La loi sur la solidarité et le renouvellement urbains

La loi sur la solidarité et le renouvellement urbains  (SRU), préparée sous l'égide du ministre de l'Equipement, Jean-Claude Gayssot, et du secrétaire d'Etat au logement, Louis Besson, a été présentée en conseil des ministres en janvier 2000 (1). Elle aura intéressé de fort près les parlementaires, au point que de 87 à l'origine, le nombre d'articles est passé à 209. Malgré force d'amendements déposés, les objectifs de départ ont été maintenus : rénover les outils de la politique urbaine dans la continuité des réformes sur l'intercommunalité (2), afin d'éviter la création de ghettos, le délabrement des centres-ville, le « mitage » des périphéries et la multiplication anarchique des transports. Concrètement, il s'agit de répondre à une transformation profonde de la France : 80 % des habitants vivent dans un espace urbain et cette concentration de population s'est faite suivant un mode inadapté aux problématiques d'aujourd'hui. « Les politiques urbaines conçues après-guerre n'ont pas su maîtriser le développement des villes » car il a « manqué une vision globale liant urbanisme, habitat et transports  », résumait l'année dernière le Premier ministre, Lionel Jospin, lors de la préparation de la loi. Une erreur à laquelle le gouvernement entend donc remédier avec le nouveau texte, dont les objectifs affichés affirment sa volonté de :

  renforcer la cohérence des politiques urbaines et territoriales ;

  conforter la politique de la ville ;

  mettre en œuvre une politique de déplacements au service du développement durable ;

  assurer une offre d'habitat diversifiée et de qualité.

La loi introduit tout d'abord de nouvelles règles en matière d'urbanisme. Les schémas de cohérence territoriale remplaceront ainsi, dès le 1^er janvier 2002, les schémas directeurs. Cet outil de planification, élaboré à l'échelle de l'agglomération, devra permettre de coordonner les décisions portant sur l'urbanisme, le logement, les déplacements et les équipements commerciaux. Avec cette partie très technique, les pouvoirs publics entendent remettre de l'ordre dans un développement parfois anarchique, notamment à la périphérie des villes.

A côté de la refonte du code de l'urbanisme et du volet consacré aux transports (non présentés ici), une place importante traite de l'habitat social. Sont désormais soumises à un prélèvement obligatoire les  communes de plus de 3 500 habitants (1 500 habitants en Ile-de- France) situées dans des agglomérations de plus de 50 000 habitants et dont le parc de logements compte moins de 20 % de logements HLM. Il s'agit que ces villes rattrapent leur retard en 20 ans par la mobilisation de cette contribution financière fixée à 1 000 F par logement manquant pour atteindre ce quota. Il était prévu que les plus récalcitrantes, après constat de carence, voient ce montant doubler et s'exposent au risque d'une intervention directe du préfet pour obtenir la construction des logements. Des conséquences que le Conseil constitutionnel, saisi par des parlementaires de l'opposition, a jugé incompatibles avec le principe de libre administration des collectivités territoriales.

Par comparaison, les autres mesures figurant dans le volet habitat se sont avérées beaucoup plus consensuelles et, à une exception près, n'ont pas été censurées.

Ainsi, pour consolider le logement social, les textes encadrant l'activité des organismes HLM sont toilettés.

Au chapitre de la politique de la ville, une partie de la loi consacrée à la revitalisation économique des quartiers difficiles crée de nouveaux outils destinés à traduire les engagements pris par le gouvernement en termes de développement économique des banlieues.

Dans ce numéro :

Le dispositif d'incitation à la construction d'HLM

- Quelles sont les communes concernées ?

- Quels logements sont comptabilisés dans le quota ?

- Quelles sanctions encourent les communes récalcitrantes ?

La promotion du logement social

- Une redéfinition de la politique d'aide au logement -L'adaptation du statut des organismes HLM

- La sous-location dans le secteur social

La revitalisation économique des quartiers sensibles

- La réforme des ZFU

- Le fonds de revitalisation économique

- Les sociétés d'investissement régional

Dans un prochain numéro :

Les mesures en faveur des copropriétés en difficulté

La résorption de l'habitat insalubre

Le renforcement des droits des locataires

La loi met par ailleurs en place un nouveau dispositif pour prévenir et traiter les copropriétés en difficulté ou en voie de dégradation et s'attaque aux logements insalubres ou dangereux. A noter également, l'élargissement du champ d'intervention de l'Agence nationale pour l'amélioration de l'habitat (ANAH) et la reconnaissance du rôle des agences départementales d'information sur le logement (ADIL).

