Loi contre les exclusions

La loi de lutte contre les exclusions du 29 juillet dernier clarifie et améliore les règles d'accès au parc locatif social par une importante réforme des attributions de logements locatifs sociaux qui repose sur trois principes : la contractualisation, l'intercommunalité et la transparence.

La contractualisation devient la norme dans les rapports entre l'Etat et les bailleurs sociaux, sur la base d'accords collectifs départementaux permettant en particulier de définir des objectifs annuels quantifiés d'attribution de logements sociaux aux personnes défavorisées.
L'intercommunalité est renforcée puisque, là où la situation l'exige, des conférences intercommunales du logement peuvent désormais être créées dans chaque bassin d'habitat avec notamment pour rôle d'élaborer des chartes définissant des objectifs complémentaires d'attribution. Enfin, la transparence dans l'instruction des demandes est recherchée par l'instauration d'un numéro départemental unique d'enregistrement qui facilite le suivi des dossiers, le repérage des situations difficiles et une meilleure information des demandeurs qui, par ailleurs, peuvent, en cas de délais excessivement longs, saisir une instance de médiation mise en place auprès du préfet.

En outre, la loi entend progresser dans le sens d'une plus grande mixité sociale et géographique du parc social. Sans attendre un prochain texte législatif procédant à un réexamen d'ensemble des mécanismes existants - qui devrait intervenir dans le cadre du projet de loi habitat en 1999 - la loi opère quelques retouches d'une part au supplément de loyer de solidarité et, d'autre part, aux dispositifs institués en 1991 par la loi d'orientation pour la ville.

Dans l'attente des textes d'application, une circulaire du secrétariat d'Etat au logement du 13 octobre dernier explique les grandes lignes de la réforme qui se traduit par une recodification de l'ensemble de la section du code de la construction et de l'habitation  (CCH) qui y est consacrée.

Dans un article de principe, inséré en tête des dispositions du code de la construction et de l'habitation concernant les HLM, la loi définit les missions du parc locatif social en rappelant les deux principes qui doivent inspirer sa gestion, à savoir le droit au logement, mais aussi la mixité sociale des villes et des quartiers.
Le nouvel article L. 411 stipule ainsi que « la construction, l'aménagement, l'attribution et la gestion des logements locatifs sociaux visent à améliorer les conditions d'habitat des personnes de ressources modestes ou défavorisées. Ces opérations participent à la mise en œuvre du droit au logement et contribuent à la nécessaire mixité sociale des villes et des quartiers. »

Outre de fixer des principes généraux, la réforme des attributions des logements HLM, opérée par la loi du 29 juillet dernier, comporte deux volets. Elle vise tout d'abord à assurer une meilleure transparence des procédures d'attribution et donc à garantir les droits des demandeurs. C'est ainsi qu'elle institue un numéro d'enregistrement départemental unique des demandes et rend possible le recours à une instance de médiation en cas d'attente anormale. Ensuite, elle tend à mobiliser l'ensemble des acteurs locaux en favorisant la contractualisation. A ce titre, un régime d'accords départementaux entre l'Etat et les bailleurs sociaux est mis en place et les conférences intercommunales du logement sont rendues obligatoires.

Le nouvel article L. 441 du CCH pose les principes généraux applicables en matière d'attribution de logements locatifs sociaux.

L'attribution de logements sociaux participe à la mise en œuvre du droit au logement afin de satisfaire les besoins des personnes de ressources modestes et des personnes défavorisées. A cet égard, elle doit respectertrois principes, énoncés par la loi :prendre en compte la diversité de la demande constatée localement, favoriser l'égalité des chances des demandeurs et la mixité sociale des villes et des quartiers.

Premières d'entre eux, les collectivités territoriales concourent, en fonction de leurs compétences, à la réalisation de ces objectifs, notamment dans le cadre de conférences et chartes intercommunales.

Le deuxième acteur mentionné est l'Etat, chargé de veiller au respect des règles d'attribution de logements sociaux.

Enfin, ce sont les bailleurs sociaux qui attribuent les logements. Ces derniers qui, « de façon incompréhensible » avaient été oubliés de la liste des acteurs chargés de contribuer à la réalisation des objectifs précités, ont été ajoutés par un amendement de la commission spéciale chargée d'examiner le projet de loi.

La procédure d'attribution des logements sociaux est modifiée afin de mieux garantir les droits des demandeurs, d'assurer la connaissance de la demande de logement social ainsi que l'accueil des personnes défavorisées dans ce parc social.

Le nouvel article L. 441-1 du CCH reprend sans modification majeure des dispositions déjà existantes concernant les conditions générales d'attribution des logements HLM.

