Insertion par l'activité économique : agrément des personnes par l'ANPE

La loi du 29 juillet 1998 contre les exclusions a réformé et dynamisé le secteur de l'insertion par l'activité économique (1). Le nouveau dispositif repose sur le conventionnement systématique de toutes les structures bénéficiant d'une aide de l'Etat, mais aussi sur l'orientation préalable des publics par l'Agence nationale pour l'emploi  (ANPE).

Jusqu'à présent en effet, le choix des personnes embauchées était laissé à l'employeur. Or, à partir du 1^er juillet prochain, les associations intermédiaires devront engager des personnes agréées par l'ANPE si elles les affectent à des missions en entreprise pour plus de 16 heures. Et déjà, depuis le 1^er janvier 1999, les aides dont peuvent bénéficier les autres structures d'insertion par l'activité économique sont aussi soumises à l'agrément par l'ANPE des personnes qu'elles recrutent.

L'un des cinq décrets du 18 février 1999 mettant en œuvre la réforme de l'insertion par l'activité économique (2), porte plus particulièrement sur ce nouveau rôle de l'ANPE. Un rôle que vient expliciter la fiche thématique n° 1 élaborée par la délégation générale à l'emploi et à la formation professionnelle  (DGEFP) et qui accompagne la circulaire du 26 mars 1999 signée par la ministre de l'Emploi et de la Solidarité (3).

L'agrément, souligne Martine Aubry, « matérialise une coopération qui répond à quatre objectifs ». Tout d'abord, il permet de « s'assurer que les bénéficiaires sont bien ceux pour qui l'insertion par l'activité économique représente une condition nécessaire de l'accès ultérieur au marché du travail ». Ensuite, il vise à « mobiliser l'accès à un emploi dans le secteur de l'insertion par l'activité économique comme proposition éventuelle dans le cadre du service personnalisé pour un nouveau départ vers l'emploi, quand cette orientation est pertinente pour le demandeur d'emploi ». Il facilite également « le passage d'une structure à une autredans le cadre d'un parcours d'insertion ». Le dernier objectif étant de « réussir l'accès à l'emploi à l'issue de la période d'insertion ».

• Article L. 322-4-16 V et L. 322-4-16-3 du code du travail.

• Décret n° 99-106 du 18 février 1999, J. O. du 19-02-99.

• Circulaire DGEFP n° 99 -17 du 26 mars 1999, à paraître au B. O. T. R.

L'agrément est une décision qui vise une personne en difficulté d'insertion au moment de son embauche par une structure d'insertion par l'activité économique. Il permet de valider la bonne adéquation entre l'offre d'insertion et le parcours du bénéficiaire.

La loi ne donne pas une typologie des publics concernés. Elle précise seulement que « l'insertion par l'activité économique a pour objet de permettre à des personnes sans emploi rencontrant des difficultés sociales et professionnelles particulières de bénéficier de contrats de travail en vue de faciliter leur insertion sociale et professionnelle » (art. L. 322-4-16 I du code du travail).

Selon la DGEFP, doivent être orientées vers les structures conventionnées « les personnes pour lesquelles l'accès à l'emploi ne paraît pas envisageable dans les conditions ordinaires du marché de l'emploi, et qui nécessitent un accompagnement renforcé en vue d'accéder ultérieurement à l'emploi ordinaire ». De son côté, la ministre de l'Emploi et de la Solidarité souligne que l'orientation vers l'insertion par l'activité économique doit conduire à accorder une « attention particulière » :

• aux bénéficiaires du revenu minimum d'insertion 

• aux personnes en difficulté issues desgrands ensembles et quartiers d'habitat dégradé.

L'insertion par l'activité économique est une solution particulièrement adaptée pour les « jeunes plus déstructurés », poursuit-elle, ajoutant que c'est notamment le cas pour « les chantiers-écoles ou d'insertion, en particulier lorsqu'ils sont mis en œuvre par une association relevant des services de la prévention spécialisée ».

Si l'orientation des publics repose sur le diagnostic opéré sous la responsabilité de l'ANPE , « ce diagnostic n'est pas réservé aux seules personnes inscrites à l'ANPE ». La décision peut intégrer des critères administratifs traditionnels tels que ceux habituellement retenus pour l'accès aux contrats emploi-solidarité et emploi consolidé. Mais le secteur de l'insertion par l'activité économique, note la ministre, s'adresse aux « personnes qui, au-delà de ces situations spécifiques, cumulent des difficultés sociales et professionnelles en raison de leur âge, de leur état de santé, de la précarité de leur situation matérielle... ». Une procédure s'inscrivant « dans la logique d'appréciation individualisée des situations et des besoins des personnes déjà développée » dans le cadre de la circulaire du 16 décembre 1998 sur les contrats emploi-solidarité et emploi consolidé (4).