En outre, les objectifs et moyens de la politique du logement sont redéfinis. Apparaît notamment la volonté du législateur de promouvoir la décence du logement. Une notion qui participe à un renforcement des droits des locataires. Enfin, des mesures particulières sont envisagées en vue d'assurer la protection des personnes en logement-foyer.

Les premiers décrets d'application « devraient être publiés d'ici mars 2001 », indique-t-on au ministère de l'Equipement, des Transports et du Logement. Une circulaire commentant la loi et explicitant ses modalités d'application sera, par ailleurs, « diffusée début 2001 ».

Un peu plus de la moitié seulement de l'enveloppe allouée à la construction de logements sociaux aurait été utilisée à cette fin en 2000. « Il y a un sous-emploi des crédits » a ainsi rappelé le secrétaire d'Etat au logement, Louis Besson, à l'occasion de l'examen du budget 2001 de son ministère. Parallèlement, les listes et les délais d'attente pour obtenir un logement HLM s'allongent (3). A cela s'ajoute la question de la mixité sociale. En effet, au-delà d'une relance de la construction de ce type de logements en France, l'idée est également, pour le gouvernement, de favoriser une répartition équitable sur le territoire, et d'enrayer le développement d'agglomérations à deux vitesses, avec des quartiers peuplés de familles en difficulté et des îlots protégés réservés aux ménages les plus aisés. Pour Claude Bartolone, la réalisation de l'objectif de mixité sociale « passe par deux actions simultanées : la reconquête de nos quartiers sur 10 ou 15 ans et la construction de logements sociaux dans les villes qui n'en ont pas assez sur 20 ans » (J.O.A.N. n° 22 du 16-03-00). Le premier volet s'est concrétisé notamment avec le lancement d'un programme national de renouvellement urbain, centré autour de 50 grands projets de ville  (GPV) et de 30 opérations de renouvellement urbain  (voir encadré ci-contre). L'incitation des communes à bâtir des logements sociaux vient ainsi compléter cette action.

Ce dispositif aura essuyé le plus gros tir de barrage de la part de l'opposition. Dénoncé par les uns comme arbitraire et idéologique, salué par les autres comme répondant à l'impératif de solidarité, il aura particulièrement exacerbé le clivage droite/gauche. Le gouvernement a, en fait, voulu revenir à la logique initiale affirmée par la loi d'orientation pour la ville  (LOV) du 13 juillet 1991 et ainsi, comme l'avait indiqué Louis Besson l'année dernière devant le Conseil national de l'habitat, « sortir d'un système dans lequel certaines communes peuvent continuer à refuser la construction de logements » de ce type. Votée par la gauche sous Rocard, la LOV était censée garantir une meilleure répartition du logement social dans certaines communes (celles situées dans une agglomération de plus de 200 000 habitants), en leur imposant l'obligation d'atteindre un seuil de 20 % de HLM sous peine de contraintes financières. Mais la droite, de retour au pouvoir en 1995, l'avait largement amendée et vidée de sa substance.

Les maires seront désormais contraints à la fois de payer et bâtir, par l'instauration d'un système de pénalités inversement proportionnelles à l'effort consenti par les communes. Les sommes ainsi collectées favoriseront la réalisation de logements sociaux.

Le ministre délégué à la ville,Claude Bartolone, a donné, le 13 décembre, le coup d'envoi des 50 grands projets de ville (GPV) dont la préparation avait été lancée au cours du comité interministériel des villes du 14 décembre 1999 (4) . Les élus auront donc eu un an pour peaufiner leur dossier et répondre aux objectifs définis par le gouvernement : réinsérer un ou plusieurs quartiers, particulièrement dégradés(insécurité, chômage important chez les jeunes adultes, commerces fragilisés, vacance importante dans le logement, etc.), dans leur environnement urbain.

Prévus sur 6 ans, les GPV concernent aussi bien l'urbanisme (opérations de démolition-reconstruction,meilleure répartition du logement social) que l'offre de services publics, le réaménagement des centres commerciaux et des transports que le développement économique. Sur le plan social, il s'agit de lutter contre l'insécurité, de développer la justice de proximité et l'accès au droit,d'améliorer l'accompagnement scolaire et de faciliter l'accès à l'emploi.

L'Etat a dégagé une enveloppe de 5,5 milliards de francs pour les GPV, auxquels s'ajoutent 650 millions de francs pour 30 opérations de renouvellement urbain.

Selon l'article L. 302-5 modifié du code de la construction et de l'habitation  (CCH), à compter de janvier 2002, un quota de 20 % de logements sociaux sera obligatoirement l'objectif à atteindre. Une différence est cependant instaurée entre l'Ile-de-France et les autres régions :

  dans les régions, les 20 %s'imposent aux communes dont la population est au moins égale à 3 500 habitants et qui sont dans une agglomération d'au moins 50 000 habitants, comprenant une ville d'au moins 15 000 habitants (5)  ;

  en Ile-de-France, le seuil retenu est de 1 500 habitants.