Les dispositions réglementaires correspondantes, qui figurent actuellement dans le code de la construction et de l'habitation aux articles R. 441-1, 3, 4, 5 et 9, nécessiteront à la fois une recodification d'ensemble et une actualisation pour certains d'entre eux, notamment en ce qui concerne la définition des priorités d'accès au logement social, souligne le secrétariat d'Etat au logement dans sa circulaire du 13 octobre dernier. Laquelle précise que, dans l'immédiat, ces dispositions réglementaires sont compatibles avec le nouvel article L. 441-1 et demeurent par conséquent applicables en l'état.

En tout état de cause, le décret à paraître déterminera entre autres :

• les éléments à prendre en compte dans les attributions (composition, niveau de ressources et conditions de logement actuelles du ménage, éloignement des lieux de travail, proximité des équipements répondant aux besoins des demandeurs)  

• les critères généraux de priorité pour l'attribution des logements, notamment au profit des personnes mal logées ou défavorisées. Au titre de ces critères, la loi ajoute à ces dernières celles qui « rencontrent des difficultés particulières de logement pour des raisons d'ordre financier ou tenant à leurs conditions d'existence ». Une formule qui reprend l'esprit de l'article 1^er de la loi Besson (voir ASH n° 2091 du 30-10-98)

• les conditions dans lesquelles le maire de la commune d'implantation des logements est consulté sur les principes régissant ces attributions et sur le résultat de leur application

• les règles de mise en œuvre des contingents de réservation au profit des personnes morales ayant apporté un terrain, assuré un financement ou offert une garantie financière

• les limites et conditions de réservation de logements sociaux par le préfet aux profit des personnes prioritaires.

Désormais, les demandes d'attribution de logements sociaux sont faites « auprès de services, organismes ou personnes morales » dans des conditions qui seront définies par décret. En pratique, ces demandes seront effectuées auprès des organismes d'HLM, des mairies, des préfectures.

Afin d'éviter des abus et de« moraliser » les demandes, il est prévu que les organismes d'HLM ne puissent percevoir des frais de dossier à l'occasion de la demande d'attribution d'un logement HLM ou lors de la signature du bail. En revanche, si le bailleur confie à un tiers l'établissement du contrat de location, les frais demeurent partagés par moitié entre le bailleur et le locataire en application de la loi du 6 juillet 1989 (art. 58).

Un numéro d'enregistrement départemental, unique,obligatoire et préalable à tout examen des demandes de logement, est instauré.

• Son objet

Géré conjointement par l'Etat et les bailleurs sociaux, ce nouveau mécanisme, issu du protocole d'accord du 17 décembre 1997 signé entre l'Etat et l'Union nationale des fédérations d'organismes d'HLM (1), vise à garantir les droits du demandeur et à assurer l'examen prioritaire des demandes qui n'ont pu être satisfaites dans des délais d'attente considérés comme « manifestement anormaux », et qui sont définis par l'accord collectif départemental.

• Les modalités de l'enregistrement

Un numéro départemental est donc obligatoirement communiqué au demandeur par le service, l'organisme ou la personne morale dans le délai maximal de un mois à compter du dépôt de la demande.

Afin d'éviter que les demandes faites auprès de communes ou de préfectures ne soient jamais transmises à un organisme bailleur, la loi précise que lorsque le numéro départemental est communiqué par une personne morale autre qu'un bailleur, l'attestation délivrée au demandeur doit mentionner le ou les organismes bailleurs auxquels est transmis le dossier. Les modalités de transmission des dossiers de demande font l'objet d'une convention entre cette personne morale et les bailleurs concernés.

• Les conséquences de l'absence de numéro d'enregistrement

Aucune attribution de logement ne peut être décidée, ni aucune candidature examinée par une commission d'attribution si cette candidature n'est pas préalablement pourvue d'un numéro d'enregistrement départemental. La loi fait donc de l'attribution d'un numéro d'enregistrement départemental une condition nécessaire et préalable.

Si un demandeur n'a pas reçu communication de son numéro d'enregistrement dans le mois qui suit le dépôt de la demande, le préfet peut procéder à son inscription d'officeauprès d'un bailleur.

Enfin, la loi met en place une sanction pour les organismes qui auraient attribué un logement sans respecter les conditions posées par la loi. Dans cette hypothèse, ils devront rembourser tout ou partie des aides de l'Etat rattachables au logement concerné. L'expression « aides rattachables » vise toutes les aides à l'investissement accordées par l'Etat aux organismes d'HLM.

• L'expérimentation

Afin de faciliter la mise en œuvre de ces nouvelles dispositions, une expérimentation va être menée conjointement par la direction générale de l'urbanisme, de l'habitat et de la construction et l'Union nationale des fédérations d'organismes d'HLM dans unedizaine de départements en vue de proposer un « serveur » électronique permettant l'attribution d'un numéro départemental à chaque demandeur de logement social et cela, en temps réel si nécessaire, dès le dépôt de la demande.

