L. 831-3 modifié du code de la sécurité sociale).

Tout comme la loi de lutte contre les exclusions du 29 juillet 1998 a introduit dans le code de la construction et de l'habitation un chapitre spécifique consacré aux mesures protégeant les occupants de certains meublés, la loi SRU comprend un ensemble de dispositions allant dans le sens d'une plus grande protection des résidents du secteur foyer (4). Pour mémoire, deux types de structures sont concernés ici : les logements-foyers au sens strict d'une part, qui accueillent sous certaines conditions des personnes âgées ou handicapées, des jeunes travailleurs ou des travailleurs migrants, et les résidences sociales d'autre part, qui prennent notamment en charge toute personne ou ménage défavorisé avec ou sans enfants (4).

 Locataires ayant contracté un PACS. Les garanties offertes au bailleur sont désormais équivalentes que les occupants d'un logement donné à bail soient liés par un pacte civil de solidarité (PACS) ou par le mariage.

Ainsi, les notifications et significations faites par le bailleur leur sont désormais opposables de plein droit si l'existence d'un partenaire PACS ou d'un conjoint n'a pas été préalablement porté à la connaissance du bailleur (art. 189 de la loi SRU).

 La concertation locative. Une base législative est donnée à la concertation entre bailleurs et locataires, en particulier avant toute opération de travaux importants. Il est également proposé d'étendre les compétences de la commission départementale de conciliation aux conflits locatifs portant sur les charges et les travaux dans le logement pour tous les secteurs locatifs (art. 188 et 193 de la loi SRU).

« Destiné à l'hébergement collectif à titre de résidence principale de personnes dans des immeubles comportant à la fois des locaux privatifs meublés ou non et des espaces collectifs » (art. L. 633-1 nouveau du CCH), le logement-foyer (ou la résidence sociale) se distingue du logement classique par le paiement d'une redevance et non d'un loyer.

La loi SRU pose le principe que toute personne logée à titre de résidence principale dans ce type de structure a droit à l'établissement d'un contrat écrit d'une durée de un mois, et tacitement reconduit à la seule volonté de la personne logée (art. L. 633-2 nouveau du CCH). Le contrat indique sa date de prise d'effet, ses modalités, ses conditions de résiliation, la redevance, en distinguant les prestations comprises dans son montant et celles qui en sont exclues, ainsi que leur prix, le montant du dépôt de garantie, la désignation des éléments privatifs et communs. La signature du contrat par la personne logée vaut acceptation du règlement intérieur de l'établissement, qui doit être annexé au contrat.

Le délai laissé aux gestionnaires de logements-foyers pour présenter une offre de contrat à tous les résidents hébergés ou à leur représentant légal est de 6 mois à compter du 14 décembre 2000, date de publication de la loi SRU (art. L. 633-3 nouveau du CCH).

La résiliation du contrat par le gestionnaire ou le propriétaire ne peut intervenir qu'en respectant un préavis - sa durée sera fixée par décret - et dans les cas suivants (art. L. 633-2 nouveau du CCH)  :

  inexécution par la personne logée d'une obligation lui incombant au titre de son contrat ou d'un manquement grave ou répété au règlement intérieur ;

  cessation totale d'activité de l'établissement ;

  cas où la personne logée cesse de remplir les conditions d'admission dans l'établissement considéré. A noter : chaque établissement doit se doter d'un conseil de concertation composé de représentants du gestionnaire et de résidents (art. L. 633-4 nouveau du CCH). Il est notamment consulté sur l'élaboration et la révision du règlement intérieur, préalablement à la réalisation de travaux, et sur tout projet et organisation, dont la gestion des espaces collectifs, susceptibles d'avoir une incidence sur les conditions de logement et de vie des occupants.

Olivier Songoro