Sont exemptées du dispositif les communes comprises dans une agglomération dont le nombre d'habitants a décru entre les deux derniers recensements et qui appartiennent à une communauté urbaine, une communauté d'agglomération ou une communauté de communes compétentes en matière de programme local de l'habitat, dès lors que celui-ci a été approuvé.

De même, ces règles ne s'appliquent pas lorsque plus de la moitié du territoire urbanisé est soumise à une inconstructibilité résultant d'un plan d'exposition au bruit ou d'une servitude relative aux installations classées.

Doivent être retenus dans le décompte du parc existant (art. L. 302-5 modifié du CCH)   (6)  :

  les logements locatifs appartenant aux organismes HLM, à l'exception, en métropole, de ceux construits, ou acquis et améliorés depuis le 5 janvier 1977 ;

  les autres logements conventionnés dans les conditions définies à l'article L. 351-2 du CCH et dont l'accès est soumis à des conditions de ressources ;

  les logements appartenant aux sociétés d'économie mixte  (SEM) des départements d'outre-mer, les logements appartenant à l'entreprise minière et chimique, aux houillères de bassin et aux Charbonnages de France, et à l'Etablissement public de gestion immobilière du Nord-Pas-de-Calais ;

 les logements ou les lits des logements-foyers de personnes âgées,  de personnes handicapées, de jeunes travailleurs, de travailleurs migrants et des résidences sociales conventionnées, ainsi que les places de centres d'hébergement et de réinsertion sociale.

Les lits des logements-foyers et les places des centres d'hébergement et de réinsertion sociale sont pris en compte dans des conditions qui seront fixées dans un décret à paraître.

Pour que l'Etat s'assure du respect du quota, les personnes morales propriétaires ou gestionnaires de logements sociaux sont tenues d'adresser chaque année au préfet, avant le 1^er juillet, un inventaire complet par commune des logements sociaux dont elles sont propriétaire ou gestionnaire au 1^er janvier de l'année en cours. Si ce document n'est pas produit ou s'il est erroné, elles seront passibles d'une amende de 10 000 F (art. L.302-6 modifié du CCH).

De son côté, le préfet devra communiquer à la commune concernée, chaque année et avant le 1^er septembre, les inventaires assortis d'une estimation du nombre de logements sociaux décomptés lorsque celui-ci représente moins de 20 % des résidences principales de la commune. Laquelle dispose alors de 2 mois pour présenter ses observations. Après leur examen, le préfet notifiera avant le 31 décembre le nombre de logements retenus pour l'application du dispositif. Un décret en Conseil d'Etat doit fixer le contenu de l'inventaire.

Le logement social souffre d'un déficit d'image et de multiples préjugés. Ainsi, les parlementaires hostiles à l'instauration du quota n'ont pas hésité à agiter le spectre des« ZUP des années 60 ».Pourtant, la concentration de tours et de barres dans les mêmes lieux n'est plus d'actualité. Comme l'a rappelé Claude Bartolone, les risques de voir les communes dénaturées par l'implantation de logements HLM sont moindres aujourd'hui, dans la mesure où ceux qui sont bâtis sont « de petites unités bien intégrées à la ville et devant faire l'objet d'une vraie réflexion architecturale » (J.O.A.N. n° 22 du 16-03-00). A tel point qu'ils sont pratiquement impossibles à distinguer des logements privés. L'autre poncif, selon le gouvernement, concerne l'amalgame souvent fait entre logement HLM, pauvreté,immigration ou insécurité. Or, il faut savoir que le logement social héberge près de 11 millions de personnes et que les plafonds de ressources en vigueur font que,aujourd'hui, d'après Jean-Claude Gayssot,« plus de deux tiers des ménages » sont éligibles à un logement social (J.O.A.N. n° 19 du 9-03-00).

A compter du 1^er janvier 2002, il sera effectué, chaque année, un prélèvement sur les ressources fiscales des communes n'ayant pas respecté le quota, à l'exception de celles qui bénéficient de la dotation de solidarité urbaine, lorsque le nombre de logements sociaux y excède 15 % des résidences principales (art. L. 302-7 modifié du CCH).

Ce prélèvement est égal à 1 000 F par logement manquant pour atteindre 20 % de logements sociaux (7), mais ne doit pas dépasser 5 % du montant des dépenses réelles de fonctionnement de la commune.