La durée de cette expérimentation, d'environ un an, précise la circulaire du 13 octobre, devra permettre de tirer tous les enseignements utiles avant de prendre les dispositions réglementaires nécessaires.L'entrée en vigueur généraliséedu numéro départemental d'enregistrement n'est donc pas envisagée avant environ un an et fera l'objet d'un décret spécifique et d'instructions particulières.

La durée de validité des demandes d'attribution de logements sociaux sera fixée par décret.« Même si le décret confie à l'accord collectif cette tâche, la durée de validité actuelle, à savoir un an, devrait le plus souvent être retenue », souligne Alain Cacheux(Rap. A. N. n° 856, Cacheux).

Le demandeur doit être informé de toute radiation le concernant dans le mois qui précède cette opération. Cette mesure constitue une garantie importante pour les demandeurs qui, contrairement à ce qui se passait jusqu'ici, ne pourront être radiés sans en être avertis, ajoute le rapporteur.

Le nouvel article L. 441-2 reprend les dispositions figurant aux articles L. 441-1 et L. 441-1-2 du code de la construction et de l'habitation qui prévoient la création, dans chaque organisme d'HLM, d'une commission d'attribution, dont le maire de la commune concernée est membre de droit. Elle est chargée d'attribuer nominativement les logements locatifs.

Parmi les nouveautés, le préfet, ou l'un de ses représentants membre du corps préfectoral, peut demander à assister à toute réunion de la commission d'attribution. De même, la loi étend la possibilité de créer une commission à toutes les sociétés civiles dont le capital est constitué majoritairement par des fonds provenant du 1 % logement, jusqu'ici réservée à celles dont le patrimoine est partiellement inclus dans une zone à urbaniser par priorité  (ZUP).

Toujours dans le sens d'une plus grande transparence du régime des attributions et d'une meilleure information des demandeurs, il est prévu que tout rejet d'une demande d'attribution doit être notifié par écrit au demandeur, dans un document exposant le ou les motifs de la décision. « Indépendamment des cas de rejet proprement dits », les préfets devront appeler l'attention des bailleurs sociaux sur la nécessité, « en tout état de cause », de tenir informés les demandeurs sur le devenir de leur dossier, précise l'administration.

Est créée, dans chaque département, une commission de médiation, qui peut être saisie par les demandeurs de logements locatifs sociaux n'ayant fait l'objet d'aucune offre de logement dans le délai déterminé par l'accord collectif départemental et au-delà duquel la durée d'attente est considérée comme manifestement anormale.

Placée auprès du préfet, elle est composée au plus de 4 représentants des organismes bailleurs, de 2 représentants des associations de locataires et de 2 représentants des associations agréées dont l'un des objets est l'insertion ou le logement des personnes défavorisées. Dans tous les cas, le nombre des représentants des bailleurs doit être égal au nombre total de représentants des associations.

Elle doit émettre un avis sur la requête qui lui est soumise. En plus des demandeurs, des organismes bailleurs et des collectivités locales concernés, elle peut décider de transmettre son avis au préfet. Lorsque le requérant est une personne défavorisée, elle saisit le comité responsable du plan départemental d'action pour le logement des personnes défavorisées.

« Cette commission ne vise qu'à la médiation et n'a en aucun cas le pouvoir d'attribuer un logement, ni même celui d'imposer un examen en priorité d'un dossier », a expliqué le rapporteur (Rap. A. N. n° 856, Cacheux). Elle peut simplement alerter les autorités susceptibles de contribuer au logement des ménages concernés de l'avis qu'elle a rendu. En pratique, elle traite essentiellement des cas les plus difficiles, des personnes qui, pour différentes raisons, sont trop souvent considérées comme « impossibles à loger » et qui, actuellement, ne disposent d'aucun moyen de faire entendre leur voix.

Le législateur a entendu privilégier la voie contractuelle dans les rapports de l'Etat avec les organismes d'HLM, sur la base de conventions départementales et d'engagements de résultats quantifiés. C'est le sens des protocoles signés le 17 décembre 1997. Cependant, un cadre législatif est prévu lorsque l'approche contractuelle ne fonctionne pas.

Un appui législatif est donné à la contractualisation des rapports entre l'Etat et les bailleurs sociaux en matière d'attribution, deux séries d'accords étant prévus, les accords nationaux et les accords départementaux (art. L. 441-1-2 nouveau du CCH).

Des accords nationaux...

