Loi contre les exclusions

Parallèlement à la mise en œuvre du droit au logement, la loi contre les exclusions du 29 juillet dernier comporte un important volet consacré au maintien dans le logement. Lequel vise, d'une part, à garantir le maintien des personnes en difficulté dans leur logement et, d'autre part, à s'assurer que ce maintien est réalisé dans de bonnes conditions de sécurité juridique permettant la mise à disposition d'un logement décent. C'est ainsi qu'y figure une réforme des procédures d'expulsion, qui entend privilégier la prévention. Il s'agit concrètement « de prévenir les situations d'engrenage irrémédiable dans lesquelles s'enfoncent les locataires en difficulté [mais aussi] d'éviter la perte d'espoir des propriétaires face au prolongement de situations qui leur sont préjudiciables. Il ne s'agit pas de défendre les droits des uns à la charge des autres mais de trouver, par un dispositif plus actif et plus préventif, matière à une réponse préférable pour l'une et l'autre des deux parties », a expliqué Louis Besson, lors des débats parlementaires (J. O. A. N. (C. R.) n° 43 [2] du 7-05-98). L'ensemble des dispositions relatives à la prévention des expulsions sont applicables depuis la publication de la loi. Une circulaire interministérielle interviendra « dans les prochains mois » pour expliciter le nouveau dispositif, indique la circulaire du secrétariat d'Etat au logement du 13 octobre dernier présentant les principaux apports de la loi du 29 juillet.

En outre, afin que le maintien dans le logement soit réalisé dans de bonnes conditions, la loi comporte des dispositions visant à mieux protéger les occupants de logements meublés, à clarifier la situation des sous-locataires et à lutter contre l'activité des « marchands de sommeil ». Des mesures de prévention et de lutte contre le saturnisme y sont également inscrites.

Volet essentiel de la loi, la réforme des procédures d'expulsion vise« à substituer une logique de travail social et de prévention à une logique d'ordre et de sécurité publics » (J. O. A. N. (C. R.) n° 42 [2] du 6-05-98).

Concrètement, l'objectif poursuivi est de développer le travail de prévention en amont des décisions de justice afin de limiter au minimum le recours à l'expulsion de personnes ou familles de bonne foi pour cause d'impayés de loyers. Ce qui implique, selon la circulaire du 13 octobre, d'adapter les modalités d'action des services de l'Etat intervenant dans le domaine du logement (préfecture, directions départementales de l'équipement, directions départementales des affaires sanitaires et sociales) de façon à articuler au mieux les différentes actions et procédures (fonds de solidarité logement, demandes de concours de la force publique, attributions de logements sociaux...).

En conséquence, la loi a pour objet :

• de modifier les modalités de mise en jeu de la clause de résiliation de plein droit des baux pour défaut de paiement du loyer et des charges 

• de mieux coordonner les procédures administrative et judiciaire, afin de faciliter la prévention des expulsions 

• d'organiser systématiquement le versement en tiers payant de l'allocation de logement familiale pour le parc social non conventionné ;

• d'humaniser les expulsions effectuées avec le concours de la force publique.

La loi du 29 juillet a apporté des aménagements à la procédure préalable à l'expulsion. Ainsi, les conditions dans lesquelles une clause de résiliation de plein droit d'un contrat de location peut être mise en œuvre sont modifiées. En outre, une procédure précontentieuse est instaurée dans le parc social et le versement des aides au logement en tiers payant est généralisé.

Certains contrats de location afférents à une habitation principale comportent une clause résolutoire de plein droit en cas de défaillance du locataire concernant le paiement du loyer ou des charges aux termes convenus (ou de non-versement du dépôt de garantie). L'article 24 de la loi du 6 juillet 1989 prévoit les conditions dans lesquelles une telle clause peut être mise en œuvre (1). En sa présence, le juge d'instance n'a pas de pouvoir d'appréciation au fond et constate seulement que les conditions prévues par la clause sont réunies et que la procédure a été respectée.

Avant la loi du 29 juillet, sa mise en jeu intervenait en quatre temps :

• un commandement de payer était remis, par voie d'huissier, au locataire 

• le locataire défaillant disposait alors d'un délai de 2 mois pour régler sa dette ou pour saisir le juge afin de lui demander des délais de paiement (report ou échelonnement des sommes dues dans la limite de 2 ans). S'il n'effectuait pas la totalité du paiement correspondant, la clause de résiliation de plein droit produisait effet et devenait acquise à l'issue de ce délai de 2 mois 

• le bailleur assignait le locataire par huissier, pour lui demander de comparaître devant le juge, éventuellement en référé ;

• le juge constatait l'acquisition de la clause résolutoire. Il fixait une indemnité d'occupation et autorisait l'expulsion.

Au regard de l'objectif du maintien dans le logement et de la prévention des expulsions, ce dispositif présentaittrois inconvénients. D'une part, il exigeait de la part du locataire une réaction rapide pour saisir le juge et demander des délais de paiement dès la délivrance du commandement de payer. Or, cette opération s'est avérée « trop difficile pour les personnes menacées d'exclusion », constatait le rapporteur (Rap. A. N. n° 856, Cacheux). « En pratique, il [est apparu] que les locataires en difficulté ne [mettaient] pas toujours à profit ce délai pour faire le point sur les aides auxquelles ils [avaient] droit et, s'ils le [faisaient], ne[saisissaient] que rarement le juge d'une demande de délai de paiement, assortie d'une suspension de la clause résolutoire, pour apurer leur dette dans de meilleures conditions », notait, de son côté, Bernard Seillier, rapporteur au Sénat (Rap. Sén. n° 450, Seillier). D'autre part, la clause de résolution de plein droit jouant d'une manière automatique, sans que le juge puisse intervenir au fond, ce dispositif n'autorisait pas le maintien dans les lieux de la personne en état d'apurer sa dette locative postérieurement au délai de 2 mois prévu pour l'exécution du commandement de payer et, a fortiori, lors de l'audience de plaidoirie. Enfin, il ne permettait pas au juge d'être informé sur les capacités financières d'un locataire défaillant, notamment sur les possibilités de mobilisation des aides publiques au logement à son profit, dès lors que celui-ci ignorait l'existence des secours dont il pouvait bénéficier. Or, les personnes en situation d'expulsion se trouvent le plus souvent dans l'ignorance des prestations et aides sociales auxquelles elles ont droit.