Le chiffre de la sanction financière est toutefois calé sur le potentiel fiscal par habitant de chaque commune, afin de mieux prendre en compte les capacités contributives. Ainsi, pour les communes dont le potentiel fiscal par habitant est supérieur à 5 000 F pour l'année 2000, ce prélèvement est fixé à 20 % du potentiel fiscal par habitant, multiplié par la différence entre 20 % du nombre des résidences principales et le nombre de logements sociaux existant dans la commune l'année précédente, dans la limite du plafond de 5 %.

Le seuil de 5 000 F est actualisé chaque année en fonction du taux moyen de progression du potentiel fiscal par habitant de l'ensemble des communes de plus de 1 500 habitants.

A noter : le prélèvement n'est pas effectué s'il est inférieur à la somme de 25 000 F.

Le produit ainsi recueilli est versé à l'établissement public de coopération intercommunale  (EPCI), lorsqu'il a été créé et doté d'un programme local de l'habitat. Il est utilisé, d'une part, pour financer des acquisitions foncières et immobilières en vue de la réalisation de logements locatifs sociaux. D'autre part, pour financer, notamment dans les quartiers inscrits en contrat de ville ou dans des zones urbaines sensibles  (ZUS), des opérations de renouvellement ou de requalification urbains. A défaut, et hors Ile-de-France, il est versé à un établissement public foncier si la commune appartient à un tel établissement. Sinon, la somme correspondante est attribuée à un fonds d'aménagement urbain destiné aux communes et aux établissements publics de coopération intercommunale pour des actions foncières et immobilières en faveur du logement social.

Sont déduites du montant du prélèvement toutes les sommes engagées par la commune concernée pour réaliser des logements sociaux sur son territoire : travaux de viabilité des terrains ou des biens immobiliers mis ensuite à disposition pour la création de logements HLM, moins-values correspondant à la différence entre le prix de cession de terrains ou de biens immobiliers donnant lieu à la réalisation effective de logements sociaux (art. L. 302-7 du CCH).

Si le montant de ces dépenses et moins-values de cession est supérieur au prélèvement d'une année, le surplus peut être déduit du prélèvement de l'année suivante.

Le conseil municipal doit définir un objectif de réalisation de logements locatifs sociaux qui ne peut être inférieur au nombre de logements nécessaires pour atteindre 20 % du total des résidences principales (art. L. 302-8 modifié du CCH).

Toutefois, si la commune appartient à une communauté urbaine, une communauté d'agglomération, une communauté de communes, ou un syndicat d'agglomération nouvelle, compétents en matière de programme local de l'habitat   (PLH), c'est celui-ci qui fixera l'objectif de réalisation de logements sociaux, « de façon à favoriser la mixité sociale en assurant entre les communes une répartition équilibrée et diversifiée de l'offre de logements ». A Paris, Lyon et Marseille, l'objectif de réalisation est fixé à l'échelle de l'arrondissement.

Les PLH précisent l'échéancier et les conditions de réalisation, ainsi que la répartition équilibrée de la taille des logements sociaux, soit par des constructions neuves, soit par l'acquisition de bâtiments existants, par période triennale. Ils définissent également un plan de revalorisation de l'habitat locatif existant.

La commune a l'obligation de réaliser, par période de 3 ans, 15 % au moins de l'écart entre le nombre de logements sociaux correspondant à l'objectif visé (c'est-à-dire 20 % de logements sociaux) et le nombre de logements sociaux effectifs. Un système qui conduit donc à un programme annuel de 5 %. En résumé, le retard devra être rattrapé en 20 ans, par tranches triennales.

Au terme de chaque période triennale, un bilan portant en particulier sur le respect des engagements est établi et communiqué au conseil départemental de l'habitat  (CDH). Le législateur avait prévu des sanctions supplémentaires au cas où l'objectif ne serait pas atteint et après constat de cette carence :doublement du prélèvement, impossibilité d'accorder des agréments de bureaux sur la commune, intervention possible du préfet pour obtenir la construction ou l'acquisition-réhabilitation de logements sociaux. En outre, en cas de versement par l'Etat d'une subvention foncière pour ces opérations, une dépense égale aurait été mise à la charge de la commune. Autant de conséquences jugées trop graves par le Conseil constitutionnel, au nom du principe de la libre administration des collectivités territoriales et en raison de l'automaticité des sanctions. Les sages reprochent ainsi au texte de ne pas distinguer entre les réelles difficultés que pourraient rencontrer certaines communes et la mauvaise volonté manifeste des maires à s'exécuter. Sans remettre en cause l'économie du dispositif, la décision des juges constitutionnels en affaiblit quelque peu la force contraignante. L'objectif affiché reste cependant une production d'environ 22 000 logements sociaux par an, soit au total 450 000 logements sur 20 ans.

