Comment humaniser la prison ?

La commission d'enquête de l'Assemblée nationale, présidée par Louis Mermaz, a rendu public, le 5 juillet, son rapport sur la situation dans les prisons françaises. Elle avait été constituée le 3 février dernier (1), au lendemain de la parution de l'ouvrage de Véronique Vasseur, médecin chef à la maison d'arrêt de la Santé, dénonçant les conditions de détention (2).

Durant 5 mois, 30 députés se sont rendus dans les 187 établissements pénitentiaires français, afin de juger sur place des conditions de l'incarcération et du fonctionnement de l'administration pénitentiaire. En parallèle, ils ont auditionné des représentants de celle-ci et des intervenants extérieurs.

Condamnant une surpopulation pénale, un cadre carcéral disparate et inadapté et un manque criant de moyens matériels et humains, leur rapport préconise l'élaboration d'une « grande loi pénitentiaire ». Il est indispensable, expliquent les députés, « que la politique réinvestisse le champ du sens de la peine et des missions attribuées à la prison ». Une telle loi aurait donc pour objectif à la fois dedéfinir les règles fondamentales du régime carcéral, en encadrant strictement les atteintes aux libertés individuelles, et de préciser lesorientations spécifiques de la prise en charge des mineurs. Une programmation des moyens financiersnécessaires à l'application des réformes serait également inscrite dans ce texte. Les parlementaires prônent, par ailleurs, dans le droit fil du rapport Canivet (3), un développement du contrôle externe des prisons. Et la création d'une délégation générale à la liberté individuelle, autorité indépendante. Un travail dont la « grande qualité » a été saluée, dès sa sortie, par la ministre de la Justice.

Si l'administration pénitentiaire remplit bien sa mission sécuritaire, les députés déplorent, en revanche, que l'insertion soit« trop souvent reléguée au second plan ». Ils préconisent une responsabilisation des détenus et un encouragement au travail pénal.

La prison « est un monde où le détenu est totalement déresponsabilisé et infantilisé », dénoncent les parlementaires. « Poursuivre une mission d'insertion dans ce cadre-là relève du défi dans la mesure où aucune démarche volontaire n'est demandée et rien, si ce n'est l'obéissance aux règles, n'est imposé. » Ainsi, alors que l'obligation scolaire est respectée jusqu'à 16 ans,« au-delà rien n'impose au jeune mineur une formation ou une scolarité ». Il faut, souligne le rapport, « contraindre [le détenu] à s'impliquer dans une démarche d'insertion ».

En outre, les députés s'indignent des« effectifs dérisoires »des personnels socio-éducatifs.1 300 conseillers d'insertion et de probation et 500 assistants sociaux seulement doivent prendre en charge 135 000 personnes en milieu ouvert et intervenir également auprès de 500 détenus. Ce manque de moyens « décrédibilise les mesures alternatives à la détention, dont le contrôle ne peut être assuré, freinant d'autant leur usage par les magistrats ».

S'agissant des actions socio-éducatives, ils considèrent comme indispensable de« développer des solutions de type formation en alternance, dans le cadre du service général ou de prévoir une rémunération des formations, par exemple en développant les bourses d'études pour les indigents ».

La loi du 22 juin 1987 a supprimé le caractère obligatoire du travail pour les condamnés à des peines criminelles ou correctionnelles. Le travail est conçu comme « un outil de réinsertion et de préparation au retour des détenus dans la société ». Or, regrette la commission d'enquête de l'Assemblée nationale, « la réalité du travail carcéral apparaît bien éloignée de cette mission. Il est avant tout un instrument de gestion de la détention ».

Les députés se prononcent en faveur d'une généralisation des commissions de classement, mises en place dans certains établissements pour peine, chargées de formuler un avis sur l'accès au travail des détenus. Réunissant des représentants de la direction et du service d'insertion, des responsables du travail pénal, des enseignants et parfois des psychologues, elles ont « une approche plus centrée sur les besoins du détenu » et permettent de« réduire le sentiment d'arbitraire qu'éprouvent [ceux] à qui le classement a été refusé ».