Des accords nationaux sont conclus entre l'Etat et les organisations nationales représentatives des organismes gestionnaires de logements sociaux. Le premier accord de ce type est celui du 17 décembre 1997 et a, pour principaux objectifs, d'améliorer la transparence des procédures d'attribution et de renforcer leur efficacité, notamment vis-à-vis des personnes en difficulté. Il annonce également qu'il sera complété dans chaque département par un accord collectif départemental.

Un régime d'accords départementaux entre l'Etat et les bailleurs sociaux est instauré afind'améliorer, en particulier, l'accueil des populations défavorisées au sein du parc locatif social.

Concrètement, dans chaque département, le préfet conclut, tous les 3 ans, après consultation des conférences intercommunales et du conseil départemental de l'habitat, un accord collectif avec chacun des bailleurs sociaux. Une prochaine circulaire du secrétariat d'Etat au logement comportera des instructions détaillées sur ce sujet.

Cet accord définit, par organisme, un engagement annuel quantifié d'attribution de logements aux personnes cumulant des difficultés économiques et sociales et visées dans le plan départemental d'action pour le logement des personnes défavorisées. Etant précisé que cet engagement doit respecter la mixité sociale des villes et des quartiers et tenir compte des capacités d'accueil et de l'occupation sociale des différents organismes, par secteur géographique.

Les accords collectifs départementaux peuvent être précisés et complétés par des chartes intercommunales du logement . Ils organisent les moyens d'accompagnement et les dispositions nécessaires à la mise en œuvre des engagements annuels quantifiés. Aux termes de l'accord du 17 décembre 1997, « les moyens d'accompagnement » de l'accord collectif départemental visent notamment le fonctionnement et les décisions des fonds de solidarité pour le logement, la programmation des investissements et l'application des règles de dérogation aux plafonds de ressources.

La loi impose que les accords départementaux définissent des délais d'attente manifestement anormaux au regard des circonstances locales, au-delà desquels les demandes font l'objet d'un examen prioritaire, ainsi que les conditions de cet examen. A défaut, ces délais sont définis par arrêté préfectoral.

Enfin, l'accord départemental tient compte des dispositions des protocoles d'occupation du patrimoine social, en vigueur à la date de publication de la loi, soit le 31 juillet 1998.

Un système de sanctions destiné à intervenir en cas de non-respect de la réglementation relative aux accords collectifs départementaux est organisé, rendant plus contraignant le pouvoir d'intervention directe du préfet en matière d'attribution de logements sociaux. Ces sanctions sont largement inspirées de celles qui avaient été prévues en cas de non-respect des protocoles d'occupation du patrimoine social  (POPS) mis en place par la loi du 31 mai 1990. L'entrée en vigueur de ce dispositif est subordonnée à la parution d'un décret.

Concrètement, l'article L. 441-1-3 définit les prérogatives dont disposera le préfet pour intervenir directement en matière d'attributions lorsque la procédure des accords départementaux n'aura pas été respectée, trois cas étant envisagés.

• L'organisme d'HLM refuse de signer l'accord...

Si au terme d'un délai de 6 mois après que le préfet le lui a proposé, un organisme d'HLM refuse de signer l'accord départemental, le préfet désigne à l'organisme des personnes prioritaires et fixe le délai dans lequel celui-ci est tenu de les loger.« Il ne s'agit pas d'un droit d'attribution, qui impliquerait l'octroi d'un logement déterminé à une personne déterminée, mais d'un simple droit de désignation de personnes, auxquelles le bailleur peut attribuer le logement de son choix », souligne Bernard Seillier (Rap. Sén. n° 450, Seillier). Mais à la différence du système de droit commun, le bailleur est tenu de loger les locataires désignés par le préfet et ne peut les refuser. Par ailleurs, les attributions s'imputent sur le contingent préfectoral. Elles sont prononcées en tenant compte de l'état de l'occupation du patrimoine de l'organisme au regard de la nécessaire diversité de la composition sociale de chaque quartier et de chaque commune, après consultation des maires des communes intéressées, jusqu'à la signature de l'accord départemental.

• ... ou refuse d'honorer son engagement...

Dans le cas où un organisme refuse d'honorer l'engagement qu'il a pris dans le cadre d'un tel accord, le préfet procède à un nombre d'attributions équivalent au nombre de logements restant à attribuer en priorité aux personnes défavorisées en vertu de cet accord, après consultation des maires des communes intéressées.

• ... ou fait obstacle à la mise en œuvre de l'accord

Enfin, si un organisme fait obstacle à la mise en œuvre des dispositions précédentes (signature ou application de l'accord), le préfet désigne, pour une durée de un an, un délégué spécial chargé de prononcer les attributions de logements au nom et pour le compte de l'organisme, après consultation des maires des communes concernées, dans le respect des conventions de réservation de logements régulièrement signées. Cette désignation n'intervient toutefois qu'après tentative de conciliation suivie au besoin d'une mise en demeure.

