Qui est-ce qui commande ?Avant de répondre à la question, il faut savoir vers où l'on se dirige, ou plutôt, à quoi sert l'action sociale et à quoi elle tend. Vieux débat. L'action sociale ne doit être pensée ni de façon angélique, ni de façon cynique. Elle a pour objet d'infléchir les comportements des personnes et des groupes frappés ou menacés d'exclusion mais aussi de la société dans son ensemble, afin d'assouplir ses raideurs face aux écarts de performance par rapport à la norme, face aux déviances et aux ruptures. Le dosage entre les deux ambitions n'est pas facile. A trop mettre l'accent sur la première, on stigmatise et on redouble l'exclusion ; à trop forcer sur la seconde, on se heurte vite à des obstacles. Encore que l'action sociale globale ne soit souvent que dilution bavarde des énergies.
Car ce n'est pas parce qu'on renonce à s'obstiner à normaliser les personnes et les groupes en difficulté avec l'ordre social qu'on essaie pour de bon de l'ouvrir à de vraies formes de tolérance ou de pluralisme. La pente est trop souvent à l'acceptation de différentes sortes de segmentation sociale, au traitement préférentiel des situations moyennes, celles qui ne soulèvent pas trop de difficultés.
Pour échapper à la tentation, qui n'épargne aucun opérateur, de faire ce dont il a l'habitude, ce qui rapporte, ou ce qui coûte le moins, il n'est que d'admettre que l'action sociale est une œuvre collective intéressant tout à la fois l'Etat, les collectivités décentralisées, les organismes de sécurité sociale, les associations, les travailleurs sociaux, les usagers dont les préoccupations doivent être confrontées pour dégager une dynamique. La responsabilité de chacun est naturellement différente : l'Etat est comptable de la cohésion sociale sur l'ensemble du territoire ; le département et la commune ne le sont que sur leur territoire propre ; les autres opérateurs ne sont responsables que d'une ou de plusieurs dimensions de la cohésion sociale, celles qui concernent un public particulier ou une catégorie particulière de risques.
Cette division des tâches, géographique et fonctionnelle, qui gouverne des représentations différentes des priorités, n'est pas mauvaise. Elle évite, au moins en principe, les simplifications abusives et les compromis occultes. A cet égard, si les départements et les communes doivent, dans la limite des circonscriptions dont ils ont la charge, se voir reconnaître un rôle de pilote, il revient à l'Etat de veiller à ce qu'on ne perde pas de vue les intérêts des catégories les plus fragiles, les plus difficiles à prendre en charge efficacement. Les associations spécialisées sont là pour l'aider à être vigilant. L'Etat doit également veiller à ce que ne se développent pas des disparités excessives. Soit du fait des inégalités de ressources ou de charges, soit du fait des différences de stratégies entre les collectivités.
Mais pour que cela marche, encore faut-il définir des cadres de concertation appropriés ainsi que des instruments permettant de sceller les accords sur les objectifs, les stratégies et les partages des tâches. Il faut aussi évaluer, en franchissant, sans doute, un cran dans les ambitions. Et en faisant en sorte que les exercices, souvent assez vagues, que sont le vote des lois de financement de la sécurité sociale ou des budgets des ministères sociaux soient éclairés par des comptes sociaux et des indicateurs, y compris ceux de l'action sociale, tous partenaires compris.
Par Jean-Michel Belorgey Conseiller d'Etat