A noter : les conditions d'application de ce dispositif, notamment dans les départements d'outre-mer, feront l'objet d'un décret en Conseil d'Etat (art. L.302-11 nouveau du CCH).

La loi reconnaît désormais aux organismes HLM la possibilité de mettre des locaux à la disposition d'associations menant des actions dans les quartiers relevant de la politique de la ville, étant entendu que le paiement de charges locatives liées à ces locaux est à la discrétion de chaque organisme (art. L.443-11 modifié du CCH). Il s'agit en fait de reconnaître une pratique courante qui se heurtait parfois aux réserves de l'administration fiscale locale.

Il est de même désormais inscrit dans la loi que les organismes HLM peuvent participer à des actions de développement à caractère social d'intérêt direct pour les habitants des quartiers d'habitat social (art. L. 424-2 nouveau du CCH).

Un des enjeux de la loi de solidarité et de renouvellement urbains est de « conforter et de promouvoir » l'habitat social. A cet égard, elle redéfinit les objectifs et les moyens de la politique d'aide au logement, et prévoit toute une série de mesures portant modification du statut des organismes HLM. La question des sous-locations dans le secteur social est également traitée.

La loi SRU redéfinit les objectifs de la politique d'aide au logement et modifie ainsi l'article L. 301-1 du code de la construction et de l'habitation. Plus précisément, elle reprend certains des éléments figurant dans sa rédaction en vigueur - favoriser la satisfaction des besoins en logements et améliorer l'habitat existant -mais supprime la mention de l'effort personnel demandé aux familles, même modestes.

Pour lever toute ambiguïté et éviter que cette suppression n'entraîne la reconnaissance d'un droit à un logement gratuit entièrement pris en charge par l'Etat à travers le mécanisme des aides au logement, il est précisé que la prise en charge des dépenses de logement par les aides publiques, en tenant compte de la situation de la famille et des ressources des occupants, ne saurait être totale.

En outre, la loi introduit la notion d'habitat durable, d'accessibilité aux personnes handicapées et, modification importante, inscrit dans les objectifs la promotion de la décence du logement.

Dans le même ordre d'idées, elle reconnaît un droit au logement décent à « toute personne ou famille éprouvant des difficultés particulières, en raison notamment de l'inadaptation de ses ressources ou de ses conditions d'existence »   (8).

L'article L. 301-2 du code de la construction et de l'habitation disposait qu'en dehors de l'aide personnalisée au logement, des aides publiques à l'investissement (ou aides à la pierre) existent pour la construction et l'amélioration de logements. La nouvelle rédaction fixe de manière plus précise le contenu de la politique d'aide au logement, en distinguant l'ensemble des différentes aides susceptibles d'être accordées dans ce cadre. Sont ainsi énumérées :

  les aides à l'investissement pour la réalisation de logements locatifs, qu'il s'agisse de construction, d'acquisition-réhabilitation ou de restructuration urbaine (9), étant précisé que les logements servant à l'intégration de personnes en difficulté font l'objet d'aides majorées ;

  les aides accordées, sans condition de ressources, aux personnes accédant à la propriété de leur logement, sous la forme d'avances remboursables sans intérêt et de prêts d'accession sociale à taux réduit ;

  les aides versées aux propriétaires bailleurs pour des travaux d'amélioration dans les logements existants (10)  ;

  les aides à l'investissement privé pour des logements locatifs dont les loyers sont plafonnés et qui sont destinés à des personnes remplissant des conditions de ressources ;

  les aides personnelles au logement, c'est-à-dire l'aide personnalisée au logement  (APL), l'allocation de logement à caractère familial  (ALF) et l'allocation de logement sociale  (ALS), versées aux loca- taires ou aux propriétaires accédants sous condition de ressources.

Toujours au chapitre des moyens, la loi SRU prévoit que des associations, des unions d'économie sociale ou des organismes sans but lucratif peuvent être agréés notamment pour poursuivre des activités de mise en œuvre du droit au logement (art. L. 365-1 nouveau du CCH). Une disposition d'ordre général, qui fonde la légitimité de tout le secteur associatif intervenant dans le domaine du logement auprès des personnes défavorisées. En outre, il est accordé aux fédérations nationales regroupant ces organismes la faculté de conclure avec l'Etat ou l'Agence nationale pour l'amélioration de l'habitat des conventions ayant pour objet la réalisation des objectifs déclarés de la politique du logement.

Enfin, le gouvernement présentera au Parlement, tous les 3 ans à compter de la promulgation de la loi SRU, un rapport d'évaluation territorialisé de l'offre et des besoins en matière de logements (art. 142 de la loi SRU). Ce document permettra de mesurer les résultats des politiques mises en place en matière d'habitat, notamment au niveau intercommunal.

