Un nouveau cadre juridique pour l'accueil collectif des enfants de moins de 6 ans...

 Réorganisation de la direction de l'action sociale 

Une ambition : « donner corps au concept de pôle social »

Actualités sociales hebdomadaires  :Quelle est la philosophie de cette réorganisation ?

Pierre Gauthier :

Celle-ci devrait permettre de donner corps au concept de « pôle social » au sein du ministère de l'Emploi et de la Solidarité, auquel la direction de l'action sociale (DAS) travaille déjà depuis plusieurs années avec ses collègues de l'Emploi, de la direction de la population et des migrations, de la santé... Dans cet esprit, nous avions commencé à décloisonner nos méthodes de travail en créant des bureaux communs avec la direction générale de la santé sur le sida ou la toxicomanie. De même, la DAS a passé une convention avec le service des droits des femmes sur la réinsertion des prostituées et, le 16 février, elle a signé un accord avec l'Agence nationale pour l'emploi pour favoriser le retour à l'emploi des titulaires du revenu minimum d'insertion (RMI). Le fait de passer de trois à cinq sous-directions (1) devrait permettre de collaborer de façon encore plus efficace et coordonnée avec les autres services du ministère. Nous avons voulu aussi rectifier certaines de nos frontières avec les autres directions. C'est ainsi que la direction générale de l'action sociale dispose désormais d'une compétence élargie sur les minima sociaux avec le portage juridique et budgétaire du RMI, mais aussi de l'allocation aux adultes handicapés (AAH) et de l'allocation de parent isolé (API). Alors que ces deux dernières prestations étaient gérées jusqu'ici par la direction de la sécurité sociale.

La création d'une sous-direction des politiques d'insertion et de lutte contre les exclusions va-t-elle réellement donner les moyens à la DGAS de se recentrer sur l'insertion ?

- Le regroupement, au sein d'une seule sous-direction des politiques d'insertion et de lutte contre les exclusions, constitue un signe fort de la volonté de la ministre de l'Emploi et de la Solidarité de mener une action cohérente en la matière. D'abord, la création d'un bureau spécifiquement chargé des minima sociaux et de l'aide sociale devrait permettre de passer d'une addition de huit minima sociaux, montés parfois de façon empirique, à la conception d'une véritable politique. Ensuite, cette sous-direction va favoriser une meilleure articulation entre la prise en charge de « l'urgence » sociale et la réinsertion : désormais sont traités ensemble les politiques d'insertion et de lutte contre les exclusions, les minima sociaux et l'aide sociale et la gestion de nos programmes spécifiques destinés à la lutte contre la grande exclusion.

Evoquée en 1996, l'absorption de la délégation interministérielle au RMI (DIRMI) par la DGAS au sein de la sous-direction des politiques d'insertion et de lutte contre les exclusions est enfin effective. N'y a-t-il pas un risque de perdre la philosophie novatrice de l'insertion mise en place par la DIRMI ?

- La DIRMI intègre le bureau des politiques de prévention, d'insertion et de l'accès aux droits de la sous-direction des politiques d'insertion et de lutte contre les exclusions. Je tiens à préciser qu'il ne s'agit pas d'une absorption, mais d'une fusion à apports équivalents. La DIRMI n'est pas une parenthèse que l'on referme. Nous considérons justement que ses modes d'intervention étaient parfaitement pertinents pour animer les politiques d'insertion. Au moment de la mise en place très rapide du RMI, une administration, entièrement dédiée à cette prestation, était justifiée. Aujourd'hui, cette structure n'était plus en mesure de jouer son rôle d'animation interministérielle. Pour retrouver cette capacité, il semble donc préférable de l'implanter au sein d'une forte direction générale de l'action sociale. D'autant que l'existence d'une structure distincte ne se justifie plus : d'une part, les problèmes d'insertion dépassent les seuls titulaires du revenu minimum d'insertion ; d'autre part, l'existence de deux administrations parallèles conduisait au découpage des pauvres et entretenait l'idée que la direction de l'action sociale n'était plus compétente que sur les seuls centres d'hébergement et de réinsertion sociale. On était face à un problème de conception avec un risque de dysfonctionnement politique. Mais les politiques d'insertion ne disparaissent pas, bien au contraire !

