Les orientations du Plan sur les retraites

A l'issue des dix séances de travail, qui se sont tenues d'octobre 1998 à mars 1999, la commission de concertation sur les retraites, composée de partenaires sociaux, de responsables de régimes de retraite, de représentants des retraités et des ministères concernés, est presque arrivée au terme de sa mission. Le pré-rapport du commissaire général au Plan sur l'avenir des retraites, transmis aux organisations syndicales et patronales, devait en effet être discuté lors d'une ultime séance de concertation, le 25 mars,avant d'être remis à Lionel Jospin fin mars ou début avril complété de leurs réactions. Les propositions avancées par Jean-Michel Charpin, déjà largement divulguées (1), sont en effet loin de faire l'unanimité. Si l'objectif initial fixé par le Premier ministre était « d'élaborer un diagnostic aussi partagé que possible par les partenaires sociaux et les gestionnaires des différents régimes », le résultat n'a été que partiellement atteint.« Le diagnostic a été concerté. Il serait abusif de le présenter comme un diagnostic partagé », avoue d'emblée Jean-Michel Charpin en introduction de ce document de 165 pages, qui fera désormais référence à côté du Livre blanc sur les retraites (2) et du rapport Briet (3). Avertissant que ses propositions« ne constituent pas un projet de réforme bouclé », il insiste sur la nécessité « d'une étape ultérieure de la concertation, probablement à un niveau plus décentralisé, par exemple au sein de chacun des régimes ». Et définit la méthode à suivre pour la mise en œuvre de la réforme qui « doit être engagée avant le choc démographique qui commencera à partir du départ en retraite de la génération 1946 ». D'autant plus, souligne-t-il, que« si l'on veut recourir à des mécanismes de capitalisation [...], il faut pouvoir accumuler un capital suffisant avant que soit atteinte la période de plus fort déséquilibre des régimes de retraite ». Selon lui, toute réforme devra donc « s'accompagner de la mise en place d'un dispositif de pilotage visant à élaborer périodiquement, par exemple tous les 3 ans, un jeu de projections à très long terme et à proposer [...] des inflexions, voire de nouvelles dispositions, de façon à assurer l'avenir à long terme des retraites par répartition ».

Ces 6 mois d'expertise ont permis de dégager quelques constats relatifs à la situation et aux perspectives du système de retraite français. Quant à la proposition phare du rapport, qui a suscité de vives réactions des syndicats (voir encadré), elle consiste à allonger, pour l'ensemble des régimes,la durée d'assurance à 42,5 ans d'ici à 2019 (contre 40 ans actuellement dans le secteur privé et 37,5 ans dans le public).

Conscient de ces divergences et décidé à avancer prudemment sur ce dossier brûlant, le gouvernement a prévu une nouvelle phase de« dialogue » avec les partenaires sociaux, avant d'annoncer de « premières décisions » à « la fin de l'année ». Martine Aubry ayant évoqué récemment, devant l'Assemblée nationale (4), plusieurs paramètres sur lesquels il est possible d'agir, à savoir« la durée et le niveau des cotisations,le niveau des retraites, mais aussi la façon dont l'ensemble de la collectivité nationale apportera son aide, notamment par le biais du fonds retraite ».

Premier constat de la commission : le système français de retraite par répartition a atteint ses objectifs d'universalité - la totalité de la population active est aujourd'hui couverte contre moins de la moitié avant-guerre - et de solidarité. Cette dernière s'exerçant entre générations,entre régimes, au sein des régimes, avec les correctifs pour aléas de carrière et situation familiale, et au niveau national, avec le minimum vieillesse.Arrivé à maturité, ce système a réussi à « assurer en moyenne la parité de revenu entre actifs et retraités », souligne le rapport.

En revanche, les régimes de retraite par répartition vont être confrontés, à partir de 2006, à une accélération brutale du vieillissement de la population - liée à l'allongement continu de la vie (5) -avec l'arrivée à l'âge de la retraite des générations nombreuses du baby-boom, qui prendront leur retraite entre 2006 et 2035. En 2040,un Français sur trois aura plus de 60 ans, notent ainsi les experts. Des évolutions démographiques qui vont, de fait, modifier considérablement les conditions de financement de nos régimes de retraite par répartition.