La loi cite précisément comme motif de désignation d'un délégué spécial le cas où l'organisme ne met pas le préfet en mesure d'identifier des logements relevant de ses droits de réservation.

La loi actualise le rôle du règlement départemental des attributions pour tenir compte notamment des nouveaux dispositifs que constituent les chartes intercommunales du logement. Là encore, les dispositions réglementaires existantes (art. R. 441-4, R. 441-6 et R. 441-14 du CCH) demeurent applicables jusqu'à parution du nouveau décret de recodification et d'actualisation.

Le règlement départemental, qui est établi par le préfet après avis du conseil départemental de l'habitat, a toujours pour objet de préciser les règles relatives aux critères de priorité, aux conditions de réservation des logements au profit des personnes prioritaires et aux modalités de l'information du préfet. La loi ajoute qu'il doit également déterminer les modalités del'information des maires et des conférences intercommunales du logement et que les précisions qu'il apporte doivent tenir compte de « la mixité des villes et des quartiers ainsi que, le cas échéant, des caractéristiques des diverses parties » du département.

Autre modification par rapport au droit antérieur, la liste des documents dont doit tenir compte le règlement départemental est complétée en ajoutant aux programmes locaux de l'habitat et aux plans départementaux d'action pour le logement des personnes défavorisées, deux documents institués par la loi, à savoir lesaccords collectifs départementaux et les chartes intercommunales (voir ci-après).

En cas d'inobservation du règlement, le préfet peut toujours, pendant une durée qui ne peut excéder un an, désigner un délégué spécial chargé de prononcer les attributions de logements au nom et pour le compte de l'organisme.

La loi définit la composition et les conditions dans lesquelles sont créées les conférences intercommunales du logement (CIL) qui doivent permettre de préciser, au niveau d'un bassin d'habitat, les conditions dans lesquelles sont répartis entre les communes, les objectifs quantifiés d'attribution de logements sociaux au profit des personnes prioritaires mentionnées par les accords collectifs départementaux.

Rappelons que les CIL ont été rendues obligatoires par la loi du 14 novembre 1996 portant mise en œuvre du pacte de relance pour la ville (2) au niveau communal, ou intercommunal dans les communes comportant une zone urbaine sensible. Elles doivent désormais être intercommunales.

Une conférence intercommunale du logement doit être constituée avant le 1^er août 1999 par les communes situées dans un bassin d'habitat précisément délimité par le représentant de l'Etat dans le département et répondant à certains critères. Des instructions seront prochainement adressées aux préfets en vue de la mise en œuvre de ces dispositions.

« Lorsque la situation du logement le justifie au regard des objectifs de mixité sociale et d'accueil des personnes défavorisées », le préfet délimite des bassins d'habitat qui représentent des territoires cohérents d'intervention en matière de politique du logement et d'urbanisme. Cette délimitation intervient après consultation de la commission départementale de la coopération intercommunale et du conseil départemental de l'habitat ainsi que, dans la région d'Ile-de-France, de la conférence régionale du logement social. Etant précisé que lorsque le bassin d'habitat regroupe des communes situées dans des départements différents, sa délimitation est faite par les représentants de l'Etat dans les départements concernés, après consultation des mêmes instances. Toutefois, en Ile-de-France, la délimitation des bassins d'habitat regroupant de telles communes relève de la compétence du représentant de l'Etat dans la région, après consultation des commissions, conseils et conférence précédemment cités. »

Pour cette délimitation, le préfet doit prendre en compte les structures de coopération intercommunales compétentes en matière d'urbanisme et de logement (tels les établissements publics de coopération intercommunale) et les périmètres des programmes locaux de l'habitat lorsque ces derniers ont un caractère intercommunal. Il s'agit « d'éviter, autant que faire se peut, de nouveaux découpages et d'utiliser ceux qui existent déjà lorsqu'ils sont pertinents par rapport aux objectifs de la loi », a souligné Alain Cacheux lors des débats parlementaires (J. O. A. N. (C. R.) n° 47 du 15-05-98). Le cas échéant, les bassins d'habitat délimités par le plan départemental d'action pour le logement des personnes défavorisées ainsi que les conférences intercommunales du logement existant au 31 juillet 1998 (date de publication de la loi) seront également pris en compte.

La loi fixe deux critères rendant obligatoire la délimitation de bassins d'habitat, et donc la création de conférences intercommunales. Ceux-ci sont constitués par le territoire de plusieurs communes contiguës dont l'une au moins :

• comprend une ou plusieurs zones urbaines sensibles définies à l'article 42 de la loi d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire du 4 février 1995 (3)  

•  ou a plus de 5 000 habitants et comporte un parc de logementslocatifs sociaux représentant plus de 20 % des résidences principales.