Pourtant, depuis le départ de Bertrand Fragonard et de Michel Raymond de la tête de la DIRMI, la philosophie de cette délégation et surtout sa dynamique d'insertion ne se sont-elles pas quelque peu essoufflées ?

- Dire que la dynamique d'insertion s'est essoufflée est, à mon avis, discutable. Disons qu'entre 1995 et 1998, nous avons préparé la loi du 29 juillet 1998 de lutte contre les exclusions... Celle-ci est venue capitaliser finalement tout ce qui avait été fait au cours de la décennie, non seulement la mise en place du revenu minimum d'insertion, mais aussi les lois Neiertz, Besson... Elle a consacré le fait que le RMI n'est plus qu'un élément de la lutte contre l'exclusion, dont il ne faut pas perdre l'esprit.

Dans quelle mesure, la création d'une sous-direction des personnes handicapées va-t-elle donner les moyens à la DGAS d'impulser une politique cohérente dans ce secteur ?

- Désormais, un sous-directeur et trois bureaux vont s'occuper d'un secteur jusqu'ici géré par un seul bureau. Ce qui donne des moyens supplémentaires pour suivre la diversité des problèmes. Cela permettra, par exemple, de mettre l'accent sur le dossier des commissions techniques d'orientation et de reclassement professionnel (Cotorep), pour lequel nous avons encore beaucoup de progrès à faire. Jusqu'ici un chargé de mission devait coordonner les interventions des différentes directions du ministère de l'Emploi et de la Solidarité sur ce dossier. Il s'agit à terme de parvenir à une unité de conception et de décisions sur les Cotorep. Par ailleurs, depuis les annonces de Madame Royal sur l'intégration scolaire, de Madame Aubry, puis de Monsieur Jospin concernant le programme d'action pour les handicapés, la DGAS dispose d'un corpus de doctrine sur le handicap, assorti de propositions à mettre en œuvre. La nouvelle direction portera en particulier ses efforts sur la vie autonome des handicapés, en mettant la priorité sur les aides humaines et les aides techniques. Sur ces sujets, nous sommes très en retard par rapport à la loi d'orientation de 1975. Enfin, nous devons faire face à d'autres défis : l'alourdissement du handicap et l'augmentation de la longévité des personnes handicapées. Cette sous-direction donnera davantage de moyens à la DGAS pour répondre à tous ces enjeux.

La politique de la vieillesse est désormais traitée dans une sous- direction des âges de la vie. Pourquoi ?

- J'ai voulu mettre en évidence que la politique en faveur des personnes âgées est aussi une politique familiale. Pour une raison évidente : le maintien à domicile des personnes âgées n'est possible, sauf exception, que si elles sont entourées au niveau familial. C'est une donnée forte de notre société qu'on s'est pourtant refusé à voir pendant des années. On n'a pas encore suffisamment développé les outils du maintien à domicile. C'est la raison pour laquelle la DGAS relancera la politique de coordination gérontologique, qui a pâti jusqu'ici d'un manque de moyens. De même, elle s'attachera à faire évoluer les services de soins infirmiers à domicile pour qu'ils puissent intervenir à la fois auprès des personnes lourdement dépendantes et des publics handicapés.

Quelles sont les priorités de cette sous-direction ?

- A côté des problèmes du vieillissement, il s'agit de porter les efforts sur la protection des personnes, à laquelle se consacrera un nouveau bureau. Il conviendra de mettre l'accent sur les difficultés rencontrées par les majeurs protégés, la réinsertion des personnes ayant échappé aux sectes, la maltraitance des personnes âgées, qu'elles soient à domicile ou en établissements... Quant à l'enfance, les priorités restent les mêmes, sinon qu'il faut s'adapter davantage à la Convention internationale des droits de l'Enfant, dont la prégnance est de plus en plus forte. Il est indispensable également de renforcer les actions visant à concilier vie professionnelle et vie familiale, poursuivre les efforts pour développer les modes d'accueil de la petite enfance et renforcer le partenariat avec la caisse nationale des allocations familiales.

Pourquoi une sous-direction de l'animation territoriale et du travail social ?