L'article L. 411-2 du code de la construction et de l'habitation liste les différentes catégories d'organismes HLM : « les offices publics d'aménagement et de construction  (OPAC), les offices publics d'habitations à loyer modéré  (OPHLM), les sociétés anonymes d'habitations à loyer modéré  (SAHLM), les sociétés anonymes coopératives de production d'HLM, les sociétés anonymes de crédit immobilier et les fondations d'habitations à loyer modéré ». La loi SRU en complète les termes afin que ces organismes bénéficient d'exonérations fiscales et d'aides spécifiques de l'Etat « au titre du service d'intérêt général que constituent la construction, l'acquisition, l'attribution et la gestion de logements locatifs destinés à des personnes dont les revenus sont inférieurs à des plafonds ». Il est également indiqué qu'au titre « de la mission d'intérêt général que constitue la recherche de la mixité sociale et de la diversité de l'habitat », ces mêmes opérateurs « peuvent exercer les compétences d'aménagement, d'accession et de prestations de services prévues par les textes qui les régissent ».

Le statut de chacun de ces organismes est précisé dans la nouvelle loi. A côté de ces modifications est posé un principe de pérennité des logements sociaux en cas de transfert de propriété.

La loi SRU encadre tout d'abord les interventions des offices publics d'aménagement et de construction en matière d'accession sociale à la propriété, tout en précisant qu'elles ne constituent qu'une activité complémentaire de l'activité locative de l'organisme (art. L. 421-1 modifié du CCH). Ces interventions concernent ainsi le au cas où une offre satisfaisante de tels logements n'est pas assurée dans un îlot, un quartier ou une commune et s'inscrivent dans la perspective « d'une action ou d'une opération d'aménagement ou de la mise en œuvre des objectifs de renouvellement urbain et de mixité sociale prévus dans les contrats de villes ». Il leur revient également :

  d'assister à titre de prestataires de services des personnes physiques et des sociétés de construction constituées pour la réalisation et la gestion d'immeubles à usage d'habitation ou à usage professionnel et d'habitation ou destinés à cet usage en accession à la propriété ;

  de construire, acquérir, réaliser des travaux, gérer des immeubles à usage d'habitation ou destinés à cet usage, en accession à la propriété ;

  de réaliser pour le compte d'associations ou d'organismes agréés dans le domaine du logement social, des prestations de services pour des opérations ou des actions de nature à favoriser l'insertion sociale des personnes et la mixité urbaine et sociale des villes.

Le nouveau texte accorde, par ailleurs, un fondement législatif mieux assuré aux interventions des sociétés anonymes d'habitations à loyer modéré en matière urbaine. C'est ainsi qu'au titre des missions susceptibles d'être réalisées par ces structures figure désormais la réalisation « pour leur compte ou pour le compte de tiers, avec l'accord de la ou des collectivités ou communautés intéressées, [de] toutes les interventions foncières, les actions ou opérations d'aménagement prévues par le code de l'urbanisme et le code de la construction et de l'habitation ».

Les interventions en matière d'accession sociale à la propriété, qui, comme pour les OPAC, ne sauraient constituer qu'un « complément de l'activité locative », sont encadrées de la même façon (art. L. 422-2 modifié du CCH).

A signaler enfin, s'agissant des sociétés d'économie mixte exerçant une activité de construction ou de gestion de logements, que les collectivités territoriales et leurs groupements sont désormais autorisés à leur accorder des subventions ou des avances destinées à des programmes de logements, dont les financements sont assortis de maxima de loyers ou de ressources des occupants déterminés par l'autorité administrative. Ces programmes comprennent la réalisation de logements sociaux par la voie de construction d'immeubles neufs, de réhabilitation ou de grosses réparations effectuées sur des immeubles leur appartenant ou acquis.

Le contrôle des organismes HLM

Est modifiée la liste des organismes, collectivités et associations qui, en dehors des organismes HLM, des sociétés de crédit immobilier et des sociétés coopératives de production, peuvent être soumis au contrôle de l'autorité administrative (art. L. 451-1 modifié du CCH). La nouvelle rédaction assujettit désormais au contrôle de l'administration les sociétés d'économie mixte ainsi que les associations intermédiaires œuvrant dans le domaine de la construction ou de la gestion de logements sociaux.

La solidarité entre les bailleurs sociaux

La loi SRU réorganise le système de solidarité entre organismes HLM (dont certains connaissent de vraies difficultés alors que d'autres sont dans des situations plus confortables) pour leur activité locative(art. L. 452-1 nouveau du CCH) et crée un dispositif de garantie des opérations d'accession sociale à la propriété réalisées par eux (art. L.453-1 nouveau du CCH).

