L'aide aux organismes logeant à titre temporaire des personnes défavorisées

Avec son extension aux centres communaux et intercommunaux d'action sociale (CCAS et CIAS), l'aide aux associations logeant à titre temporaire des personnes défavorisées, plus communément appelée allocation de logement temporaire  (ALT), a été rebaptisée, par la loi contre les exclusions du 29 juillet 1998, « aide aux organismes logeant à titre temporaire des personnes défavorisées ».

Sa valeur mensuelle est égale à la somme d'un plafond de loyer mensuel et d'une majoration forfaitaire au titre des charges, tous deux déterminés par référence aux montants de l'allocation logement. Au 1^er janvier 2001, les plafonds mensuels seront revalorisés de 1 % et la majoration forfaitaire pour charges progressera de 1 %.

Rappelons que le projet de loi de finances 2001 maintient, après une forte progression entre 1998 et 2000 (+ 60 %), les dotations consacrées aux dispositifs de la loi contre les exclusions (ALT, aide à la médiation locative et Fonds de solidarité logement)   (1).

L'aide est destinée aux associations conventionnées à but non lucratif et aux centres communaux et intercommunaux d'action sociale, également conventionnés, dont l'un des objets est l'insertion ou le logement, pour des durées de séjour limitées et dans l'urgence, de personnes défavorisées.

Selon la circulaire du 19 mars 1993, le préfet doit s'attacher à signer des conventions prioritairement avec les associations :

• dont l'action est reconnue localement dans la mise en œuvre du droit au logement ;

• qui offrent des capacités réelles d'accueil sans se limiter à servir d'intermédiaire entre l'offre et la demande ;

• dont l'état des comptes et la qualité des responsables permettent de garantir un minimum de pérennité et de qualité dans la prestation offerte (locaux, accueil, suivi des personnes).
A noter : ce sont aux directions départementales des affaires sanitaires et sociales de voir comment, concrètement, ces priorités peuvent s'appliquer aux CCAS et CIAS, compte tenu de la spécificité de ces organismes. Et ce, notamment, pour le contrôle de leurs comptes.

L'association, le centre communal ou intercommunal d'action sociale s'engagent à loger en priorité les personnes défavorisées au sens de la loi Besson du 31 mai 1990 visant à la mise en œuvre du droit au logement (2). Il s'agit de publics aux ressources très faibles, voire nulles, qui sont normalement désignés comme populations prioritaires du plan départemental d'action pour le logement des personnes défavorisées.

S'agissant des personnes de nationalité étrangère, l'association doit s'assurer qu'elles justifient d'une résidence régulière en France et sont donc en possession d'un titre de séjour en cours de validité, d'une durée supérieure à 3 mois, ou d'un récépissé de demande de renouvellement de ce titre. Les étrangers âgés de moins de 18 ans peuvent produire, à défaut de l'un de ces documents, soit un extrait d'acte de naissance en France, soit un visa de long séjour, soit un certificat de contrôle médical délivré par l'Office des migrations internationales à l'issue de la procédure de regroupement familial et comportant leur nom.

• Article L. 851-1 du code de la sécurité sociale.

• Articles R. 851-1 à R. 851-7, R. 852-1 à R. 852-3 et R. 834-6 à R. 834-15 du code de la sécurité sociale.

• Arrêté du 1^eraoût 2000, J. O. du 5-08-00.

• Circulaire DSS/PFL n° 93-31 du 19 mars 1993, B. O. M. A. S. S. V. n° 93/16 du 23-06-93, complétée par la circulaire HC/HA 4 n° 98-07 du 22 janvier 1998, B. O. M. E. L. T. T. n° 3 du 25-02-98.

• Circulaire DSS/PFL/94/90 du 12 décembre 1994, B. O. M. A. S. S. V. n° 95/5 du 11-03-95.

• Circulaire DSS/2B/2000/446 du 17 août 2000, B. O. M. E. S. n° 2000/36 du 23-09-00.

• Circulaire CNAF n° 2000-20 du 1^er août 2000.

L'aide est accordée pour des logements destinés à des personnes qui, logées à titre temporaire, soit n'ont pas accès aux aides personnelles au logement, soit ne sont pas hébergées dans des centres d'hébergement et de réinsertion sociale  (CHRS). En effet, la loi du 31 décembre 1991 précise que, pour le calcul de l'aide, ne sont pas prises en compte les personnes bénéficiant de l'aide sociale au titre de leur placement dans un CHRS (art. 185 du code de la famille et de l'aide sociale) et les personnes hébergées titulaires d'une aide au logement.