La création de bassins d'habitat est également autorisée, à la demande de la majorité des maires concernés, partout où d'importants déséquilibres de peuplement sont observés.

La conférence du logement rassemble, outre les maires des communes et le ou les représentants de l'Etat dans le ou les départements concernés :

• les bailleurs sociaux possédant ou gérant des logements dans le bassin d'habitat 

• les représentants des associations de locataires affiliées à une organisation siégeant à la commission nationale de concertation 

• des représentants des associations agréées dont l'un des objets est l'insertion ou le logement des personnes défavorisées, désignés par le représentant de l'Etat 

• et, lorsqu'ils sont titulaires de droits de réservation dans le bassin d'habitat, les organismes collecteurs de la participation des employeurs à l'effort de construction.

Elle est présidée par le représentant des maires des communes intéressées désigné par ceux-ci. Toutefois, si la conférence intercommunale du logement ne s'est pas réunie dans le délai de un an, elle est présidée et, au besoin, préalablement créée par le préfet. La conférence délibère à la majorité de ses membres. Elle se réunit au moins une fois par an.

A partir des engagements quantifiés annuels d'attribution fixés dans le bassin d'habitat concerné par l'accord départemental, la conférence définit, compte tenu des autres demandes de logement social, les orientations prioritaires d'attribution propres à chaque organisme d'HLM. Comme le souligne Bernard Seillier, rapporteur au Sénat,« ce rôle ne peut être que des plus limités dans la mesure où c'est au préfet de préciser les critères de priorités en matière d'attribution de logement dans le cadre du règlement départemental » (Rap. Sén. n° 450, Seillier).

Elle définit aussi les besoins de création d'offres adaptées.

La conférence peut également émettre un avis sur le niveau des plafonds de ressources dans le bassin d'habitat. Avis « qui ne peut être qu'un indicateur parmi d'autres à prendre en compte par les pouvoirs publics », a souligné Alain Cacheux(J. O. A. N. (C. R.) n° 47 du 15-05-98).

Autre mission de la conférence, élaborer une charte intercommunale du logement.

• Son objet

La charte définit la répartition des objectifs quantifiés d'accueil des personnes défavorisées dans le parc de logements locatifs sociaux du bassin d'habitat. Pour son élaboration, la conférence exclut de sa composition les maires des communes dont le territoire ne comporte pas de logements locatifs sociaux. Seuls les membres de la conférence représentant les collectivités locales ont voix délibérative. La charte est soumise à l'agrément du représentant de l'Etat dans le département qui peut présenter à la conférence des demandes motivées de modification. Si au terme d'un délai de 6 mois après la transmission de l'accord collectif, la conférence n'a pas élaboré de charte ou que celle-ci n'a pas été agréée par le préfet, les logements locatifs sociaux sont attribués en vertu des accords collectifs départementaux.

A noter : il est désormais prévu que les chartes intercommunales du logement soient prises en compte par les programmes locaux de l'habitat au même titre que les plans départementaux d'action pour le logement des personnes défavorisées et que les protocoles d'occupation du patrimoine social.

• L'extinction des POPS  (art. 62)...

Les protocoles d'occupation du patrimoine social  (POPS) ont été créés par la loi Besson du 31 mai 1990 afin de mettre en place une démarche concertée d'attribution des logements locatifs sociaux prévoyant des objectifs d'accueil des populations défavorisées. Le protocole définit les conditions de l'intervention des organismes constructeurs en tenant compte de l'occupation de leur parc, de l'état de la demande et des mesures de solvabilisation et d'accompagnement social nécessaires. Au 1^er janvier 1996, 41 POPS avaient été signés dans 23 départements (22 POPS communaux et 19 POPS intercommunaux). D'une part, dans leur principe, les POPS sont des documents proches des chartes intercommunales mises en place par la loi et se rapprochent, sur certains points, des accords collectifs départementaux. D'autre part, ils n'ont rencontré depuis leur création qu'un succès limité.

Pour ces raisons et pour ne pas laisser coexister deux documents visant les mêmes objectifs, il est prévu qu'il ne peut être conclu de nouveaux POPS après la publication de la loi du 29 juillet, soit à compter du 31 juillet. Quant aux protocoles existant à cette date, ils cessent de produire tout effet à compter de l'adoption définitive d'une charte intercommunaleportant sur le même territoire. Une disposition qui permet la poursuite, le cas échéant, des POPS portant sur d'autres territoires, note la circulaire du 13 octobre dernier.