C'est en vue de pallier ces défaillances que la loi du 29 juillet apporte plusieurs aménagements à la procédure de résiliation de plein droit des baux d'habitation.

Afin d'améliorer l'information du locataire défaillant, le commandement de payer doit désormais mentionner non seulement la faculté pour le locataire de saisir le Fonds de solidarité pour le logement  (FSL), mais également l'adresse de cet organisme.

Désormais, le juge peut, même d'office, accorder des délais de paiement au locataire en situation de régler sa dette locative, dans les conditions fixées par les articles 1244-1 du code civil (durée maximum de 2 ans pour le report ou l'échelonnement de sommes dues) et 1244-2 du code civil (suspension des procédures d'exécution engagées par le créancier) lors de l'examen de l'affaire dans le cadre de l'audience de plaidoirie. Si le calendrier des paiements, délais et modalités de paiement fixé par le juge est respecté, la clause de résiliation de plein droit est réputée ne jamais avoir joué. Sinon, elle reprend son plein effet. Concrètement, la loi reconnaît au juge la possibilité d'empêcher à jamais la mise en jeu de la clause résolutoire, alors que les conditions de fond nécessaires à son acquisition sont réunies.

Cette faculté donnée au juge d'accorder des délais « ne doit pas être perçue comme une possibilité pour les locataires de reporter systématiquement le règlement de leurs loyers, mais comme une opportunité pour le locataire temporairement défaillant et de bonne foi de conserver son logement », a-t-il été indiqué lors des débats (Rap. A. N. n° 856, Cacheux). Face à certains députés qui s'inquiétaient de l'allongement des délais, Louis Besson a expliqué « qu'il ne s'agissait pas de régler le problème en allongeant les délais et en pénalisant les bailleurs, mais en mettant en place un dispositif préventif qui devrait, s'il fonctionne bien, nous aider à raccourcir les délais ou,  en tout cas, à faire prévaloir une solution humainement plus acceptable » (J. O. A. N. (C. R.) n° 49 [2] du 19-05-98).

L'huissier de justice, chargé à la demande du bailleur, de délivrer une assignation aux fins de constat de résiliation du bail pour impayés de loyers, doit désormais notifier cette assignation au préfet du département par lettre recommandée avec avis de réception, au moins 2 mois avant l'audience.

Pendant ce délai, le préfet doit rassembler des informations sur la situation du ménage par l'intermédiaire des caisses d'allocations familiales notamment, et éventuellement, compte tenu de la situation du locataire, mobiliser les aides susceptibles de le solvabiliser, en particulier celles du FSL, saisir, en tant que de besoin, les services sociaux pour rechercher un plan d'apurement ou des solutions de relogement. La circulaire du 13 octobre dernier invite les préfets, en liaison avec les partenaires locaux, à définir les modalités de fonctionnement de cette nouvelle procédure.

Lors des débats parlementaires, le secrétaire d'Etat au logement a indiqué que « des instructions seraient données aux préfets, dans les textes d'application, de déclencher une enquête sociale dès réception de la copie de l'assignation afin que le juge dispose des résultats de l'enquête avant de statuer. S'il ressort de l'enquête sociale que le FSL doit intervenir, le préfet le saisira bien évidemment » (J. O. A. N. (C. R.) n° 49 [2] du 19-05-98).

Parmi les dispositions de la loi du 29 juillet visant à prévenir les mécanismes d'exclusion pouvant résulter de la mise en œuvre des procédures d'expulsion, figurait l'article 119 qui créait un article L. 613-6 dans le code de la construction et de l'habitation. Lequel subordonnait l'octroi du concours de la force publique pour exécuter un jugement d'expulsion, à l'obligation pour le préfet de proposer aux personnes expulsées une offre d'hébergement tenant compte autant que faire se peut de la cellule familiale.
Cet article a fait l'objet d'un recours devant le Conseil constitutionnel. Aux yeux de ses auteurs, il portait atteinte à l'autorité de la chose jugée et devait donc être considéré comme contraire au principe de séparation des pouvoirs. Un argument qui a été retenu par le Conseil. Lequel a en effet considéré que « le fait pour le représentant de l'Etat dans le département de ne pas s'être assuré qu'une offre d'hébergement a été proposée aux personnes expulsées pourrait être un motif spécifique de refus de concours de la force publique à l'exécution d'une décision juridictionnelle émanant du juge judiciaire  que, s'agissant d'un motif qui ne justifie pas, par lui-même, un refus de ce concours en raison de la nécessité de sauvegarder l'ordre public, le dispositif ainsi institué porte atteinte au principe de la séparation des pouvoirs ».
Il ressort pourtant des débats parlementaires que le législateur n'a pas entendu faire de l'hébergement de la personne expulsée une condition préalable à l'octroi de la force publique, le secrétaire d'Etat au logement ayant indiqué à plusieurs reprises qu'il n'entendait pas modifier les règles relatives au concours de la force publique, ni subordonner la décision de l'accorder à une démarche administrative (J. O. A. N. (C. R.) n° 49 du 19-05-98, page 3991 ; J. O. Sén. (C. R.) n° 53 du 13-06-98, page 3155 et J. O. A. N. (C. R.) n° 71 du 2-07-98). Pour Louis Besson, l'article contesté visait à « concilier légalité et humanité ». Il se bornait à consacrer dans la loi l'obligation, faite au préfet, de prendre en compte la nécessité de prévenir la situation d'exclusion qui pourrait résulter d'une expulsion sans, pour autant, mettre à sa charge une obligation de résultat. C'est seulement une obligation de moyens que le gouvernement entendait faire peser sur le préfet, chargé de s'assurer qu'une offre d'hébergement était proposée aux personnes expulsées.

