15 ans de décentralisation : bilan plutôt encourageant, pour l'ODAS

Quel bilan tirer de 15 ans de décentralisation de l'action sociale ? Si les départements ont plutôt bien réussi à maîtriser « l'adaptation du champ de l'action sociale légale », leurs efforts restent encore trop timides concernant le développement social local. Telle est la conclusion de l'Observatoire national de l'action sociale  (ODAS) qui, le 15 juin, à l'occasion de ses dix ans d'existence, rendait public son bilan (1). Lequel a le mérite de dessiner les nouveaux contours de l'action sociale à l'œuvre sur le terrain.

Des dépenses en progression

Premier point, malgré les craintes exprimées, la décentralisation ne s'est pas opérée au détriment des publics fragilisés. Bien au contraire, puisqu'en 15 ans, la dépense annuelle nette d'action sociale des départements est passée de 38 à 83,2 milliards de francs (+ 119 %). Suivant en cela l'évolution des besoins, les départements ont accru leurs dépenses d'insertion (dont le poids est passé de 22 % à 34 %) et celles destinées aux personnes handicapées (de 15 % à 19 %). En revanche ces redéploiements de crédits ont été effectués au préjudice, notamment, des personnes âgées pour lesquelles le volume est tombé de 23 % à 14 %. Toujours premier poste budgétaire, celui de l'aide sociale à l'enfance (ASE) a glissé de 40 % à 33 %. Néanmoins, selon l'ODAS, il ne faut pas y voir le signe d'un repli des efforts des conseils généraux sur ce secteur, mais plutôt leur souci « de préserver le lien de l'enfant et de la famille » (en particulier, en privilégiant le développement des actions éducatives au placement). Reste maintenant à aller plus loin dans la mise en place des politiques de prévention, affirme l'ODAS. Avec le retour de la croissance, le moment est en effet « propice pour intensifier le mouvement de restructuration de l'action sociale à l'abri des contraintes de l'urgence ».

Bien engagé sur le terrain, ce mouvement donne lieu, à de nombreuses expérimentations. Il n'en reste pas moins « inégal et parfois chaotique ». L'évolution de l'action sociale vers le développement social local suppose en effet une approche transversale des problèmes et le passage d'une logique de fonction à une logique de mission, dans l'organisation des services centraux et dans celle du travail social. Or, relève l'ODAS, un tiers seulement des départements ont pu procéder à des restructurations plus ou moins homogènes autour du concept de missions. Regroupées souvent autour de quatre blocs : actions de santé ; prévention et protection de l'enfance, de la mère et de la famille ;personnes âgées et handicapées ;politiques d'insertion. Par ailleurs, seuls 26 % des conseils généraux ont entamé des formations de leurs personnels sur le développement social local et ils ne sont que 30 % à affecter formellement des personnels à cette mission. Néanmoins, les départements se sont engagés dans de nouvelles formes d'organisation : le traitement désectorisé des demandes (avec le passage d'une polyvalence de personnes à une polyvalence d'équipe ) et la dissociation de la fonction d'accueil et d'accompagnement social. Ainsi, bon nombre de conseils généraux confient à des secrétaires médico-sociales une fonction d'accueil et d'orientation des publics. «  Pour autant le malaise perdure. Preuve tangible de celui-ci, le travail partiel s'étend chez les assistants sociaux, renforçant ainsi l'impression qu'ont souvent les usagers, d'un service social insuffisamment disponible », constate l'ODAS, qui estime nécessaire d'aller plus loin.

Vers des territoires « de projets »

Ainsi, dans la perspective d'une action sociale axée sur la prévention et la citoyenneté, « la notion de territoires de projets devient incontournable », défend l'observatoire. Plus des deux tiers des départements sont déjà mobilisés dans le mouvement de redécoupage de leurs territoires d'intervention sociale. Et 82 % l'ont fait en privilégiant des critères socio-démographiques et en s'affranchissant de critères administratifs. Par contre, les difficultés résident dans l'articulation des territoires sociaux avec les territoires institutionnels (communes, pays, départements, régions) et les champs d'intervention des autres dispositifs (notamment les commissions locales d'insertion).

Mais un autre enjeu consiste à réussir à impliquer les équipes de professionnels autour du projet d'action sociale. En ce sens, 80 %des départements se sont lancés dans la déconcentration du pouvoir hiérarchique. Un nouveau profil se dessine ainsi pour le responsable de circonscription qui, véritable chef d'équipe, « est alors en charge de délégations importantes en matière de gestion du personnel et de la logistique ». Même si celui-ci est le plus souvent choisi au sein du travail social, ce schéma n'entraîne pas forcément l'adhésion des professionnels. Ainsi dans un tiers des départements ayant adopté cette démarche, le personnel de PMI conserve sa propre hiérarchie. En revanche, celui de l'ASE intègre massivement cette nouvelle organisation. Parallèlement de nombreux départements ont déconcentré leur aide sociale, en particulier en matière de protection de l'enfance. Mais ce mouvement reste limité et évolue assez peu en raison de la pression des contraintes financières « qui freinent les démarches les plus audacieuses ».

Quoi qu'il en soit, la logique de projet territorialisé n'a de sens que si elle est accompagnée d'une démarche de projet concerté, plaide encore l'ODAS. Ce qui suppose la définition d'un « partenariat d'objectif » appuyé sur un système local d'observation stratégique. Un chantier à ouvrir pour l'an 2000, estime l'observatoire, qui fixe comme prochaine étape de la modernisation de l'action publique, celle du dispositif d'information.

Au final, malgré les efforts encore à réaliser, le jugement de l'ODAS s'avère plutôt encourageant. « L'ampleur du mouvement de restructuration de l'action sociale, bien qu'inégale, peut surprendre », souligne- t-elle. Et celle-ci de relever, au vu de l'évolution des activités et dépenses engagées en matière d'action sociale, le renforcement du principe de subsidiarité. Et surtout, contrairement aux critiques faites à la décentralisation, «  un resserrement des inégalités de service entre départements  ».  I.S.