- Cette sous-direction prend acte de la territorialisation de l'action sociale. Tant au niveau du travail social et des formations, que j'ai souhaité sortir de la sous-direction financière, que du suivi des associations. Mais la grande nouveauté, c'est la création d'un bureau dédié à cette approche territoriale - le bureau de l'action et de la synthèse territoriales -pour rompre avec des politiques verticales conçues en « tuyaux d'orgue ». Ce bureau, qui marque un véritable changement culturel, s'inscrit dans la logique qui inspire les pôles sociaux que nous avions lancés, il y a huit ans, dans les DDASS et les DRASS. Il sera en quelque sorte leur correspondant au niveau central. Par ailleurs, il permettra de suivre avec plus d'attention l'organisation territoriale de l'Etat, notamment la politique de déconcentration.

Les conseils généraux ne risquent-ils pas d'y voir un retour de l'Etat au niveau local ?

- Que les DDASS et DRASS aient un correspondant privilégié au niveau central, je ne vois pas où est le problème. Aujourd'hui, l'Etat décon centre ses services pour être plus efficace dans ses relations avec les communes et les départements. Il est plutôt de l'intérêt des élus de pouvoir compter sur des DDASS et des DRASS ayant une réelle capacité d'initiative et de décision, plutôt que réduites au rôle de simples agents d'exécution d'injonctions verticales.

Ne faut-il pas craindre, avec le transfert de l'enveloppe médico- sociale personnes âgées, de l'objectif national des dépenses de l'assurance maladie (ONDAM) à la direction de l'hospitalisation et de l'organisation de l'offre de soins, une médicalisation des problèmes de la vieillesse ?

- Jusqu'à présent les moyens de médicalisation de l'assurance maladie pour financer les cures médicales et les services de soins infirmiers à domicile étaient négociés et répartis par la direction de l'action sociale. Il faut bien voir que la DGAS reste compétente au niveau de la décision politique, c'est-à-dire pour fixer le niveau de l'e ffort en faveur des services et établissements pour personnes âgées dépendantes pour « médicaliser » leurs équipements. Seule est transférée la gestion des fonds qui est particulièrement lourde. L'objectif est d'obtenir par ce biais des crédits hospitaliers supplémentaires pour des réponses médico-sociales qui sont souvent des alternatives à l'hospitalisation. Il est vrai que certains redoutent que les arbitrages ne soient pas aussi favorables qu'on le souhaiterait pour le secteur des personnes âgées. Il y a effectivement un risque.

La DGAS va-t-elle disposer de moyens supplémentaires pour mener à bien cette réorganisation ?

- Des moyens supplémentaires ont déjà été obtenus dans le cadre de l'effectif budgétaire attribué pour 2000 et d'autres devraient être dégagés dans le cadre du budget 2001. Je rappelle quand même que la DAS est passée d'un effectif de 146 personnes en 1992 à... 208 en 2000 ! Et la DGAS devrait parvenir rapidement à 220 personnes. Même si elle reste une petite direction à côté, notamment, de la direction générale de la santé et de la direction de la sécurité sociale, qui comptent plus de 300 agents, cette administration centrale a bien progressé. Il n'en reste pas moins qu'elle connaît des difficultés de recrutement, avec des postes vacants à tous les niveaux. Il faut bien voir que pour travailler à la direction générale de l'action sociale, le profil est un peu particulier : il s'agit d'allier à la culture professionnelle d'administration centrale un goût pour le domaine de l'action sociale. Nombre de ses salariés vont même jusqu'à un véritable militantisme.

On peut s'étonner que l'action sociale aux migrants reste sous compétence de la direction de la population et des migrations (DPM). N'aurait-il pas été plus cohérent de la faire entrer dans le droit commun ?

- L'approche de la DPM est à la fois très réglementaire et très centrée sur les réfugiés et les relations internationales. Il y avait donc un écart culturel qui justifiait le maintien de deux directions, dès lors qu'elles travaillent ensemble... Quant à la question de savoir si l'action sociale aux migrants doit rester ou non sous compétence de la DPM, ce point a été effectivement discuté.

Pensez-vous que cette réorganisation soit portée par une réelle volonté politique de donner davantage de poids à l'action sociale au sein du ministère de l'Emploi et de la Solidarité ?

- Je le souhaite. Le fait pour cette administration centrale d'être élevée au niveau de direction « générale » de l'action sociale est à cet égard un signe fort.