La conjugaison de ces deux facteurs (allongement de la vie et vieillissement de la population) va entraîner, selon les estimations, une augmentation de la population de plus de 60 ans de 10 millions de personnes d'ici à 2040, alors que celle ayant entre 20 et 60 ans va probablement diminuer. Le rapport entre les effectifs de retraités et de cotisants va ainsi quasiment doubler entre 1995 et 2040, passant de 4 retraités pour 10 actifs actuellement à 7 retraités pour 10 actifs. Pour la commission, « le choc financier sur notre système de retraite est donc inéluctable ». Selon ses calculs, seul un déplacement de l'âge de fin d'activité permettrait de freiner la hausse du poids relatif des retraités et des actifs. Ainsi, un âge de fin d'activité de 64,6 ans en 2020 et de 69,6 ans en 2040 maintiendrait le taux de dépendance à son niveau actuel (4 retraités pour 10 actifs).

Aussi, à réglementation inchangée, la hausse du prélèvement retraite devrait s'accélérer dès 2006 et apparaît considérable à l'horizon 2040, les économies envisageables sur les dépenses pour l'emploi et la politique familiale ne permettant pas de compenser l'accroissement des dépenses de retraites. Lesquelles tripleraient pratiquement à cette date alors que la masse salariale déclinerait. Dans l'optique où l'on chercherait à maintenir la parité de niveau de vie entre actifs et retraités, explique le Plan,« le taux de cotisation d'équilibre se trouverait multiplié par 1,55 à l'horizon 2040. Une croissance plus faible de ce prélèvement ne pourrait se faire qu'au prix d'une baisse du niveau de vie relatif des retraités. A l'extrême, si tout l'effort d'ajustement portait sur les retraités, leur niveau de vie relatif par rapport aux actifs serait divisé par 1,9 en 40 ans. » Dans tous les cas de figure, le niveau de vie absolu des retraités devrait cependant continuer à progresser, les gains de productivité,même modestes, réalisés d'une génération à l'autre, suffisant à assurer aux retraités des niveaux de pension, et un pouvoir d'achat, supérieurs à ceux de leurs aînés.

Même une évolution plus favorable de la productivité ou du chômage - le Plan a étudié deux scénarios avec respectivement des taux de chômage de 9 %, 6 % et une variante à 3 % - ne suffirait pas à résoudre le problème du financement des retraites, souligne la commission. Les projections tendancielles montrent en effet très nettement que la situation financière de la plupart des régimes est menacée. Ainsi, par exemple, la caisse nationale d'assurance vieillesse, qui devrait connaître d'ici à 2040 une« forte dégradation » du rapport démographique entre cotisants et retraités(le nombre de cotisants par retraité passant de 1,7 actuellement à 0,8 ou 0,9 pour les scénarios 1 et 2), verrait son déficit s'élever à 149 milliards en 2020 dans le scénario 1 et à 125 milliards dans le scénario 2. Les experts démontrent également que les transferts de compensation entre régimes (6)« ne modifient qu'à la marge l'analyse sur les comptes des régimes ».

Si, comme nous l'avons vu, le système français de retraite par répartition a atteint ses objectifs d'universalité et de solidarité, son unicité,en revanche, est loin d'être effective. On ne dénombre en effet pas moins de 26 régimes de base d'assurance vieillesse, dont 8 totalisent moins de 20 000 cotisants ou retraités titulaires de droits propres. Et la comparaison opérée par les experts entre chacun d'eux fait apparaître de« fortes inégalités ».

Le Commissariat général du Plan relève ainsi la « nette différence »de durée des pensions servies aux retraités décédés en 1996. Pour ces générations nées au début du siècle, les anciens fonctionnaires et agents des régimes spéciaux ont bénéficié en moyenne de plus de 21 ans de pension de droit direct pour les hommes et de 23 ans pour les femmes. Dans le régime général, la durée est« sensiblement plus courte », avec 13,6 ans pour les hommes et 17,4 ans pour les femmes.Sans compter que la réforme entamée en 1993 (7) et qui s'est traduite par une baisse du rendement, « pourrait contribuer à creuser l'écart dans le futur, dans la mesure où les salariés du privé seraient conduits à reculer leur âge de départ à la retraite ». A titre d'exemple, un salarié du secteur privé débutant sa carrière à 22 ans en 1998 devra repousser de 2 ans l'âge de son départ à la retraite s'il souhaite bénéficier d'une retraite à taux plein.