L'agrément relève de la seule responsabilité de l'Agence nationale pour l'emploi . Maisdifférents acteurs peuvent contribuer en amont au diagnostic :

• les agences locales des bassins d'emploi, notamment à l'occasion des entretiens du « nouveau départ »   (5)

• les partenaires de l'agence ayant une délégation de service les habilitant à traiter les offres (missions locales, permanences d'accueil, d'information et d'orientation ou plans locaux pour l'insertion et l'emploi)  ;

• les acteurs sociaux (travailleurs sociaux, centres communaux d'action sociale, chargés de mission RMI...). Les éléments de leur diagnostic sont transmis à l'ANPE selon des modalités définies localement. Jusqu'à présent, observe la délégation générale à l'emploi et à la formation professionnelle, les acteurs sociaux adressaient souvent directement la personne à une structure d'insertion qu'ils connaissaient. Désormais, à l'occasion du repérage d'une offre d'emploi (6), ils devront la diriger vers l'ANPE. Laquelle complétera le diagnostic, mettra le cas échéant la personne en relation avec la structure d'insertion par l'activité économique, avant de procéder à l'agrément en cas d'embauche. L'équipe professionnelle aura ainsi un « vivier » de candidatures à gérer. Vivier qui cependant, avertit l'administration, devra « rester proportionné au volume des offres disponibles de manière à éviter que se constitue une liste d'attente de personnes auxquelles il ne pourrait pas être proposé d'emploi dans des délais rapprochés ».

Les structures d'insertion par l'activité économique qui reçoivent directement des publics en difficulté devront également les renvoyer à l'agence. Son diagnostic pourra alors s'appuyer sur des éléments que les organismes employeurs auront éventuellement portés à sa connaissance. Cette première instruction, d'après la DGEFP, « permettra, si la personne intègre effectivement une structure d'insertion par l'activité économique, de délivrer l'agrément sans délai ». Mais « en aucun cas », insiste-t-elle,ces organismes ne peuvent assurer eux-mêmes le diagnostic des personnes qu'elles sont susceptibles d'embaucher par la suite.

L'agrément concerne l'embauche par toute structured'insertion par l'activité économique. Les associations intermédiaires faisant cependant l'objet de dispositions particulières.

La procédure d'agrément s'applique aux embauches réalisées par les entreprises d'insertion et de travail temporaire d'insertion. Elle concerne également les structures dont les activités présentent un caractère d'utilité sociale. Etant précisé que les chantiers d'insertion ne sont soumis à l'embauche d'une personne agréée par l'ANPE que lorsqu'ils recourent à des contrats emploi-solidarité ou emploi consolidé.

La loi contre les exclusions a fixé la date d'entrée en vigueur du nouveau dispositif au1^er janvier 1999. Cependant, selon la délégation générale à l'emploi et à la formation professionnelle :

• la décision d'agrément n'est nécessaire que « dès parution du décret » du 18 février (soit le19 février) pour toute embauche, quelle que soit la durée du contrat 

• les personnes en cours de contrat au 19 février dans les structures d'insertion par l'activité économique sont réputées agréées pour la durée de leur contrat de travail.

Les agences locales pour l'emploi  (ALE) devaient être en mesure d'assurer dès le mois de mars leur nouvelle mission. Toutefois, pour leur permettre de s'organiser et faciliter la mise en place des procédures, le décret prévoit des dispositions transitoires applicables du 20 février dernier jusqu'au 19 mai prochain au plus tard : à défaut de réponse dans un délai de 5 jours ouvrés après la réception de la demande de l'employeur prévoyant l'embauche d'une personne nommément désignée pour une offre identifiée, l'accord de l'agence sera réputé acquis.

Les embauches effectuées par les structures pour lesquelles n'existait pas de conventionnement spécifiqueen tant que structure d'insertion par l'activité économique (chantiers d'insertion par exemple) ne seront soumises à agrément qu'« à partir de l'installation » du conseil départemental de l'insertion par l'activité économique  (7). L'avis de ce dernier conditionnant les nouvelles procédures de conventionnement, est-il rappelé.

La loi du 29 juillet 1998 n'a pas subordonné à l'agrément les aides accordées aux associations intermédiaires (AI), aides dont le régime demeure inchangé. Les AI ne seront soumises à la condition d'agrément par l'ANPE de leurs salariés en insertion que pour les seules mises à disposition en entreprise d'une durée supérieure à 16 heures. Rappelons, par ailleurs, que les associations intermédiaires ne pourront intervenir en entreprise qu'après la signature d'une convention de coopération avec l'ANPE (voir encadré).