Par ailleurs, ils appellent à la suppression de l'article D. 105 du code de procédure pénale qui prévoit que les détenus pouvant exercer un travail pénal doivent être choisis de préférence« parmi les condamnés n'ayant pas de longue peine à subir ».

Enfin, des initiatives doivent être prises pourdévelopper des activités plus qualifiées et mieux rémunérées et pour mettre en place des procédures de certification des compétences. A ce titre, ils appellent à une« plus grande coopération de l'administration pénitentiaire avec les associations intermédiaires et les entreprises d'insertion ».

Selon les parlementaires, l'absence de respect du droit du travail « ruine la conception même du travail comme outil d'insertion ». C'est pourquoi ils jugent incontournable de « lever les obstacles juridiques qui s'y opposent ». Dans l'immédiat, ils réclament que l'administration pénitentiaire et l'entreprise soient au moins astreintes au respect des règles d'hygiène et de sécurité.

Ils se déclarent également favorables à une« revalorisation conséquente, dès le prochain exercice budgétaire », de la rémunération du travail, actuellement« dérisoire ». Et à unesuppression des frais d'entretien, prélevés par le Trésor public sur la rémunération des détenus, mesure qualifiée« d'injuste [...] et désincitative à l'exercice d'un travail ».

Les élus suggèrent une kyrielle de mesures destinées à améliorer les conditions de détention - notamment celles des prévenus en maison d'arrêt (accès au téléphone, autorisations de sortie) et en quartier disciplinaire -, et à maintenir des liens familiaux. Par ailleurs, ils se penchent sur la prise en charge médicale des détenus et sur le cas particulier des indigents et des femmes.

La loi du 18 janvier 1994 a confié au service public hospitalier la mission de dispenser des soins aux détenus en milieu pénitentiaire. Elle a constitué « une avancée substantielle dans la prise en charge médicale [de ces publics] », salue le rapport de l'Assemblée nationale. Des progrès restent, toutefois, à réaliser en matière d'accès aux soins, en particulier pour les toxicomanes et les malades mentaux. De plus, les parlementaires demandent que le schéma national d'hospitalisation des détenus, prévu par la loi de 1994, soit mis en place rapidement. Son objectif est d'améliorer les conditions d'hospitalisation, tout en rationalisant les moyens consacrés à la garde et à l'escorte des détenus.

La prise en charge des détenus toxicomanes soulève le problème de l'inégalité d'accès aux traitements de substitution et celui de l'organisation et de la coordination des soins. En outre,« malgré la distribution systématique d'eau de Javel par l'administration pénitentiaire, pour désinfecter les seringues dans le cadre de la réduction des risques », des problèmes sanitaires demeurent.

D'un autre côté, le rapport souligne que la question de l'alcoolisme est « très sous-estimée et sa prise en charge très insuffisante ». Environ, un tiers des entrants déclarent une consommation« problématique » selon les normes de l'Organisation mondiale de la santé.

Un nombre croissant de personnes souffrant de troubles psychiatriques ou psychologiques sont incarcérées ou développent ces troubles en prison. Un phénomène qui pousse les députés à proposer une « réflexion sur l'appréciation de l'irresponsabilité »et un renforcement des moyens de la prise en charge psychiatrique. Ils estiment nécessaire de limiter l'incarcération des individus présentant des troubles psychiatriques graves et réclament lacréation d'établissements spécialisés.

La pauvreté en prison résulte« inévitablement » de la très grande précarité des personnes incarcérées. Mais au-delà de son aspect financier, la pauvreté est « culturelle, faite d'absence de formation, d'isolement social parfois d'une santé précaire », s'insurgent les députés.

Afin d'assurer un repérage et un suivi des situations d'indigence, ils souhaitent qu'un seuil financier uniforme soit défini et que les commissions d'indigence, créées dans certains établissements, soientgénéralisées.