La mise en gérance des immeubles HLM

Un principe général interdit à l'ensemble des organismes HLM de mettre leurs immeubles en gérance,sauf autorisation particulière délivrée par l'autorité administrative de tutelle. Des précisions sont apportées sur les conditions dans lesquelles la gérance peut être exercée en cas d'autorisation(art. L. 442-9 modifié du CCH). L'objectif est, en définitive, de faciliter cette mise en gérance,notamment pour donner une certaine cohérence de gestion à des immeubles situés dans un même îlot ou un même quartier, mais ne relevant pas du même propriétaire. Il en sera ainsi pour un organisme propriétaire de peu de logements sociaux désireux d'en confier la gestion à l'organisme propriétaire d'un plus grand ensemble sur le même territoire.

Un principe de pérennité de l'attribution, sous plafonds de ressources, de logements sociaux construits, acquis ou améliorés par des organismes HLM, alors même que ces logements feraient l'objet d'un transfert de propriété, est désormais introduit dans la loi (art. L. 411-3 nouveau du CCH). Il n'est cependant pas applicable notamment :

  à certains logements vendus par les organismes (logements occupés vendus aux proches de l'occupant, logements vacants offerts pour être mis à la disposition de personnes défavorisées ou vendus à toute personne physique ou morale afin d'assurer l'équilibre économique et social d'un quartier) (art. L. 443-11, al. 1,3 et 5, du CCH)  ;

  aux logements construits par les organismes HLM dans le cadre d'un bail à construction ou d'un bail emphytéotique et devenus propriété du bailleur à l'expiration du bail.

A la demande de l'intéressé ou de l'autorité administrative, le juge peut annuler tout contrat conclu en violation du principe de pérennité et ordonner, le cas échéant, la réaffectation des lieux à un usage d'habitation locative.

Ces mêmes règles sont transposées aux sociétés d'économie mixte ayant construit, acquis ou acquis et amélioré des logements locatifs sociaux.

Le régime juridique de la sous-location dans le parc social est modifié (art. L. 442-8-1 modifié du CCH). La loi permet désormais aux associations déclarées et aux centres communaux d'action sociale   (CCAS) de proposer en sous-location à des travailleurs saisonniers des logements appartenant à des bailleurs sociaux, pour une durée n'excédant pas 6 mois.

Symétriquement, possibilité est offerte à ces bailleurs de louer des logements aux CCAS - afin qu'ils soient sous-loués à des personnes en difficulté - ou à des associations ayant pour objet de les sous-louer, à titre temporaire, à des personnes âgées ou handicapées (11). Un décret apportera des précisions.

Les mêmes possibilités de sous-location sont ouvertes aux sociétés d'économie mixte pour les logements conventionnés leur appartenant (art. L. 353-19-2 du CCH). Dans ce dernier cas, les sous-locataires sont assimilés à des locataires pour bénéficier de l'aide personnalisée au logement.

A la suite du rapport des députés (PS) Chantal Robin-Rodriguo et Pierre Bourguignon, intitulé Le territoire de la cité au service de l'emploi   (12), le comité interministériel des villes du 14 décembre 1999 a défini plusieurs orientations en faveur de la revitalisation économique dans les quartiers relevant de la politique de la ville. Elles se concrétisent aujourd'hui avec la loi de solidarité et de renouvellement urbains qui prévoit des mesures de moralisation des zones franches urbaines (ZFU), ainsi que la création d'un fonds de revitalisation économique et de sociétés d'investissement régional.

Les organismes prestataires en distribution d'eau ne peuvent plus refuser de procéder à l'individualisation des contrats d'abonnement, dès lors que la demande leur en a été faite par les gestionnaires habilités par l'immeuble (art. 93 de la loi SRU). Lors des débats devant l'Assemblée, le député (PS) Daniel Vachez expliquait que l'existence dans de nombreux immeubles de contrats collectifs de fourniture d'eau « ne permet pas d'assurer un contrôle effectif de la consommation » (J.O.A.N. n° 23 du 17-03-00). Elle conduit à une« déresponsabilisation » des consommateurs et à une augmentation des charges, pouvant peser sur l'équilibre financier de la copropriété ou de l'organisme gestionnaire de l'immeuble.

Un décret en Conseil d'Etat précisera les conditions d'application de cette mesure, qui ne se limite pas aux seuls immeubles HLM. La future loi d'orientation sur l'eau, qui sera en principe présentée l'an prochain, pourrait également la compléter.