La loi instaure un dispositif de prévention des expulsions spécifique au parc social. Elle institue au plan législatif une obligation de saisir les instances susceptibles d'étudier les difficultés de paiement des locataires et de décider du maintien des aides au logement (section départementale des aides publiques au logement ou CAF), en dépit des défaillances constatées de ces derniers, préalablement à toute assignation en vue de la résiliation de plein droit du bail sur le fondement de l'article 24 de la loi du 6 juillet 1989.

Si ces procédures préventives sont d'ores et déjà de pratique courante et généralement prévues par des textes réglementaires, il s'agit ici de les articuler de manière plus cohérente avec la procédure judiciaire mise en œuvre pour obtenir la résiliation du bail.

Les organismes d'HLM conventionnés (OPAC, OPHLM, SA d'HLM, sociétés anonymes de crédit immobilier, fondations d'HLM) et les sociétés d'économie mixte conventionnées, ne peuvent faire délivrer une assignation aux fins de constat de résiliation du bail avant l'expiration d'un délai de 3 moissuivant la saisine de la section départementale des aides publiques au logement (SDAPL), sauf si la décision de cette commission intervient avant l'expiration de ce délai.

La SDAPL doit mettre à profit ces 3 mois pour réunir les informations sur la situation familiale et sociale du ménage concerné et veiller à la mise en place d'un plan d'apurement de la dette, souligne l'administration. Au cas où le juge serait saisi, la SDAPL devrait être en mesure de lui fournir des éléments susceptibles d'éclairer sa décision et de choisir entre le constat de la résiliation ou l'octroi de délai de paiement et la suspension de la clause résolutoire.

La même procédure s'applique aux logements non conventionnés du secteur locatif social dont les locataires perçoivent les allocations de logement (allocations de logement familiale et sociale). Dans ce cas, la saisine préalable doit porter auprès de l'organisme payeur de ces allocations, c'est-à-dire la caisse d'allocations familiales.

La loi rend obligatoire le versement de l'allocation de logement familiale et de l'allocation de logement sociale en tiers payantdans le secteur du logement locatif social non conventionné. Elle aligne ainsi le régime de cette allocation sur celui de l'APL applicable dans le secteur du logement social conventionné et vise à éviter l'apparition des incidents de paiement les plus lourds.

Jusqu'ici, ces allocations ne pouvaient être versées en tiers payant, directement au bailleur (ou au prêteur pour les logements en accession à la propriété) que dans deux hypothèses :l'allocataire avait donné son accord  le bailleur ou le prêteur en avait fait la demande après un incident de paiement.

Si le principe du versement direct de ces allocations est maintenu, l'allocation est désormais automatiquement versée entre les mains du bailleur si le locataire est logé dans un patrimoine d'au moins 10 logements appartenant à un organisme d'HLM ou géré par lui (OPAC, OPHLM, SAHLM, SACPHLM, SACI, fondations d'HLM). Un seuil jugé « pertinent » pour que la formule présente quelque intérêt.

En pratique, les cas dans lesquels les allocations de logement peuvent être versées en tiers payant ne concerneront plus que les bailleurs privés.

Dès lors que l'allocation est versée en tiers payant, le bailleur ou le prêteur doivent déduire l'allocation des loyers et dépenses accessoires de logement ou des charges de remboursement qui leur sont dus. Etant précisé que la déduction opérée devra être portée à la connaissance de l'allocataire. Ce qui, notamment, permettra aux intéressés d'être mieux informés du coût réel de leur logement et de mieux anticiper les variations de charges nettes à payer.

L'application de cette généralisation nécessite l'intervention de décrets pour modifier le code de la sécurité sociale.

A noter : dans les DOM, le versement de l'allocation de logement en tiers payant est applicable aux logements appartenant aux sociétés d'économie mixte.

Les décisions ordonnant l'expulsion doivent désormais être transmises au préfet afin qu'il puisse prendre en compte efficacement la demande de relogement des locataires concernés. En outre, la possibilité est donnée à ces derniers de saisir directement le juge de l'exécution sur les ordonnances et jugements autorisant l'expulsion.

• 2 mois entre le commandement d'avoir à quitter les lieux et l'expulsion
Aux termes de l'article 62 de la loi du 9 juillet 1991 portant réforme des procédures civiles d'exécution, l'expulsion concernant un local affecté à l'habitation principale ne peut avoir lieu qu'à l'expiration d'un délai de 2 mois à compter de la délivrance du commandement d'avoir à quitter les lieux. La durée de ce délai est cependant susceptible de varier. En effet, le juge peut, par décision spéciale et motivée, décider de réduire ou de supprimer ce délai, notamment lorsque les personnes expulsables sont entrées dans les locaux par voie de fait ( « squatters » ). A l'inverse, lorsque l'expulsion aurait pour la personne concernée des conséquences d'une exceptionnelle dureté, du fait notamment de la période de l'année considérée ou des circonstances atmosphériques, le délai peut être prorogé par le juge dans la limite d'une durée de 3 mois.