Ces résultats, démontrent les experts,s'expliquent pour l'essentiel par les différentes règles applicables au sein de chaque régime(âge légal de départ à la retraite,modalités de calcul des pensions, nature du financement) qui ont un impact sur les taux de remplacement et l'effort contributif demandé aux diverses catégories d'assurés. Les différences se jouant en fait moins au niveau de l'âge légal de départ à la retraite qu'au niveau de l'existence de mécanismes de bonification de la durée cotisée ou de dispositifs d'abattement.Les premiers permettant à certaines catégories d'obtenir un taux de pension plus favorable que d'autres à âge de départ à la retraite identique  les seconds pénalisant les individus qui ont atteint l'âge légal de la retraite mais ont une durée d'assurance insuffisante pour l'obtention du taux plein. On notera en particulier que tout trimestre manquant réduit le taux de pension de 1,25 point dans le régime général alors qu'une femme ayant eu 3 enfants et travaillé 15 ans dans la fonction publique peut demander la liquidation de sa pension sans subir d'abattement.

Actuellement, « à carrières complètes et salaires de référence identiques, les taux de remplacement sont comparables entre le secteur privé et le secteur public »,constate le Plan, qui axe ses réflexions sur la génération née en 1926, aujourd'hui retraitée. Dans ces deux secteurs, les taux de remplacement décroissent lorsque les salaires augmentent. Mais, poursuit le rapport, « l'écart devrait se creuser dans l'avenir entre les assurés des régimes qui ont fait l'objet de réformes [les salariés du privé en 1993] et les autres ». En effet, à législation inchangée, le taux de remplacement offert par la retraite de base du régime général baisse entre 1996 et 2040 en particulier en raison du mode d'indexation des pensions qui s'effectue désormais sur les prix et non plus sur les salaires. Dans le même temps, celui offert par les régimes complémentaires (ARRCO et AGIRC) est « divisé par deux » suite aux accords de 1996. En revanche, les taux de remplacement restent« relativement stables » pour les salariés du secteur public (58 % en moyenne du dernier traitement brut, primes comprises).

Aussi, pour les experts, « dès lors que l'on se fixe un double objectif de parité de niveau de vie entre actifs et retraités et de maintien d'un taux de prélèvement raisonnable sur les actifs, le paramètre d'ajustement essentiel est l'âge de liquidation des droits », autrement dit l'âge auquel on peut prendre une retraite à taux plein.D'où la nécessité de « modifier les règles actuelles » et d'envisager un nouvel équilibre entre montants et durées des cotisations et des prestations.

Face à cette situation, « le catastrophisme- avec l'annonce de la faillite certaine à long terme du système de retraites par répartition - n'est toutefois pas de mise », assure le Commissariat général du Plan, pour qui « des marges d'action existent, si l'on sait les mobiliser, pour assurer à long terme la viabilité du système et garantir ses objectifs initiaux de solidarité ».

Certes, le système français de retraite par répartition est divers. Pour autant, explique la mission,« il n'y a pas lieu de rechercher son unification institutionnelle ou la suppression de toutes les spécificités des régimes ».Cependant, « il faut veiller à ce que tous les régimes adoptent des principes communs, et que les écarts sans justification soient évités », avertit-elle, jugeant« indispensable » que les prochaines adaptations concernent non seulement les régimes du secteur privé mais aussi ceux du secteur public. « C'est une condition de maintien de la cohésion du système français de retraite et de l'acceptation par tous de ses fonctions de solidarité. » Et si elle considère que les traitements particuliers de certaines catégories d'actifs « ne sont pas illégitimes » (bonification de durée d'assurance pour dangerosité ou pénibilité du travail, par exemple), c'est à la condition que soit vérifiée périodiquement la validité de leurs classements.

Autre suggestion : rattacher l'intégralité des avantages familiaux accordés aux assurés chargés de famille dans les régimes de retraite publics aux autres prestations familiales prises en charge par la caisse nationale des allocations familiales.