Ces dispositions prendront effet au1^er juillet 1999, même si la DGEFP souhaite que les associations intermédiaires soient incitées à « anticiper ce changement de procédure ».

L'ANPE doit mettre en place au « niveau territorial le plus adapté » une équipe professionnelle qui a l'exclusivité du traitement des offres et de la préparation de l'agrément.

Elle assure le travail de suivi avec les employeurs et organise la coopération avec la direction départementale du travail, de l'emploi et de la formation professionnelle (dont le représentant peut être le coordonnateur emploi-formation), les prescripteurs sociaux, les employeurs, les partenairesbénéficiant d'une délégation de service participant au diagnostic de la situation de la personne. Cette coopération permet notamment que soient « prises en considération les personnes en grande difficulté non inscrites à l'agence », souligne la DGEFP. L'équipe doit s'assurer que leurs besoins sont bien pris en charge.

L'organisation de l'équipe professionnelle est déterminée par l'ANPE en fonction de la taille du bassin et du volume d'offres à traiter. Elle peut être constituée par : un binôme d'agents, une équipe qui prend ce secteur en charge parallèlement à d'autres secteurs d'intervention ou une équipe exclusivement consacrée à ce champ d'intervention.

Les directeurs régionaux de l'ANPE informeront les différents acteurs (employeurs du secteur, prescripteurs sociaux, direction départementale du travail, de l'emploi et de la formation professionnelle, direction départementale des affaires sanitaires et sociales, conseil départemental de l'insertion par l'activité économique) de l'organisation retenue.

La DGEFP annonce qu'une analyse des bonnes pratiques locales, conduite à la fin de l'année 1999, devrait permettre de formuler des « préconisations générales sur les méthodes et outils de concertation et de coopération locale ».

L'agrément est une décision du directeur de l'agence locale pour l'emploi, par délégation du directeur général. Trois principes sont affirmés par l'administration centrale :

• l'agrément est toujours lié à une proposition effective d'embauche 

• il est préalable à cette embauche et dépend des résultats du diagnostic individuel portant sur la situation sociale et professionnelle de l'intéressé ;

• il désigne l'employeur qui doit être conventionné au titre de l'insertion par l'activité économique.

Un document imprimé, rempli par l'agence locale, formalise l'agrément. Il est rédigé en trois originaux, pour le bénéficiaire, l'employeur et l'agence. La direction départementale du travail, de l'emploi et de la formation professionnelle en est également destinataire en cas d'embauche en contrats emploi-solidarité et emploi consolidé.

Pour répondre au mieux à leur objectif de suivi et d'accompagnement des personnes sans emploi, les associations intermédiaires peuvent actuellement conclure des conventions de coopération avec l'Agence nationale pour l'emploi (ANPE) définissant les conditions de recrutement et de placement des salariés. A partir du 1^er juillet prochain, seules celles qui auront signé une telle convention pourront mettre des salariés à disposition d'une entreprise (sauf s'il s'agit d'une association) ou d'une personne physique pour des activités relevant de son exercice professionnel.
Ces conventions sont négociées localement entre l'ANPE et les associations intermédiaires, en liaison avec la direction départementale des affaires sanitaires et sociales. L'élaboration d'une convention-cadre, déclinée au niveau régional, puis local, a fait l'objet de négociations entre l'ANPE et la Coordination des organismes d'aide aux chômeurs par l'emploi (Coorace). Négociations jugées cependant« difficiles » par la Coorace qui attendait la diffusion de la circulaire avant de poursuivre plus avant ses discussions avec l'ANPE.
Les conventions prévoient par exemple : les conditions de mise en relation des personnes avec l'employeur, les modalités de suivi individualisé des salariés mis à disposition, la mobilisation des moyens existants pour construire le parcours d'insertion, l'organisation des relations entre l'association intermédiaire et les autres structures d'insertion, l'accompagnement dans les démarches de recherche d'emploi, les engagements réciproques entre la personne, l'agence et l'employeur (voir encadré).
Par ailleurs, « au-delà de l'obligation légale qui s'impose aux seules associations intermédiaires souhaitant effectuer des mises à disposition en entreprise, il est nécessaire que l'ANPE puisse organiser la mobilisation commune des acteursen signant chaque fois que possible des conventions de coopération » avec les structures d'insertion par l'activité économique, insiste la circulaire du 26 mars.
Des accords-cadres seront ainsi prochainement passésentre l'ANPE et les réseaux nationaux d'insertion par l'activité économique, notamment la Fédération nationale des associations d'accueil et de réadaptation (FNARS) et le Comité national des entreprises d'insertion  (CNEI). Les conventions de coopération conclues entre les structures d'insertion par l'activité économique et l'agence locale pour l'emploi reprendront et adapteront ces accords, également déclinés au niveau régional et départemental, nous a expliqué l'ANPE. En particulier, des « comités techniques d'animation » réunissant les responsables des structures employeurs conventionnées, les partenaires de l'agence susceptibles de participer au diagnostic et d'orienter les personnes vers le secteur, les travailleurs sociaux et un ou des représentants de l'Etat seront mis en place. Leur fonction sera de favoriser entre les différents participants l'échange d'information sur le marché du travail, leur participation à l'organisation de parcours d'insertion, la mobilisation des compétences de chacun pour réussir l'accès des bénéficiaires à l'emploi ordinaire...
A l'ANPE, on indique encore que des négociations sont également menées avec le Comité national de liaison des régies de quartier (CNLRQ), le Comité national de liaison des associations de prévention spécialisée (CNLAPS), le réseau des chantiers-écoles et, enfin, la protection judiciaire de la jeunesse.