De plus, ils revendiquent un accès« prioritaire » de ces personnes au travail. A condition toutefois, tempère le rapport, que son organisation soit« adaptée pour permettre l'accès à d'autres activités ».

« Un suicide pose moins de problème à l'administration pénitentiaire qu'une évasion », c'est en ces termes provocateurs que le rapport de la commission d'enquête de l'Assemblée nationale constate un taux de mort par suicide 7 fois plus élevé en milieu carcéral (140 suicides pour 100 000 détenus) qu'en « milieu libre ». Soit, selon Elisabeth Guigou, auditionnée par les députés,« trois suicides par semaine ».
Une attention particulière doit donc être portée à l'accueil dans les établissements. Les parlementaires prônent également une humanisation des quartiers disciplinaires, et, plus particulièrement,« le maintien des parloirs et l'accès à la radio ». De son côté, la garde des Sceaux s'est engagée, devant la commission, à compléter les mesures prescrites par la circulaire du 29 mai 1998 visant notamment à une prise en charge individualisée et rapide des auteurs d'actes auto-agressifs (4) .

Les femmes ne représentent que 3, 7 % de la population détenue. Malgré leur faible nombre, elles n'échappent pourtant pas« nécessairement à la surpopulation », s'étonnent les députés. Et leur prise en charge révèle des difficultés particulières.

Ainsi, en l'absence de structures spécifiques lesmineures sont incarcérées avec des majeures(à la différence des garçons). En outre, en raison de l'obligation de non-mixité posée par la réglementation, les femmes placées dans de petits quartiers sont reléguées « dans une partie de l'établissement qui leur interdit un accès égal à celui des hommes aux différents équipements, aux activités, au travail et aux formations ».

Face à un tel constat, les députés conseillent un aménagement de la carte des établissements pour peine accueillant des femmes, notamment dans le sud de la France. Et que les alternatives à l'incarcération soient« utilisées dans toute la mesure du possible ».

Ils encouragent également l'administration pénitentiaire à collaborer avec les services sociaux, pour permettre l'accueil des enfants en détention dans des structures de garde collective.

Pour les députés, une chose est sûre, le problème du « surencombrement dans les maisons d'arrêt » se règlera par le développement des solutions alternatives à l'incarcération. Ils demandent donc à Elisabeth Guigou d'en faire une« priorité » de son ministère. S'ils se félicitent des avancées de la loi du 16 juin sur la présomption d'innocence, en matière de détention provisoire (5), ils jugent nécessaire d'en « revoir les critères de placement ».

L'insuffisance des moyens de la protection judiciaire de la jeunesse (PJJ) est un « obstacle majeur » au prononcé de peines alternatives à l'incarcération et notamment de mesures éducatives, s'indignent les députés. Outre un renforcement significatif des structures éducatives spécifiques (centres de placement immédiat et centres d'éducation renforcés), ils estiment « prioritaire »l'élaboration d'une loi sur la délinquance des mineurs.

Les parlementaires insistent, notamment, sur le caractère« déstructurant » des courtes peines qui ne préviennent pas la récidive, mais, au contraire,« l'induisent » trop souvent. Il faut donc, selon eux, multiplier le recours aux mesures telles que :

•  le sursis avec mise à l'épreuve, qui représentait, en 1999, 76 % des peines alternatives prises en charge par les services d'insertion ;

•  le travail d'intérêt général ;

•  la semi-liberté : au 1^er janvier, les centres appliquant ce régime ne fonctionnaient qu'à 71 % de leur capacité.

L'essor de ces mesures exige, reconnaissent les députés, « des moyens importants attribués aux services d'insertion, à qui l'on réserve encore trop souvent la partie congrue des crédits budgétaires ».

S'agissant du bracelet électronique, les députés pensent que sa généralisation« doit être conduite prudemment » et faire l'objet d'un effort pédagogique vis-à-vis du grand public. Ils insistent aussi sur la nécessité d'un accompagnement social des délinquants. Des centres d'hébergement ou des associations doivent, poursuivent-ils, être à même d'accueillir des personnes sans domicile fixe sous surveillance électronique.