• Des délais de grâce peuvent être accordés par le juge
De son côté, le code de la construction et de l'habitation prévoit que le juge des référés, le juge qui ordonne l'expulsion ou le juge de l'exécution, selon les cas, peut, chaque fois que le relogement des intéressés ne peut avoir lieu dans des conditions normales et sans que les occupants concernés aient à justifier d'un titre d'occupation, accorder desdélais renouvelables, appelés « délais de grâce ». Lesquelsne peuvent, au total, excéder 3 ans ni être inférieurs à 3 mois. Le juge doit statuer au regard de plusieurs critères : la bonne ou la mauvaise volonté manifestée par l'occupant dans l'exécution de ses obligations  les situations respectives du bailleur et du locataire notamment en fonction de leur âge, de leur état de santé...  les circonstances atmosphériques  les diligences que l'occupant justifie avoir faites en vue de son relogement.

• Aucune expulsion entre le 1^er novembre et le 15 mars
Enfin, indépendamment de l'existence d'une décision d'expulsion et malgré l'expiration des délais de grâce accordés, il doit être sursis à toute mesure d'expulsion non exécutée entre le 1^er novembre de chaque année et le 15 mars de l'année suivante (« trêve hivernale » ), sauf lorsque le relogement des intéressés est assuré dans des conditions suffisantes respectant l'unité et les besoins de la famille. La trêve hivernale n'est pas applicable aux personnes entrées dans les locaux par voie de fait.

Jusqu'à la loi du 29 juillet, dès le commandement d'avoir à libérer les locaux, l'huissier de justice chargé de l'exécution de la mesure d'expulsion informait le préfet pour lui permettre de prendre en compte la demande de relogement de l'occupant expulsé dans le cadre du plan départemental d'action pour le logement des personnes défavorisées.

De même, toute décision du juge accordant des délais de grâce était notifiée au préfet en vue de la prise en compte de la demande de relogement du locataire concerné dans le cadre du plan départemental d'action pour le logement des personnes défavorisées.

Aucune disposition ne prévoyait, en revanche, la transmission au préfet des décisions ordonnant l'expulsion. C'est cette lacune que la loi a comblée afin que ce dernier puisse prendre en compte plus efficacement la demande de relogement des locataires concernés.

La loi contre les exclusions prévoit désormais que le juge qui ordonne l'expulsion ou qui, avant la délivrance du commandement d'avoir à libérer les locaux, statue sur une demande de délais de grâce peut, même d'office, décider la transmission au préfet, par les soins du greffe, de l'ordonnance ou du jugement, en vue de la prise en compte de la demande de relogement dans le cadre du plan départemental. La transmission au préfet estlaissée à la libre appréciation du jugequi en décide, soit à la demande de l'une des parties, soit de sa propre initiative. L'information éventuelle du préfet ne concerne plus, pour les décisions relatives à la demande de délais de grâce, que celles intervenues avant la délivrance du commandement d'avoir à quitter les locaux(qu'elles accordent ou refusent les délais demandés) c'est-à-dire celles prises par le juge des référés ou le juge qui ordonne l'expulsion, à l'exclusion de celles émanant du juge de l'exécution qui n'intervient que postérieurement à la délivrance du commandement. Jusqu'à présent, la notification au préfet de l'ensemble des décisions accordant des délais de grâce était obligatoire, qu'elles interviennent avant ou après le commandement.

Enfin, la loi assortit l'obligation pesant sur l'huissier de justice d'informer le préfet dès le commandement d'avoir à libérer les locaux d'une sanction en garantissant l'effectivité : le délaiimparti à l'occupant des locaux pour exécuter le commandement et quitter les lieux, en principe fixé à 2 mois, est suspendu tant que la notification au préfet n'a pas été effectuée. Cela doit garantir l'automaticité de l'information du préfet qui pourra alors prendre en compte la demande de relogement dans le cadre du plan départemental pour le logement des personnes défavorisées. Le délai ne commencera à courir qu'à compter de la transmission au préfet.

Désormais, les justiciables peuvent saisir directement le juge de l'exécution concernant les ordonnances et jugements autorisant l'expulsion, par simple demande formée au secrétariat-greffe et sans le concours d'un officier ministériel.

La loi revient donc à une saisine simplifiée du juge de l'exécution en matière d'expulsion, contrairement au dispositif résultant du décret du 18 décembre 1996 obligeant à passer par un huissier de justice, la demande d'instance devant être formée par assignation. Ce rétablissement de la faculté de saisine directe en matière d'exécution des décisions d'expulsion est justifié par la nécessité de faciliter l'accès au juge de l'exécution pour des personnes souvent confrontées à d'importantes difficultés financières et en état de vulnérabilité.

Un décret du 30 octobre dernier (2) est venu préciser les modalités selon lesquelles l'instance est engagée. La demande peut être formée au secrétariat-greffe du juge de l'exécution par lettre recommandéeavec demande d'avis de réception ou par déclaration faite ou remise contre récépissé. Lorsque le juge de l'exécution exerce aussi les fonctions de juge d'instance et que la demande a été formée au secrétariat-greffe du tribunal de grande instance, celle-ci est réputée faite valablement et elle est immédiatement transmise au secrétariat-greffe du tribunal d'instance. Avis en est donné au demandeur par lettre simple. A peine de nullité, la demande présentée doit préciser son objet et indiquer les nom, prénoms, profession et adresse du demandeur ou, s'il s'agit d'une personne morale, sa dénomination et son siège social. Elle contient en outre un exposé sommaire des motifs et mentionne le nom et l'adresse du défendeur ou, s'il s'agit d'une personne morale, sa dénomination et son siège social.