Propos recueillis par Isabelle Sarazin

Comme l'avait annoncé le Premier ministre lors de la conférence de la famille du 15 juin (2), un décret rénove les conditions d'accueil des enfants de moins de 6 ans dans les crèches collectives, les crèches parentales, les structures multi-accueil, les haltes-garderies, les classes-passerelles et les jardins d'enfants. Ce texte, très attendu par l'ensemble des professionnels du secteur, assouplit et modernise le système d'accueil collectif des jeunes enfants, jusqu'alors régi par une réglementation vieille de plus de 25 ans. Il s'agit de l'adapter aux évolutions de la société et aux pratiques des structures elles-mêmes (rythmes de travail des parents, conception de l'accueil plus attentive au développement psycho-affectif et social de l'enfant, participation plus active des parents...).

Le texte fixe tout d'abord de nouvelles missions aux différentes structures d'accueil collectif qui, en plus de la garde traditionnelle, doivent concourir à l'intégration sociale des enfants handicapés ou atteints d'une maladie chronique, accompagner les parents dans leur fonction d'éducation et les aider à concilier vies professionnelle, familiale et sociale. Les modes d'accueil connaissent également un nouveau classement puisque le décret distingue les établissements et services d'accueil collectif, familial et parental. Est ainsi reconnue et encadrée de façon réglementaire la place des crèches parentales qui n'avaient, jusqu'à présent, fait l'objet que d'une note de service. Il est en outre précisé que l'accueil peut être régulier et/ou occasionnel, et que les diverses structures peuvent assurer un multi-accueil en combinant plusieurs types d'accueil (régulier et occasionnel, familial et collectif).

Ensuite, des normes maximales de capacité d'accueil sont introduites : 60 places par unité d'accueil collectif, 20 à 25 en accueil parental, 80 pour l'accueil des enfants de 3 à 6 ans dans les jardins d'enfants, 150 en accueil familial et 100 pour les structures multi-accueil. Toutefois, l'accueil d'enfants en surnombre est autorisé certains jours de la semaine, dans la limite de 10 % de la capacité d'accueil et à condition que le taux d'occupation n'excède pas 100 % en moyenne hebdomadaire. Des mesures transitoires sont prévues pour permettre aux établissements existants de se mettre aux nouvelles normes. De plus, le décret précise les normes d'encadrement des enfants  : si l'effectif reste le même (une personne pour cinq enfants ne marchant pas et une pour huit enfants qui marchent), il est désormais calculé sur le nombre d'enfants présents, et non plus sur celui des inscrits. Cette adaptation aux rythmes variables de fréquentation des structures doit favoriser l'élargissement des amplitudes d'ouverture et améliorer les capacités d'accueil.

Par ailleurs, en plus de poser des principes généraux d'organisation et de fonctionnement, le décret rend obligatoire l'élaboration d'un projet éducatif et social, compris dans le projet d'établissement. Ce dernier doit également définir les compétences et la formation des professionnels, ainsi que la place des familles et leur participation à la vie de la structure. Le cas échéant, il comporte les dispositions particulières prises pour l'accueil d'enfants handicapés.

La complémentarité des compétences des différents professionnels concernés est aussi recherchée. S'agissant des personnels de direction, le décret ouvre l'accès à la direction des structures d'au plus 40 places aux éducateurs de jeunes enfants (EJE) et, d'une manière générale, module les exigences requises (expérience professionnelle, diplômes) en fonction de la taille de la structure. Dans les établissements de plus de 60 places, il est prévu la présence d'un adjoint qualifié (puériculteur, EJE ou infirmier justifiant de deux ans d'expérience). En plus du concours traditionnel d'un médecin, l'établissement doit aussi s'assurer celui d'une équipe pluridisciplinaire composée de professionnels qualifiés dans les domaines psychologique, sanitaire, social, éducatif et culturel, et à laquelle il sera fait appel en fonction des besoins et du projet éducatif et social. En outre, la qualification des personnels présents auprès des enfants est renforcée dans la mesure où des professionnels autres que les auxiliaires de puériculture sont appelés à intervenir : EJE, ainsi que divers professionnels dont la qualification sera définie par arrêté. Il devrait s'agir d'infirmiers, de puériculteurs, d'assistantes maternelles et de titulaires de certificats et brevets des catégories éducatives sanitaires et sociales.

Enfin, au-delà d'une clarification et d'une adaptation des procédures d'agrément des structures, le décret offre expressément un cadre souple aux expérimentations et innovations en matière d'accueil des jeunes enfants (simple conventionnement).