Pour Jean-Michel Charpin, le recul progressif de l'âge de la retraite pourrait favoriser le rééquilibrage des régimes par répartition sans peser ni sur les revenus des retraités ni sur ceux des actifs. Justifié à la fois par l'allongement de la vie, le recul de l'âge d'entrée dans la vie active, et l'amélioration de l'état de santé des plus de 60 ans, il apparaît comme « leparamètre essentiel d'ajustement »,présentant, en outre, l'avantage de tenir compte des différences d'âge d'entrée dans la vie active.Sa mise en œuvre suppose toutefois « qu'il soit compatible avec la résorption des préretraites et du chômage » et que la gestion des fins de carrière soit repensée, les employeurs devant être capables d'offrir à cette catégorie des emplois adaptés à leur âge et à leurs savoir-faire, par exemple dans le cadre d'une retraite progressive.Surtout, ce recul progressif de l'âge de la retraite« n'a de sens que dans le cadre d'une politique économique orientée résolument vers la priorité à la croissance et à l'emploi ».

Concrètement, il passe, pour l'ensemble des régimes, par un allongement de la durée de cotisation à 170 trimestres (42,5 ans) d'ici à 2019 pour obtenir une retraite à taux plein, ce qui correspond pratiquement au rythme de l'augmentation de l'espérance de vie au cours des 25 dernières années (voir tableau ci-dessous). Pour les salariés du privé, l'allongement de la durée de cotisation serait poursuivi à la cadence actuelle (un trimestre par an) jusqu'en 2003 (160 trimestres, soit 40 ans, pour la génération née en 1943),puis au-delà, il « pourrait être envisagé à un rythme éventuellement un peu plus lent afin de permettre un alignement dans le temps de l'ensemble des régimes », selon le rapport.Jusqu'ici épargnés, les régimes de retraite du secteur public, où la durée de cotisation est restée limitée à 37,5 ans, verraient la durée de cotisation exigée augmenter progressivement de 5 ans (20 trimestres) entre 2000(génération 1940) et 2019. Mais, en aucun cas, un allongement de la durée d'assurance requise pour avoir le taux plein ne doit se traduire par une baisse contrainte du taux de remplacement, affirment les experts.

En vue d'introduire plus de souplesse dans les choix individuels, les coefficients d'abattement traduisant des droits incomplets pourraient par ailleurs être revus dans le sens de la neutralité actuarielle.L'abattement par trimestre manquant de 2,5 % dans le régime général étant en effet jugé « trop fort », alors même qu'un tel mécanisme n'existe pas dans les régimes de type fonction publique. L'idée serait donc de généraliser cet abattement à l'ensemble des régimes, en retenant toutefois un taux plus faible que celui existant dans le régime général (aux alentours de 1,2 % par trimestre manquant).

Pour le Plan, « une telle réforme réduirait significativement les besoins de financement des régimes » à partir de 2020, puisque le report de la durée requise pour prétendre à une retraite à taux plein entraînerait en fait une hausse de la population active, et donc du nombre de cotisants,d'environ 420 000 en 2010 (soit un peu moins de 2 % de la population active), 920 000 personnes en 2020 (4 % de la population active) et de l'ordre de 1,4 million en 2040(6,5 %). Dans ce schéma, seules les générations récentes devraient reculer en majorité leur âge de départ à la retraite : 60,9 ans en moyenne en 2016 pour la génération de 1955, 61,5 ans en moyenne en 2021 pour la génération de 1960, 64,1 ans en moyenne en 2039 pour la génération de 1975.

La loi de financement de la sécurité sociale pour 1999 a créé un fonds de réserve pour les régimes d'assurance vieillesse (8). L'objectif étant de constituer une épargne qui sera utilisée par les régimes de retraite lorsqu'ils seront confrontés au choc du vieillissement. Reste toutefois à préciser ses modalités de fonctionnement et, surtout, sa finalité : ou bienlisser la hausse prévue des taux de cotisations, afin d'en réduire le rythme au moment du changement de régime démographique, ou bien mettre en place un fonds permanent dont les revenus complètent les ressources des régimes. Dans le premier cas,les réserves maximales sont de l'ordre de 3 à 4 points de PIB  dans le second, son montant doit être important (au moins 10 points de PIB).Mais, dans tous les cas, note le Plan, « les ordres de grandeur obtenus montrent qu'un fonds destiné à couvrir une partie des cotisations de manière permanente ne peut pas être investi uniquement en obligations ».