Le secrétariat-greffe informe le demandeur des lieu, jour et heure de l'audience par lettre recommandée avec demande d'avis de réception. Copie de cette lettre est envoyée le même jour par lettre simple. Lors de la présentation de la demande, le demandeur peut également être convoqué verbalement contre émargement. Quant au défendeur, il est convoqué par lettre recommandée avec demande d'avis de réception. Cette lettre comporte une copie de la demande et l'informe qu'il s'expose, faute de se présenter ou de faire connaître ses moyens de défense, à être jugé sur les seuls éléments fournis par le demandeur. Copie de la convocation est envoyée le même jour par lettre simple. La convocation pouvant également être faite verbalement contre émargement.

L'article 20 de la loi du 9 juillet 1991 permet aux huissiers de justice, sur justification du titre exécutoire, de pénétrer dans des locaux à usage d'habitation et, le cas échéant, de faire procéder à l'ouverture des portes et des meubles, à l'expiration d'un délai de 8 jours à compter d'un commandement de payer resté infructueux. L'article 21 les autorise, quant à lui, à pénétrer dans les locaux en l'absence de l'occupant ou malgré son opposition, moyennant le respect d'une procédure qui impose la présence aux côtés de l'huissier d'un représentant de l'autorité municipale, d'une autorité de police ou de gendarmerie ou, à défaut, de deux témoins majeurs sans lien avec le créancier ni l'huissier.

Ces procédures ont pu parfois donner lieu à des dérives, leur champ d'application étant interprété de façon extensive. La loi propose donc de réagir contre ces pratiques en excluant expressément l'exécution des mesures d'expulsion du champ d'application des articles 20 et 21 de la loi de 1991. Il en ressort que, sans concours de la force publique, un huissier de justice chargé de procéder à une expulsionne peut le faire en l'absence de l'occupant ou si celui-ci résiste à son intervention. Toutefois, il peut faire procéder à l'ouverture des portes suivant les formes prévues à l'article 21 de la loi de 1991 pour faire constater le départ volontaire de l'occupant.

Lors des débats parlementaires, le secrétaire d'Etat au logement, tout en admettant qu'une interprétation extensive des textes applicables en matière d'entrée forcée dans des locaux avait donné lieu à des pratiques abusives, a estimé qu'une circulaire serait suffisante pour lever toute ambiguïté.

La loi rend obligatoire l'élaboration, avec l'ensemble des partenaires concernés, de chartes départementales de prévention des expulsions dans un délai de 2 ans à compter de la promulgation de la loi, soit avant le 31 juillet 2000. Cette mesure répond à la nécessité de faire travailler ensemble les partenaires concernés par la prévention des expulsions pour une meilleure efficacité, et de donner la possibilité à chaque département d'adapter le contenu de ces chartes aux spécificités locales, explique l'administration dans sa circulaire du 13 octobre.
L'idée est ici de généraliser à l'ensemble des départements certaines opérations menées à titre expérimental dans quelques-uns, en particulier le Pas-de-Calais. Les chartes départementales auraient notamment pour objet d'informer les personnes en difficulté sur leurs droits et obligations, en particulier sur le dispositif du Fonds de solidarité pour le logement et de faciliter la connaissance de ces ménagesmenacés d'expulsion par les services sociaux.
Cette généralisation s'inscrit dans un dispositif national avec la conclusion, le 13 mars 1997, entre le ministère du Logement et la Chambre nationale des huissiers de justice, d'une charte pour l'amélioration de la prévention des expulsions (3). Laquelle avait été suivie, le 15 octobre 1997, par une circulaire interministérielle (logement et Intérieur) demandant aux préfets « de mettre cette charte en chantier le plus rapidement possible »   (4).
S'ils ne l'ont pas déjà entrepris, les préfets sont invités à engager l'élaboration de telles chartes. Un guide sera diffusé prochainement par la direction générale de l'urbanisme, de l'habitat et de la construction pour les aider dans cette tâche.

Plusieurs dispositions de la loi du 29 juillet visent à améliorer les conditions de vie et d'habitat. C'est ainsi que la protection des occupants de logements meublés est mieux assurée et la situation des sous-locataires clarifiée. En outre, des mesures sont prises pour combattre l'activité des « marchands de sommeil » et pour lutter contre le saturnisme.

La loi vise à assurer une protection minimale aux locataires des hôtels, pensions de famille et meublés lorsque le local loué constitue leur résidence principale.

Le recours à des locations en hôtels meublés constitue parfois la dernière étape avant qu'une famille ou un individu expulsé de son logement ne se retrouve à la rue, surtout depuis la disparition progressive des logements locatifs régis par la loi du 1^er septembre 1948. Or,  actuellement, la location des logements meublés est soumise aux seules dispositions du code civil, c'est-à-dire que la forme du bail est libre et que la durée ainsi que les modalités pour donner congé en sont déterminées librement par les parties. Les locataires sont donc actuellement dans une situation de non-droit et ne bénéficient d'aucune des garanties offertes aux locataires du parc public et privé (loi de 1989 notamment). En l'absence de réel statut des occupants, leur situation est précaire et peut engendrer tous les abus (loyers élevés, logements déplorables, éviction sans délai).