« Prisons : une humiliation pour la République. » D'emblée, l'intitulé choisi par la commission d'enquête sénatoriale pour son rapport sur les conditions de détention dans les établissements pénitentaires, également rendu public le 5 juillet, donne le ton. Laissant à l'Assemblée nationale le soin de mener son enquête sur les 187 établissements qui constituent notre système pénitentiaire, la commission sénatoriale a, elle, centré ses investigations sur les conditions de détention dans les seules maisons d'arrêt, c'est-à-dire les établissements recevant les prévenus et les condamnés dont le reliquat de peine est inférieur à un an. Elle revient de son voyage au sein du monde carcéral avec un constat alarmant, dénonçant pêle-mêle :une prison « cour des miracles », accueillant des gens qui« n'ont rien à y faire »(étrangers en situation irrégulière, toxicomanes seulement usagers, mineurs, personnes âgées ou gravement malades...), « le règne de l'arbitraire carcéral » ou encore « l'argent roi ». Bref, des conditions de détention souvent « indignes d'un pays qui se targue de donner des leçons à l'extérieur dans le domaine des droits de l'Homme ».
Mais les sénateurs, contrairement à leurs collègues du Palais- Bourbon, jugent que « le plus urgent n'est pas l'élaboration d'une loi », procédure longue et complexe. Même si un débat d'orientation sur la politique pénitentiaire serait« très utile », les conditions de détention ne sont pas, pour l'essentiel,« de nature législative », insistent-ils. Ils formulent donc une trentaine de propositions concrètes, susceptibles d'être mises en œuvre rapidement. Ces mesures d'urgence s'articulent autour de 5 axes :

•  la lutte contre la surpopulation (recours au placement sous surveillance électronique, suspension de peine pour les détenus souffrant d'une maladie mortelle...)  ;

•  la réhabilitation des bâtiments ;

•  une meilleure définition des droits et des devoirs des détenus (institution d'un minimum carcéral pour les indigents, harmonisation à la baisse des tarifs de cantine, suppression du prélèvement sur le produit du travail des détenus, amélioration de l'accueil des familles...)  ;

•  une remotivation des personnels (revalorisation des métiers de l'administration pénitentiaire, développement de la formation continue...)  ;

•  et, enfin, un renforcement des contrôles (création d'un organe externe et indépendant des établissements).

F. E.

Cette proposition, rejetée par les députés RPR membres de la commission d'enquête, comme par la ministre de la Justice, vise à « ne plus considérer la capacité des établissements pénitentiaires comme infiniment adaptable et ajustable ». La réussite de cette réforme, argumentent les parlementaires, passe par la diminution de la détention provisoire, le moindre recours à l'incarcération, la construction d'établissements pénitentiaires et la révision de la carte pénitentiaire.

En outre, s'inspirant du modèle canadien, les députés revendiquent un développement des libérations conditionnelles. Il« apparaît comme une réponse adéquate au traitement de la délinquance, à la condition que les moyens affectés au milieu ouvert soient suffisants ». Ils rejoignent, en cela, les préconisations du rapport Farge (6), dont certaines ont déjà trouvé leur concrétisation dans la loi du 16 juin sur la présomption d'innocence.