S'agissant de la mise en relation de la personne avec la structure d'insertion par l'activité économique, trois cas de figure sont envisageables, relève la DGEFP :

• l'employeur ne connaît pas de candidat. L'agence adresse à l'organisme employeur un ou plusieurs candidats qui ont bénéficié d'un diagnostic. Mais seule la personne avec laquelle l'employeur prévoit de conclure l'embauche est agréée. L'agrément devient caduc si l'embauche n'est pas effective dans le mois qui suit

• l'employeur connaît des candidats potentiels qui ne disposent pas déjà d'un agrément en cours. Si l'équipe professionnelle ne dispose d'aucun élément, elle déclenche les entretiens nécessaires au diagnostic individuel. Si elle a les éléments susceptibles de justifier un agrément, elle le réalise

• l'employeur embauche une personne déjà agréée auprès d'un autre. Dans cette hypothèse, l'employeur doit faire unedemande d'extension à l'ANPE, en y joignant une copie de l'imprimé initial d'agrément. L'agence a5 jours ouvrés pour prendre la décision d'extension ou demander à rencontrer à nouveau le candidat pour prendre sa décision. A défaut de réponse dans ce délai, l'extension de l'agrément est réputée acquise. Le document d'extension devant néanmoins être actualisé, signé par le directeur de l'agence et retourné à l'employeur.

Concrètement, seule l'embauche d'une personne agréée permettra aux entreprises d'insertion et de travail temporaire d'insertion de bénéficier desexonérations de charges, des aides au poste et des aides à l'accompagnement. Pour les structures intervenant dans le cadre d'activités présentant un caractère d'utilité sociale comme les chantiers d'insertion, elle leur ouvrira le droit de recourir à descontrats emploi-solidarité et emploi consolidé.

Pour les associations intermédiaires, comme déjà signalé, l'agrément est seulement destiné à permettre les mises à disposition de salariés auprès d'entreprises pour une durée supérieure à 16 heures.

L'agrément ouvre une période de24 mois au cours de laquelle :

• il sera valable pour tout nouveau contrat de travail conclu avec le même employeur 

• il pourra être transféré, pour la poursuite du parcours d'insertion, à unnouvel employeur du secteur de l'insertion par l'activité économique qui en fera la demande expresse à l'agence pour l`emploi (voir ci-dessus).

Un contrat conclu avant la fin de la période de 24 mois ouvre droit, pour l'employeur considéré, aux exonérations et aides propres à la convention liant l'employeur et l'Etat et ce,pour toute sa durée, même si elle dépasse la période d'agrément.

Le parcours peut ainsi « se construire avec un ou plusieurs employeurs, qui bénéficieront des aides et exonérations afférentes aux contrats spécifiques auxquelles ils peuvent prétendre en fonction de leur convention, quelle que soit la durée du contrat dès lors que celui-ci sera signé pendant la période ouverte par l'agrément initial », conclut la délégation générale à l'emploi et à la formation professionnelle.

Florence Elguiz

Lorsque la structure d'insertion par l'activité économique convient avec l'interlocuteur de l'agence que la personne agréée est désormais en capacité d'accéder au marché du travail, des « engagements réciproques » seront signés entre la personne embauchée,l'employeur et l'agence locale ainsi que le référent social éventuel. Selon la circulaire du 26 mars, ce document (8) exprimera « la volonté des parties signataires d'œuvrer pour l'accès rapide de la personne à l'emploi ». Concrètement, nous a expliqué la délégation générale à l'emploi et à la formation professionnelle, la personne concernée bénéficiera d'une « prise en charge appuyée » pour obtenir un emploi ordinaire. Sa capacité à occuper un tel emploi pourra être détectée par l'ANPE, dans le cadre du suivi de la personne ou, par exemple, à l'occasion de l'examen d'une demande d'extension de l'agrément. Mais elle pourra aussi être signalée par l'employeur ou encore l'intéressé lui-même.