L'article 126 de la loi crée un chapitre spécifique du code de la construction et de l'habitationrelatif à la protection des occupants de certains meublés et fixe le régime juridique du contrat de location en meublé. Ce texte permet unrééquilibrage des rapports entre locataire et loueur en meublé, apportant une stabilité de un an au locataire, ce qui permet l'application d'un droit réel au logement, sans être excessivement contraignant pour le propriétaire qui dispose, au bout de un an, de la faculté ou non de relouer son logement, aux nouvelles conditions éventuellement souhaitées (Rap. A. N. n° 856, Cacheux).

Le nouvel article L. 632-1 du code de la construction et de l'habitation  (CCH) précise la réglementation applicable entre le loueur en meublé et le locataire.

Le loueur en meublé est défini comme « tout bailleur louant habituellement plus de quatre logements meublés, que la location s'accompagne ou non de prestations secondaires ».

Le locataire est celui qui loue un logement meublé (chambres de service, appartements meublés, pensions de famille ou hôtels meublés) à un tel bailleur, dès lors que le logement loué constitue sa résidence principale. En sont donc exclus les locataires d'hôtels meublés hébergés à titre temporaire.

Le locataire d'un logement meublé a désormais droit à l'établissement d'un contrat écrit d'une durée de un an.

A l'expiration de ce contrat, le bail est tacitement reconduit pour un an, sauf si le bailleur souhaite modifier les conditions du contrat ou s'il ne souhaite pas renouveler le contrat. Dans le premier cas, il doit informer son locataire avec un préavis de 3 mois. Si le locataire accepte les nouvelles conditions, le contrat est renouvelé pour un an. Dans le second cas, le bailleur doit informer le locataire en respectant le même préavis et motiver son refus de renouvellement du bail.

Lorsque le bailleur est titulaire d'un bail commercial venant à expiration ou lorsque la cessation d'activité est prévue, le contrat peut être d'une durée inférieure à un an et doit mentionner les raisons et événements justificatifs. Toutefois, si le bail commercial est renouvelé ou si l'activité est poursuivie, la durée du contrat est portée à un an.

Le locataire peut résilier le contrat à tout moment sous réserve du respect d'un préavis de un mois.

Lorsque le bailleur, propriétaire ou gérant du fonds doit, pour quel que motif que ce soit, cesser son activité, il en informe les locataires titulaires du contrat 3 mois au moins avant la date à laquelle la cessation d'activité est prévue. Sauf cas de force majeure ou de mise en œuvre de la procédure de redressement judiciaire, la cessation d'activité ne peut avoir lieu avant l'expiration des contrats en cours de validité ou avant le relogement des locataires titulaires de ces contrats. Si, en dépit de la cessation d'activité du bailleur, les locaux gardent leur destination première, le contrat de bail est tacitement reconduit. Si, en revanche, la cessation d'activité est due à une opération d'urbanisme ou d'aménagement, les occupants doivent être relogés aux frais de l'opérateur.

Certains logements sont expressément exclus de ces dispositions. Il s'agit :

• des logements-foyers 

• des logements faisant l'objet d'une convention avec l'Etat portant sur leurs conditions d'occupation et leurs modalités d'attribution. Sont ici visés, les hôtels sociaux acquis par des organismes d'HLM pour héberger temporairement des personnes en difficulté.

Ces deux catégories de logement sont exclues du champ d'application de cet article car son but essentiel est de lutter contre l'activité des « marchands de sommeil ».

En raison de la multiplication des logements d'urgence ou d'insertion qui, le plus souvent, sont loués à un organisme « intermédiaire », qui prend les risques locatifs en lieu et place du bailleur et se charge de sous-louer les logements à des personnes défavorisées, le mécanisme de la sous-location s'est considérablement développé ces dernières années. Pourtant, le code de la construction et de l'habitation ignore largement ce phénomène. Aussi, son adaptation était-elle devenue nécessaire. C'est l'objet de l'article 125 de la loi qui clarifie donc le régime juridique applicable aux contrats de sous-location lorsqu'un organisme public, tel que les centres communaux d'action sociale, ou une association loue un logement afin de le mettre à disposition des familles défavorisées.

Comme précédemment, les bailleurs autres que les organismes d'HLM peuvent louer des logements conventionnés au titre de l'APL :

• aux centres communaux d'action sociale 

• aux associations déclarées visant à sous-louer des logements aux personnes déshéritées et aux autres organismes ayant la même mission et agréés par l'autorité administrative (art. L. 442-8-1 al. 1^erdu CCH) 

• aux associations déclarées visant au logement temporaire des jeunes et aux établissements publics assurant le logement des étudiants (CROUS) (art. L. 442-8-4 du CCH).

Si les sous-locataires étaient déjà assimilés aux locataires pour bénéficier de l'aide personnalisée au logement, et le demeurent, la loi stipule désormais expressément que les sous-locataires sont assimilés aux locataires « dans la mesure et dans les conditions » prévues par le nouvel article L. 353-20 du CCH.

Les dispositions de la loi du 6 juillet 1989 sont applicables aux contrats de sous-location dans les conditions prévues au III de l'article 40 de cette loi. Il en résulte que les dispositions des articles 8 (règles de cession du contrat de location et relatives à la sous-location), 10 à 12 (réglementation de la durée du contrat de location), 15 (congé donné au locataire), du paragraphe e) de l'article 17 (règles de majoration du loyer en cas de travaux d'amélioration réalisés par le bailleur) et du premier alinéa de l'article 22 (montant du dépôt de garantie) ne sont pas applicables aux contrats de sous-location. En revanche, celles relatives au délai de préavis lorsque le congé émane du locataire et à la continuation du contrat de location en cas d'abandon du domicile par le locataire le sont.