Les associations réservent un accueil très positif aux rapports parlementaires et réclament des mesures précises pour réformer la politique pénitentiaire. « Tout à fait satisfaisant, salutaire », lance, particulièrement enthousiaste, l'Observatoire international des prisons (OIP) (7) . Lequel critique du même coup sévèrement la garde des Sceaux, en constatant « que les députés ont réalisé en trois mois ce qu'Elisabeth Guigou n'a pas fait en trois ans ». L'OIP demande la création d'un secrétariat d'Etat à la condition pénitentiaire « pour mettre en branle les conclusions des parlementaires », avec pour priorités « absolues »  : la mise en place d'un contrôle extérieur des prisons, le respect du numerus clausus (un détenu = une place)« afin de stopper la tendance des juges à embastiller », la suppression des peines courtes « en particulier pour les mineurs ». Enfin, « il faut supprimer les peines de prison infligées en tant que sanction », en développant le contrôle judiciaire (en remplacement de la détention provisoire) et en relançant la liberté conditionnelle, revendique l'OIP.
Le Syndicat national de l'ensemble des personnels de l'administration pénitentiaire (Snepap) (8) , majoritaire parmi les travailleurs sociaux, estime également que « le rapport pose les vrais problèmes ». « Il est fondamental qu'il conclue par la nécessité d'une loi pénitentiaire : ainsi, la société reconnaît enfin la mission des personnels. »Mais le syndicat souligne que « le changement de politique pénitentiaire ne pourra s'effectuer sans une méthode sérieuse et de réels moyens ». Tout en reconnaissant que l'administration a « pris conscience de ses archaïsmes », le syndicat insiste en particulier sur le manque de personnel et de financementsalloués à la réforme des services d'insertion et de probation, qui prend du retard (9) , ainsi qu'au développement d'alternatives à l'incarcération (bracelet électronique par exemple). Enfin, « l'hommage appuyé des députés aux surveillants doit être élargi aux cinq catégories de personnels, qui ont besoin de reconnaissance statutaire et de meilleures conditions de travail, inséparables de meilleures conditions de détention », ajoute le Snepap.
Pour sa part, l'association Défense des enfants International- France (DEI-France) (10) attire l'attention sur le « recours de plus en plus fréquent à la détention pour les moins de 18 ans » et affirme« l'inanité [...] de répondre à la délinquance juvénile simplement par une accentuation de l'incarcération ». Elle appelle notamment les parlementaires à développer les mesures de réparation, le travail d'intérêt général et le recours à la semi-liberté, et à rendre obligatoire la désignation d'une équipe de la protection judiciaire de la jeunesse pour les mineurs mis en détention, de même que la scolarisation de ces derniers.
P. D.

Les députés dénoncent« l'extrême hétérogénéité des établissements pénitentiaires » et une« politique immobilière peu cohérente ». Réservés sur les projets de construction d'établissements actuellement en cours (11), ils estiment que« l'adoption d'une loi pénitentiaire définissant les grandes orientations est un préalable au lancement de constructions nouvelles ». Ils privilégient l'édification d'établissements de petite taille, implantés en ville, et recommande d'associer les personnels pénitentiaires à leur conception.

Toutefois, il n'en demeure pas moins urgent de mobiliser les crédits nécessaires au programme de réhabilitation du parc pénitentiaire et à la rénovation des 5 grandes maisons d'arrêt.

La commission d'enquête reprend à son compte les revendications exprimées par les syndicats professionnels en ce qui concerne le manque d'effectifs. Selon les députés, il ne peut être remédié au problème de l'absentéisme, dont le taux s'est aggravé, « qu'en améliorant de manière très nette les conditions de travail ». En outre, le sous-effectif en personnel est « un obstacle à toute évolution de la prison vers une mission d'insertion ». Ainsi, selon les élus, « aucune réforme ne peut être valablement menée sans dégager auparavant les moyens budgétaires et humains adéquats ».

Les élus fustigent également une« absence de politique réelle de gestion des personnels avec des organigrammes obsolètes, des surveillants en quête de reconnaissance, découragés, non reconnus, isolés et insuffisamment encadrés ». A leurs yeux, seule une déconcentration régionale de la gestion des ressources humaines permettra, établissement par établissement, d'évaluer au mieux les besoins en personnel.

Pour combattre l'isolement professionnel, les députés prônent un travail en équipe. Et la création de « lieux d'écoute, hors hiérarchie, permettant aux personnels témoins ou victimes d'événements graves, tels qu'agressions ou suicides, de s'exprimer serait souhaitable ».

Ils attendent également, avec intérêt, la prochaine parution du code de déontologie du service public pénitentiaire (12).

Sophie Courault