• ... et des chartes communales ou intercommunales existantes  (art. 63)

Des dispositions analogues sont prévues concernant les chartes communales ou intercommunales conclues en application de la loi du 14 novembre 1996 portant pacte de relance pour la ville. Ces chartes devaient être élaborées dans les communes possédant une zone urbaine sensible pour lesquelles l'instauration d'une conférence intercommunale et l'élaboration d'une charte intercommunale deviennent obligatoires. C'est donc dans ce nouveau cadre qu'il convient désormais de poursuivre les chartes en cours d'élaboration, précise encore l'administration. Les chartes existantes cessent donc de produire tout effet à compter de l'adoption définitive d'une charte intercommunale portant sur le même territoire.

Enfin, la conférence évalue annuellementles demandes non satisfaites dans les délais dans le cadre de la charte intercommunale du logement. Il s'agit de se donner les moyens, non seulement de mieux connaître les situations des ménages en difficulté, mais aussi de comprendre les mécanismes d'exclusion du logement, a expliqué Dominique Gillot (PS, Val-d'Oise), auteur de cet amendement.« En définissant les orientations prioritaires d'attribution propre à chaque organisme, la conférence intercommunale devra immanquablement effectuer des choix qui pourraient générer des couloirs d'exclusion très sectorielle. Une évaluation est donc nécessaire annuellement pour corriger ce risque. En outre, une évaluation régulière sera un outil efficace pour la définition des besoins de création d'offres adaptées », a-t-elle ajouté.

Il est créé une conférence régionale du logement social pour la région Ile-de-France. Présidée par le représentant de l'Etat dans la région, elle comprend des représentants de la région et, pour chacun des départements qu'elle réunit, des représentants de l'Etat, des départements, des communes, des bailleurs sociaux, des associations agréées dont l'un des objectifs est l'insertion ou le logement des personnes défavorisées, ainsi que des organismes collecteurs de la participation des employeurs à l'effort de construction.

La conférence élabore, pour une durée de 3 ans, un schéma d'orientation en vue d'harmoniser les politiques du logement social et, notamment, les principes de répartition et d'attribution des logements sociaux, au rang desquels figure le principe de mixité sociale, ainsi que les aides financières qui peuvent concourir à la solidarité pour le logement.

Elle se réunit au moins une fois par an et évalue annuellement la mise en œuvre du schéma d'orientation.

Rappelons enfin que dans le cadre d'une sectionad hoc, elle a en outre pour mission de coordonner les plans départementaux d'action pour le logement des personnes défavorisées (voir ASH n° 2091 du 30-10-98).

Un décret viendra préciser la composition et le rôle de cette commission.

L'article L. 441-2-4 reprend en les réorganisant et en les synthétisant, des dispositions actuellement éclatées dans le code de la construction concernant les informations que les bailleurs sociaux doivent fournir aux préfets, aux maires et aux conférences intercommunales du logement.

Le règlement départemental définit les modalités de l'information du représentant de l'Etat dans le département au titre des logements qui lui sont réservés. Les collectivités territoriales et les conférences intercommunales du logement bénéficient des mêmes informations pour les conventions qu'elles ont signées.

En outre, une fois par an, les bailleurs sociaux rendent compte, dans des conditions définies à l'accord collectif départemental, des résultats atteints au regard des objectifs quantifiés prévus dans l'accord et dans les chartes qui en sont issues. Ce compte rendu est adressé au préfet et, pour les parties du parc de logements locatifs sociaux qui les concernent, aux maires des communes intéressées ainsi qu'à tous les maires du ou des bassins d'habitat concernés et aux conférences intercommunales du logement.

Enfin, également une fois par an, les bailleurs sociaux établissent, dans des conditions fixées par l'accord collectif départemental, les informations statistiques sur les réservations de logement, l'application des accords départementaux et plus généralement sur la demande et l'offre de logements sociaux.

Ces informations sont communiquées au préfet et, pour les parties du parc de logements locatifs sociaux qui les concernent, aux maires des communes intéressées et aux conférences intercommunales du logement. Le préfet soumet au moins une fois par an au conseil départemental de l'habitat les principaux résultats des informations recueillies. Des résultats qui peuvent être consultés par toute personne en faisant la demande.

Les maires d'arrondissement des communes de Paris, Marseille et Lyon bénéficient des mêmes informations que le maire de la commune pour les logements situés dans le ou les arrondissements où ils sont territorialement compétents.

La loi rend applicable dans les départements d'outre-mer, aux sociétés d'économie mixte constituées en application de la loi du 30 avril 1946 et aux sociétés d'économie mixte locales pour leur patrimoine locatif ayant bénéficié du concours financier de l'Etat, les dispositions relatives aux attributions de logements sociaux et à l'enquête sur l'occupation du parc social.
S'agissant des attributions de logements, l'entrée en vigueur des dispositions nouvelles est suspendue à la publication des mêmes textes que pour les logements HLM en métropole. Etant précisé qu'une circulaire plus détaillée viendra commenter ces mesures.