Certaines des dispositions de l'article L. 353-2 du CCH relatives aux conventions APL passées entre l'Etat et les bailleurs, s'appliquent en cas de sous-location, directement aux contrats de sous-location et aux sous-locataires :durée minimale des baux et conditions de leur résiliation ou de leur reconduction à la volonté du locataire  montant maximum des loyers, modalités de leur évolution et détermination des charges incombant aux locataires, obligations des bailleurs par rapport aux organismes liquidant et payant l'APL, conditions de révision des obligations des parties et leur durée.

Les autres dispositions mentionnées à l'article L. 353-2 continueront à s'appliquer aux contrats de location liant le bailleur à l'organisme « intermédiaire ». Il s'agit notamment de celles qui ont trait aux travaux d'amélioration incombant aux bailleurs (caractéristiques techniques des logements, relogement provisoire pendant d'éventuels travaux, sanctions encourues pour non-respect des engagements conventionnels...).

Les locataires (CCAS, associations et organismes précités) peuvent donner congé à tout moment à leurs sous-locataires dans deux cas :

• lorsque les sous-locataires des CCAS et des associations et organismes de l'article L. 442-8-1 du CCH ont refusé une offre de relogement définitif correspondant à leurs besoins et à leurs possibilités 

• lorsque les sous-locataires des associations déclarées visant au logement temporaire des jeunes et aux établissements publics assurant le logement des étudiants (CROUS) ne répondent plus aux conditions pour être logés par ces personnes morales.

Jusqu'ici, les textes ne permettaient pas la location de logements meublés.

La pratique de la sous-location meublée s'étant développée notamment pour des logements d'urgence ou d'insertion, il est désormais prévu que les associations qui louent des logements HLM aux fins de sous-location à des personnes défavorisées peuvent les sous-louer meublés ou non.

Est également précisé le statut des sous-locataires logés dans des logements loués par les organismes d'HLM à des CCAS, des associations déclarées et organismes agréés ayant pour but de loger des personnes défavorisées. Là aussi, les sous-locataires sont assimilés à des locataires (y compris pour bénéficier des allocations de logement sociale et familiale et de l'APL). Les dispositions déjà évoquées de la loi de 1989 leur sont applicables. En outre, les contrats de sous-location correspondants sont soumis, pendant la durée du contrat de location principal, à certaines dispositions du code de la construction et de l'habitation et de la loi du 1^er septembre 1948 : règles régissant le supplément de loyer de solidarité, fixation des loyers HLM, détermination des charges récupérables, plafonds de ressources HLM...

Toutefois, à tout moment, les sous-locataires perdent le bénéfice du droit au maintien dans les lieux s'ils refusent une offre de relogement correspondant à leurs besoins et à leurs possibilités. Les personnes qui sous-louent une partie de leur logement à des personnes âgées ou handicapées sont exclues de ce régime.

Le fait de soumettre une personne, en abusant de sa vulnérabilité ou de sa situation de dépendance, à des conditions d'hébergement incompatibles avec la dignité humaine est puni de 2 ans d'emprisonnement et de 500 000 F d'amende. Des peines atteignant 5 ans d'emprisonnement et 1 000 000 de francs quand l'infraction est commise à l'égard de plusieurs individus (art. L. 225-14 du code pénal). Les personnes morales peuvent également être déclarées responsables pénalement, une amende pouvant leur être infligée. Le tribunal peut, de plus, prononcer leur dissolution, leur fermeture définitive ou temporaire. Cependant cette dernière sanction appliquée aux hôtels meublés tenus par des « marchands de sommeil » peut avoir de graves conséquence sociales pour les personnes défavorisées locataires de ces hôtels.

Afin de renforcer la lutte contre les « marchands de sommeil », la loi institue une peine complémentaire de confiscation du fonds de commerce en cas d'hébergement de personnes dans des conditions incompatibles avec la dignité humaine. Lapropriété de ce fonds confisqué est ainsi transférée à l'Etat, qui pourra le faire racheter par des organismes d'HLM afin d'y effectuer les travaux d'amélioration nécessaires et de louer dans des conditions décentes et à un prix raisonnable, les chambres de ces hôtels.

Par ailleurs, la loi du 29 juillet introduit lapossibilité de faire nommer un administrateur provisoire par le président du tribunal de grande instance (ou le magistrat qui siège pour lui), lorsque à l'occasion de poursuites exercées sur le fondement de l'article L. 224-15 du code pénal, il est avéré que la continuation de l'exploitation d'un établissement d'hébergement des personnes est contraire aux prescriptions du règlement sanitaire départemental ou est susceptible de porter atteinte à la dignité humaine ou à la santé publique.

Enfin, des règles particulières concernent les peines complémentaires applicables aux personnes titulaires de la licence de débit de boissons ou de restaurant ou propriétaires du fonds de commerce dans lequel est exploité un établissement d'hébergement et qui ne sont pas poursuivies sur la base de l'article L. 225-14 du code pénal. Et ce, afin que les intérêts de ces personnes soient protégés dans le cadre des dispositions de procédure pénale (connaissance des poursuites exercées contre l'exploitant de l'établissement d'hébergement, présence à l'audience du tribunal, possibilité de faire appel contre la décision prononçant des peines complémentaires...).

Un décret précisera les conditions d'application de cette procédure.