La loi du 14 novembre 1996 relative à la mise en œuvre du pacte de relance pour la ville a prévu diverses exonérations fiscales et sociales afin d'encourager l'implantation d'entreprises dans les zones franches urbaines et les zones de redynamisation urbaine (ZRU). Ces exonérations portent notamment sur la taxe professionnelle et l'impôt sur les bénéfices. Les entreprises concernées, ou encore le montant et la durée de ces exonérations, varient selon le lieu d'implantation, en ZRU ou en ZFU. C'est cette dernière catégorie de zonage qui a attiré plus particulièrement l'attention du gouvernement. Les inspections générales des affaires sociales  (IGAS), des finances  (IGF) et de l'administration (IGA) avaient très sévèrement critiqué le dispositif ZFU dans un rapport soulignant le coût élevé des emplois créés ou maintenus pour un impact sur l'emploi très limité, ainsi que l'importance des fraudes   (13). Le législateur entend ainsi modifier, dans le cadre de la loi sur la solidarité et le renouvellement urbains, la mise en œuvre des exonérations dans ces zones, afin d'y favoriser davantage l'emploi et de limiter les divers effets pervers. Un des objectifs est notamment d'éviter les « phénomènes d'aubaine » provoqués par les transferts d'entreprises d'une des 44 ZFU à une autre. Il s'agit également de renforcer l'efficacité sociale du système, pour permettre la création d'emplois durables dans ces quartiers.

Concrètement, ces mesures dites « de moralisation » sont les suivantes :

  suppression du régime d'exonérations fiscales pour les entreprises transférées d'une zone franche urbaine à une autre ;

  réduction de moitié de l'exonération des charges patronales pour les emplois transférés ;

  suppression des exonérations sociales en cas de transfert d'une entreprise d'une ZFU à une autre, sans accroissement de l'effectif ;

  suppression du droit à exonération des charges sociales patronales lorsque l'entreprise a procédé à un licenciement dans les 12 mois précédant son installation en ZFU (sauf pour inaptitude médicalement constatée ou faute grave)  ;

 instauration d'une déclaration des mouvements de main-d'œuvre intervenus au cours de l'année précédente, à l'autorité administrative et à l'organisme de recouvrement des cotisations.

La fin des zones franches urbaines a été programmée dès sa mise en place le 1^er janvier 2002. Le gouvernement ne souhaite pas, à cet égard, pérenniser le dispositif en vigueur actuellement. Il devrait être remplacé par un système unique de zone de redynamisation urbaine  « renforcée » applicable par ailleurs aux 416 ZRU. Mais, afin que le changement brutal de régime ne conduise pas à des fermetures d'entreprises, les droits ouverts avant le 1^er janvier 2002 seraient maintenus selon les régimes actuels et prolongés pour les exonérations fiscales de façon dégressive sur 3 ans.

Un fonds de revitalisation économique est créé « afin de soutenir et développer l'activité économique dans les zones urbaines sensibles », lesquelles, pour mémoire, constituent la géographie prioritaire de la politique de la ville la plus large inscrite dans la loi. Elles recouvrent, en effet, 751 quartiers et concernent 4 900 000 habitants. Cet outil participe à la préparation de la sortie progressive du dispositif ZFU.

Les aides octroyées visent à compenser les charges particulières des entreprises déjà implantées dans ces zones et à favoriser la réalisation d'investissements par les entreprises dans ces mêmes zones au moyen d'une prime de revitalisation économique. Le fonctionnement de ce fonds, qui sera doté de 500 millions de francs   (14), sera précisé dans un décret (15).

Toujours dans le prolongement des orientations préconisées par Chantal Robin-Rodriguo et Pierre Bourguignon, la loi SRU permet la création de sociétés d'investissement régional pour restructurer les quartiers. Il s'agira d'instituer dans chaque grande région urbaine, des « quasi-banques », capables de se substituer, provisoirement, à la défaillance des réseaux bancaires. En effet, dans les territoires urbains les plus dégradés, « on ne trouve pas assez d'investisseurs qui acceptent de s'engager sur des opérations dont la rentabilité à court terme est très faible » (Rap. A.N. n° 2481, juin 2000, Rimbert, tome I). Or, celles-ci sont indispensables, que ce soit en termes d'aménagement foncier, d'immobilier d'entreprises ou de logements.

Ces sociétés interviendront notamment pour :

  permettre la mise en œuvre d'actions foncières nécessaires aux opérations de restructuration, d'aménagement et de développement de sites urbains en difficulté ;

  accompagner l'amélioration et le renouvellement de l'immobilier de logements des quartiers anciens ou de logement social, des copropriétés dégradées et favoriser, au titre de la diversité urbaine, la création de logements neufs.

À SUIVRE...