La circulaire du 19 mars 1993 indique qu'il doit s'agir de personnes qui ne peuvent temporairement avoir accès à un logement autonome ouvrant droit aux aides personnelles au logement de droit commun (allocations de logement ou aide personnalisée au logement). Il est souhaitable, précise la convention type annexée à la circulaire, « que les associations qui perçoivent cette aide soient capables, par elles-mêmes ou en liaison avec d'autres, d'assurer un accompagnement social minimum des personnes accueillies, notamment de les orienter vers les services sociaux permettant l'accès aux différents droits [...] et, si possible, préparer avec elles un projet de relogement, en relation avec les dispositifs mis en place localement ».

Aux termes de la loi de 1991, les bénéficiaires de l'aide sociale prévue à l'article 185 du code de la famille et de l'aide sociale au titre de leur placement dans un CHRS (3) ne peuvent être pris en compte pour le calcul de l'ALT « car les frais d'hébergement des personnes ainsi accueillies sont couverts par une dotation globale de financement à charge de l'Etat », explique l'administration dans une circulaire du 12 décembre 1994. Toutefois, lorsqu'une association gérant un CHRS met à disposition, dans le cadre d'un accueil temporaire, des logements se situant en dehors de cette structure, « cette action s'inscrit dans le cadre de la finalité de l'aide », poursuit-elle.

Aussi, pour tenir compte de la diversité des interventions des associations gérant un CHRS, l'administration a-t-elle admis que des conventions soient passées directement entre le préfet et celles-ci pour le versement de l'ALT. Deux conditions doivent cependant être respectées :

• les services préfectoraux doivent s'assurer au préalable que les logements, pour lesquels l'ALT est demandée, constituent des unités autonomes destinées au logement temporaire, distinctes du parc géré par ailleurs par les CHRS et non couvertes par l'aide sociale ;

• l'association bénéficiaire de l'ALT doit tenir une comptabilité distincte faisant apparaître son affectation aux logements mobilisés pour l'accueil temporaire. Cette obligation est d'ailleurs inscrite dans la convention, dont le renouvellement annuel est subordonné à la fourniture, au préfet, des comptes à la date du 30 septembre.

La demande d'aide est déposée, par l'organisme, auprès du préfet du département et instruite par ses services. Pour prétendre à l'aide, l'association, ou le CCAS, doit avoir conclu une convention avec le préfet du département où sont situés les hébergements et offrir de réelles capacités d'accueil.

En principe, les aides personnelles au logement (APL, allocations de logement familiale et sociale) sont dues à partir du premier jour du mois civil suivant celui au cours duquel les conditions d'ouverture du droit sont réunies. Pour qu'il n'y ait pas d'interruption dans le versement des aides au logement, des dérogations sont toutefois prévues, en cas de déménagement d'une personne déjà éligible (ou titulaire) à (de) ces aides et pour les occupants de logements- foyers qui bénéficient d'une continuité des droits.
La loi contre les exclusions du 29 juillet 1998 a offert la même facilité aux personnes qui emménagent dans un logement, dès lors qu'elles étaient hébergées par un organisme qui percevait l'allocation de logement temporaire. Il s'agit ici d'améliorer leur solvabilité, en permettant le versement de l'allocation de logement et de l'APL dès le premier jour du mois civil au cours duquel les conditions de droit sont remplies. Cette règle spécifique d'ouverture de droit s'applique aux droits ouverts depuis le 1^er août 1998  (4) .
Il peut s'agir du même logement ou d'un nouveau. Dans les deux cas, le demandeur doit fournir une attestation de l'organisme l'ayant hébergé, mentionnant que le mois précédant l'ouverture de droit ou le mois en cours, il était dans un logement ouvrant droit à l'ALT, indique l'administration. S'il s'agit du même logement, la caisse d'allocations familiales doit s'assurer que l'association ou l'organisme ne perçoit plus d'ALT pour ce logement.
Par ailleurs, la circulaire du 22 janvier 1998 demande aux préfets de vérifier que, dans le cas où un ménage habitant dans un logement pour lequel l'association perçoit l'ALT est appelé exceptionnellement à rester dans les lieux suffisamment longtemps pour permettre le versement de l'allocation de logement ou de l'APL, l'association en demande bien la substitution à l'ALT. Cette substitution d'aide doit faire l'objet d'un avenant à la convention rappelant le nombre de logements désormais mobilisés au titre de l'ALT.

Après avoir déposé une demande d'aide auprès du préfet du département, l'association, le CCAS ou CIAS, doit passer une convention avec le préfet du département où se trouvent les hébergements.

La convention rappelle les engagements de l'organisme et fixe, pour chaque année civile, mois par mois, la capacité d'hébergement envisagée, en nombre et en types de logements, et le montant prévisionnel de l'aide qui en résulte. A cet égard, le préfet négocie les conventions en fonction des besoins d'accueil qu'il a décelés, aucune enveloppe limitative ne lui étant imposée (circulaire de 1993).