L'intoxication au plomb, ou saturnisme, entraîne des troubles du comportement et du système nerveux central notamment chez le jeune enfant et peut constituer dans certains cas, un danger mortel, si elle cause une encéphalopathie aiguë. La principale source de contamination est la peinture au plomb, interdite dans l'habitat depuis 1948 mais qui continue à exister dans certains vieux immeubles. La maladie est transmise par les poussières ou les écailles de peinture dégradée (Rap. A. N. n° 856, tome III, Cacheux).

Afin de lutter contre ce problème de santé publique, la loi du 29 juillet met en place un dispositif de déclaration obligatoire des cas de saturnisme infantile et de mise en exécution des travaux nécessaires pour éliminer le plomb de l'habitat. Lequel fera l'objet d'un décret d'application et d'une circulaire précisant les modalités de mise en œuvre de l'ensemble de ces dispositions et notamment les conditions d'utilisation des crédits budgétaires affectés à cette politique.

Ainsi, tout médecin qui dépiste un cas de saturnisme chez un mineur doit, après information de la personne exerçant l'autorité parentale, le porter à la connaissance, sous pli confidentiel, du médecin du service de l'Etat dans le département compétent en matière sanitaire et sociale qui en informera le médecin responsable du service départemental de la protection maternelle et infantile (une convention pouvant prévoir que ce dernier sera directement destinataire du signalement par le médecin dépistant).

Le médecin recevant la déclaration informe le préfet de l'existence d'un cas de saturnisme dans l'immeuble ou la partie d'immeuble habitée ou fréquentée régulièrement par ce mineur. Le préfet fera alors immédiatement procéder à un diagnostic de l'immeuble. Si celui-ci se révèle positif, le préfet informera le médecin du service de l'Etat dans le département compétent en matière sanitaire et sociale, ce dernier invitant la famille à consulter un médecin traitant, hospitalier ou de prévention. En outre, il notifiera au propriétaire ou au syndicat de copropriétaires, son intention de faire procéder sur l'immeuble incriminé aux travaux nécessaires, à leurs frais, pour supprimer le risque constaté, les travaux nécessaires dont il précise la nature.

Dans un délai de 10 jours à compter de la notification, le propriétaire pourra soit contester la décision du préfet devant le tribunal de grande instance ou son délégué, statuant en référé, soit faire connaître son intention de procéder lui-même aux travaux (dans le mois suivant la notification). Le préfet sera chargé du contrôle des lieux afin de vérifier que l'accessibilité au plomb est supprimée. Il est en outre précisé que, le cas échéant, le coût de l'hébergement provisoire des occupants de l'immeuble est à la charge du propriétaire.

Enfin, la vente d'immeubles construits avant 1948 et situés dans une zone à risque d'exposition au plomb délimitée par le représentant de l'Etat dans le département, sera soumise à la nécessité d'annexer, à la promesse ou au contrat de vente, « un état des risques d'accessibilité au plomb ». Un décret précisera les conditions de mise en œuvre de cette disposition. Toutefois, précise l'administration, sans attendre sa parution, les préfets sont invités dans les départements confrontés à des cas de saturnisme infantile, à définir les éléments d'informations disponibles, voire à constituer les éléments de connaissance, qui seront nécessaires à la délimitation de ces zones à risque d'exposition au plomb à l'intérieur desquels l'annexion d'un état des risques aux contrats de vente est rendue obligatoire. • 

Valérie Balland

Afin de remédier aux « incivilités urbaines », c'est-à-dire à certains comportements, occasionnant de graves troubles de voisinage constatés en particulier dans le parc social, la loi met en place un mécanisme d'attribution d'un nouveau logement par le bailleur, ce nouveau logement étant supposé mieux adapté à la situation familiale du locataire et de nature à éviter les nuisances pour le voisinage. S'appuyant sur des expériences de déplacements et« d'échanges » de« familles à problèmes »menées par les maires en collaboration avec les bailleurs et les travailleurs sociaux qui ont donné des résultats intéressants, l'idée de faciliter le relogement dans un milieu nouveau a été retenue.
Largement calquée sur le modèle existant en cas de sous-occupation d'un logement HLM, la loi prévoit qu'en cas de non-respect de l'obligation « d'user paisiblement des locaux loués suivant la destination qui leur a été donnée par le contrat de location » (art. 7b de la loi du 6 juillet 1989), et mise en demeure de se conformer à cette obligation restée infructueuse, il peut être adressé au locataire une offre de relogement correspondant à ses besoins et ses possibilités par lettre recommandée avec avis de réception.
En cas de refus du locataire ou, en l'absence de réponse de sa part, à l'expiration d'un délai de un mois à compter de l'envoi de l'offre, le bailleur peut demander au juge de prononcer la résiliation du bail et d'ordonner l'expulsion.
Les locataires qui refusent l'offre de relogement qui leur est faite par le bailleur seront exclus du bénéfice des délais de grâce susceptibles d'être accordés par le juge lorsque le relogement des personnes expulsées ne peut avoir lieu dans des conditions normales.
Le juge pourra réduire ou supprimer le délai de 2 mois qui doit en principe séparer la décision d'expulsion de sa mise en œuvre, à l'encontre des locataires qui, n'ayant pas respecté l'obligation d'user paisiblement des locaux qu'ils occupent, refusent de surcroît le nouveau logement qui leur est attribué par le bailleur.
La faculté de proposer une offre de relogement ne constitue pas une obligation pour le bailleur, qui peut utiliser la procédure de droit commun permettant à tout bailleur de demander au juge de prononcer la résiliation du bail pour inexécution par le locataire de ses obligations contractuelles, en l'espèce l'obligation de jouissance paisible.