A la demande du Plan, la direction de la sécurité sociale s'est penchée sur cette option. Elle démontre cependant que les marges financières d'un élargissement de l'assiette des cotisations à d'autres revenus des ménages sont relativement limitées. En effet, souligne-t-elle, « les éléments de rémunération professionnelle non taxés sont peu nombreux et de montants faibles et les revenus du capital non encore taxés se limitent pour l'essentiel aux intérêts des livrets A et “bleus“, des Codevi, des livrets d'épargne populaire et des livrets “jeunes” ».

Pour permettre à long terme le maintien du taux de remplacement dans le régime général, le Plan envisage de « revenir sur l'indexation des salaires portés au compte, [indexés sur les prix depuis 1993], en les indexant à nouveau sur les salaires, sans modifier les règles d'indexation des pensions liquidées ». Dans les régimes complémentaires, il est proposé d'indexer le salaire de référence sur les prix, ce qui permettrait de maintenir le rendement du régime sans augmenter la valeur des pensions liquidées.

Par ailleurs, s'agissant du salaire de référence, le rapport préconise demaintenir la règle des 25 meilleures années en vigueur depuis 1993 dans le régime général et les régimes alignés et des 6 derniers mois de salaire dans les régimes particuliers de salariés.

La réforme proposée, en durcissant les conditions nécessaires pour avoir le taux plein, soulève la question de la validation de certaines périodes d'inactivité. Elle nécessite aussi, avec l'allongement des périodes d'études et de formation,que plusieurs dispositifs soit étudiés. Tout d'abord,celui concernant la prise en compte des années d'apprentissage ou de formation (lorsque la prise en charge des cotisations est du ressort de l'Etat)  les bases de calcul actuellement retenues (9) ne permettent, au mieux, que la validation de 2 trimestres par année de travail. Ensuite, celui concernant la prise en compte des années d'études au-delà d'un certain âge. Contrairement à d'autres pays, il n'existe pas actuellement en France de mécanisme de rachat d'années de formation.

Valérie Balland

Les partenaires sociaux n'auront pas attendu la dernière réunion de concertation, le 25 mars, pour faire connaître leurs réactions au pré-rapport Charpin. C'est sans aucun doute l'allongement à 42,5 ans de la durée de cotisation nécessaire pour avoir droit à une pension à taux plein qui fait l'objet des plus vives critiques. Parlant de « provocation », FO a contesté les « visions catastrophistes » du Plan, tandis que la CGT, suivie par la FSU, l'UNSA, le Groupe des dix, jugeait « dangereuse » une telle hypothèse qui occasionnerait « un abaissement de fait du niveau des retraites » faute de carrières complètes pour nombre de salariés. Une position partagée par la CFE-CGC, dont le secrétaire national, Jean-Luc Cazettes, est également président de la CNAV. Si ce dernier admet qu'une telle réforme est « sans doute indispensable, sociologiquement », « encore faudrait-il qu'il y ait suffisamment d'emplois disponibles pour absorber en 2040 les 1,4 million d'actifs supplémentaires qu'entraînerait une durée de cotisations de 42,5 ans », souligne-t-il. Reconnaissant que « tous les régimes sont concernés » par une éventuelle réforme, la CFDT, qui défend pour sa part l'idée d'un « capital-temps retraite », s'est déclarée « prête à discuter de la durée des cotisations », mais « pas à brûler les étapes ».

Cet allongement de la durée d'assurance « préoccupe » aussi l'Unedic qui explique qu'avec « une politique continue des entreprises » de licenciement des salariés de plus de 55 ans, il pourrait aggraver les comptes déjà déficitaires.

Du côté du patronat et de la classe politique, le MEDEF y est favorable tandis que le comité d'experts du parti socialiste (PS), présidé par l'ancien ministre René Teulade, estime que « la question de l'âge effectif de départ en retraite ne saurait être taboue ». Vincent Peillon, secrétaire national aux études du PS, a toutefois tenu à affirmer que le rapport Charpin « n'est pas la position du PS », mais « une base pour une consultation ».

S'agissant enfin de la douloureuse question des régimes spéciaux, si la CGT et surtout FO sont opposées à toute remise en cause, la CFTC estime « qu'il n'est pas possible de faire progresser les différents régimes sans leur fixer des objectifs d'ensemble ». Pour sa part, la CFE-CGC souhaite des règles « comparables » entre les secteurs privé et public, alors que la CFDT, favorable à une réforme globale, ne croit pas à une « harmonisation des règles aboutissant à la mise en place d'un seul régime ».