Lorsque la convention est signée pour la première fois dans le courant de l'année civile, elle prend effet le premier jour du mois suivant sa signature. Il en est de même pour une modification par avenant intervenant dans le courant de l'année.

Le renouvellement éventuel de la convention, prévu annuellement, ne pourra intervenir dans tous les cas qu'après communication par l'organisme d'éléments faisant notamment apparaître la liste réactualisée de ses capacités d'accueil, ses comptes et le bilan d'occupation des 12 derniers mois, arrêtés tous deux au 30 septembre (circulaire du 22 janvier 1998).

Ces documents, qui doivent être adressés aux préfets (DRASS, DDASS, DDE) pour le 1^er novembre de chaque année, leur permettent d'apprécier l'efficacité de l'action entreprise et de procéder, si besoin est, au réajustement de la convention. Ils doivent s'appuyer, « en tant que de besoin », sur les caisses d'allocations familiales  (CAF), elles aussi destinataires des documents, pour procéder à leur analyse.

Les préfets doivent notamment veiller à ce que la durée moyenne de séjour, fixée à 6 mois, soit respectée (tout en maintenant une certaine souplesse en zones tendues), que la vacance inhérente à ce genre d'hébergement n'apparaisse pas disproportionnée par rapport aux besoins, que le versement de l'ALT soit bien exclusif du versement de toute autre aide à la personne et que les locaux ne présentent pas de risques au niveau de la sécurité des personnes susceptibles d'y être accueillies, explique encore l'administration. Ce n'est qu'après examen de ces documents et appréciation de ces critères qu'ils jugeront, s'il y a lieu ou non, de renouveler la convention ou d'en renégocier les termes et qu'ils en signeront l'avenant. Etant précisé que tant que l'avenant à la convention n'est pas signé, les organismes payeurs ne pourront procéder à aucun versement d'ALT aux associations.

La convention peut être résiliée par l'une des deux parties, avec un préavis de 3 mois. Toutefois, en cas d'inexécution par l'organisme de ses engagements contractuels ou d'une fausse déclaration faite à la caisse d'allocations familiales ou au préfet, celui-ci peut résilier unilatéralement la convention dans le délai de un mois, après une mise en demeure par lettre recommandée avec avis de réception.

L'organisme peut également, « en cas d'événement exceptionnel », résilier la convention dans un délai de un mois.

Les locaux d'habitation proposés doivent être des logements, chambres d'hôtels ou de logements-foyers permettant le respect de la vie privée « et offrant le moins d'obstacles possibles à la vie familiale » (circulaire du 19 mars 1993). Seuls les logements dont l'organisme est, soit propriétaire, soit locataire, ou dont il a la disposition à titre onéreux, sont éligibles à l'aide. En sont exclus ceux mis à sa disposition à titre gracieux. Toutefois, si ces logements ont fait l'objet de gros travaux entraînant le remboursement d'emprunts, les préfets en apprécieront le montant par rapport à celui de l'ALT pour décider s'ils sont éligibles à cette aide.

Les hébergements collectifs ne peuvent être envisagés « que dans des conditions exceptionnelles justifiées par des situations d'urgence », note encore l'administration. Pendant leur séjour, les occupants doivent alors avoir en permanence la libre disposition des locaux.

S'agissant des normes de salubrité, peuvent seuls faire l'objet d'une convention, les hébergements comportant :

• un poste d'eau potable et un W.-C. à proximité immédiate ;

• un moyen de chauffage adapté au climat.

Ces conditions de salubrité, établies par référence aux normes applicables en allocation de logement sociale, doivent être impérativement respectées au moment de la signature de la convention et de son renouvellement. En cas de non-conformité, soit l'aide n'est pas attribuée, soit elle est suspendue à compter du premier jour du mois civil suivant le signalement de cette situation par le préfet à la CAF. En outre, l'association doit s'engager à maintenir les locaux en bon état d'entretien.

Si, en revanche, aucune norme de peuplement n'a été précisée par les textes réglementaires, l'administration demande aux préfets « d'être vigilants dans ce domaine de manière à ne pas cautionner des abus éventuels ».

De même, « pour permettre une appréciation locale des situations qui se fait à partir du bilan social », aucune limite n'a été fixée par voie réglementaire à la durée d'occupation du logement. Le préfet doit cependant s'assurer que la durée moyenne de séjour n'est pas supérieure à 6 mois.

L'association s'engage à remettre à la personne accueillie un document indiquant les références de son logement, ainsi que celles de l'association, et comportant les obligations minimales qui lui incombent, notamment en ce qui concerne l'entretien des locaux et, éventuellement, son accord pour un suivi social. Ce document devra mentionner la participation financière éventuelle demandée par l'association ou le CCAS.

L'allocation de logement temporaire est une aide forfaitaire. Son montant est liquidé chaque mois en fonction de la capacité d'hébergement effective, justifiée par la structure pour la totalité du mois, dans la limite du montant prévisionnel fixé par la convention. L'aide est versée par les caisses d'allocations familiales.

Le montant de l'aide annuelle attribuée à chaque association, CCAS ou CIAS, par le préfet, est fonction de ses capacités d'accueil. Lesquelles doivent être décrites par l'organisme en annexe de la convention (locaux déjà mobilisés ou à mobiliser, types de logements, nombre de personnes par jour). Ce montant annuel représente le cumul de l'aide envisagée, mois par mois. Il est susceptible de variation, compte tenu de périodes de plus fortes mobilisations (hiver notamment).

Le calcul de l'aide est fonction, d'une part, du nombre de locaux et, d'autre part, du montant de l'aide par type de locaux (voir tableau).

Exemple : le montant mensuel d'une aide versée pour 2 chambres de 2 personnes et 2 logements T3, en zone I, s'élèvera à :
  (1 942 x 2)  +  (2 234 x 2)  = 8 352 F.

Pour chaque hébergement mentionné dans la convention, le montant de l'aide mensuelle est égal à la somme d'un plafond de loyer mensuel et d'une majoration forfaitaire au titre des charges. Les montants mensuels des plafonds de loyer et de la majoration forfaitaire sont fixés au 1^er janvier de chaque année, selon la capacité d'accueil dans le logement et la zone géographique, par référence aux montants de l'allocation logement. Ces derniers ayant été revalorisés au 1^er juillet dernier (5), les montants de l'ALT seront majorés à compter du 1^er janvier 2001 (voir tableau ci-dessous).

Ce sont à ces montants que les préfets se reporteront pour le calcul de l'aide annuelle devant figurer dans les conventions dont l'entrée en vigueur est prévue à partir du 1^er janvier 2001.

Zone I : certaines communes de la région parisienne et villes nouvelles de la région parisienne. Zone II : villes de plus de 100 000 habitants et autres villes nouvelles. Zone III : reste de la France.

Compte tenu du caractère forfaitaire de l'ALT, les préfets doivent éviter que le montant total versé à la structure ne soit significativement supérieur aux frais induits par la mobilisation de l'ensemble des logements. Pour cela, ils doivent veiller à ce que le parc offert par l'association « soit suffisamment diversifié de sorte que, si bénéficiant d'une ALT nettement solvabilisatrice sur une partie de celui-ci, elle se dote de capacités d'hébergement complémentaires (logements ou chambres d'hôtels) correspondant aux besoins recensés dans le cadre du plan départemental d'urgence des personnes sans abri ou du plan départemental d'action pour le logement des personnes défavorisées » (circulaire du 22 janvier 1998).

L'aide est versée mensuellement, à terme échu, par les CAF (6), dans les conditions fixées par une convention nationale conclue entre l'Etat et la caisse nationale des allocations familiales (CNAF).

Le versement de l'aide s'effectue sur justification effective des capacités d'accueil retenues dans la convention par la production, par l'organisme, à la caisse, soit des titres de propriété ou des baux de location pour les locaux possédés ou loués, soit, par exemple, de factures d'hôtels meublés pour les locaux mobilisés en cours d'année. Ces justificatifs sont produits dès la signature de la convention lorsqu'ils sont en possession de l'association, soit au fur et à mesure des mobilisations. Pour les locaux mobilisés en cours d'année, il peut être admis, à titre exceptionnel, comme pièce justificative, une attestation sur l'honneur du représentant de l'association précisant la date de mobilisation effective du local et son type.

Si, en cours d'année, l'association constate une augmentation de ses capacités d'accueil (par exemple, locations supplémentaires), il lui appartient de demander au préfet une modification de la convention par avenant. Le préfet doit alors statuer dans les délais les plus brefs. La modification sera prise en compte dans le calcul de l'aide dès le mois suivant la signature, par le préfet, de l'avenant proposé par l'association.

Dans tous les cas, le versement de l'aide cesse à compter du premier jour du mois suivant celui de la résiliation.

Le financement de l'aide est assuré par le Fonds national d'aide au logement (FNAL) qui bénéficie à cet effet d'une contribution de l'Etat et d'une contribution des régimes de prestations familiales (Fonds national des prestations familiales et caisses centrales de mutualité sociale agricole). Cette contribution financière est fixée en fonction des caractéristiques des personnes accueillies par les organismes, selon la répartition suivante :

• 50 % pour l'Etat ;

• 48 % pour les régimes de prestations familiales des salariés de toutes professions, des employeurs indépendants, des professions non agricoles et de la population active, dont le Fonds national des prestations familiales, géré par la CNAF, assure le financement ;

• 2 % pour le régime des prestations familiales des non-salariés agricoles, dont le budget annexe des prestations sociales agricoles assure le financement.