Avec la loi contre les exclusions, le gouvernement a également entendu progresser dans la recherche d'une plus grande mixité sociale et géographique du parc social. Laquelle est indissociable de la lutte contre les exclusions, comme l'ont souligné de nombreux parlementaires qui se sont montrés « soucieux d'éviter que la mise en œuvre du droit au logement ne se traduise par le renforcement de la ghettoïsation, qui constitue un obstacle important à tout effort de réinsertion » (J. O. A. N. (C. R.) n° 42 du 6-05-98). Pour favoriser l'accès ou le maintien de ménages modestes dans le parc social, la loi du 29 juillet corrige le mécanisme du supplément de loyer de solidarité jugé « ségrégatif », complétant ainsi la réforme des plafonds de ressources HLM intervenue cet été. Et afin de rééquilibrer géographiquement le parc locatif social, la loi revient à l'esprit de la loi d'orientation pour la ville du 13 juillet 1991 en modifiant certains« assouplissements » introduits par la loi Carrez du 21 janvier 1995 relative à la diversité de l'habitat (4).

Afin de favoriser la mixité sociale, la réglementation des plafonds de ressources pris en compte pour l'attribution des logements HLM a été modifiée par arrêté le 1^er juillet dernier, alors même que les débats sur le volet logement de la loi exclusion étaient en cours et que plusieurs amendements ayant le même objet avaient été déposés.

A cette date, rappelons-le, les plafonds de ressources ont été relevés globalement de 10 % pour les ménages composés de 2 ou 3 personnes et le système du double plafond (distinction entre conjoint actif et inactif) a été supprimé. Seuls sont donc désormais retenus le nombre de personnes composant le ménage et la zone d'implantation du logement. D'autres aménagements tenant aux revenus pris en compte d'une part et à la définition du jeune ménage d'autre part figuraient également dans cette réforme (5).

La loi du 29 juillet prévoit que les plafonds de ressources seront désormais révisésannuellement en fonction de l'évolution du SMIC. Jusqu'ici, ils étaient revalorisés une fois par an, le 1^er janvier, sur la base de l'indice des prix à la consommation.

Aux termes de la loi du 4 mars 1996 (6), les organismes d'HLM peuvent exiger de leurs locataires le paiement d'un supplément de loyer de solidarité  (SLS) dès que les ressources de l'ensemble des personnes vivant au foyer dépassent de 10 % les plafonds de ressources applicables pour l'entrée en HLM. Le paiement du surloyer est obligatoire dès lors que le dépassement du plafond de ressources est d'au moins 40 %. La loi encadre strictement les surloyers que les organismes d'HLM peuvent appliquer aux locataires dont les ressources s'améliorent et excèdent les plafonds requis pour avoir droit à un logement HLM. Un décret du 13 novembre (7) fixe les nouveaux paramètres qui sont immédiatement applicables. Etant précisé que les précédents barèmes cesseront d'avoir effet lorsque la délibération du bailleur fixant les nouvelles modalités de calcul du SLS sera exécutoire, et au plus tard le 1^er janvier 1999. Les surloyers actuels qui dépassent les nouveaux montants seront donc révisés.

Afin de faciliter la préservation de la mixité sociale dans le parc HLM, le seuil de déclenchement du supplément de loyer de solidarité facultatif est porté de 10 % à 20 %.« Il s'agit d'éviter des effets de seuil parfois dramatiques », explique-t-on au secrétariat d'Etat au logement, où l'on donne l'exemple de personnes âgées ou de jeunes couples, dont les ressources augmentaient légèrement de 300 F ou 400 F par mois et qui, en conséquence, se voyaient appliquer immédiatement le surloyer maximal.

Le taux de 40 % reste, quant à lui, inchangé.

Parallèlement, le seuil de dépassement du plafond de ressources, fixé par délibération du bailleur, et en deçà duquel le loyer ne peut plus être exigible passe de 10 % à 20 %.

Le montant du SLS est obtenu en appliquant le coefficient de dépassement du plafond de ressources au supplément de loyer de référence du logement. C'est l'organisme d'HLM qui fixe par département les valeurs du coefficient de dépassement en fonction de l'importance de ce dépassement et, le cas échéant, du nombre et de l'âge des personnes vivant au foyer. Jusqu'ici, les barèmes définis par les organismes d'HLM devaient respecter des valeurs minimales, pour la fixation du coefficient de dépassement du plafond de ressources (1 pour 40 %de dépassement, 1, 5 pour 60 %, 2 pour 80 %) et des valeurs moyennes minimales pour la fixation du supplément de loyer de référence. En revanche, aucune valeur maximale n'était fixée.

Désormais, les valeurs maximales du coefficient de dépassement du plafond de ressources établi par délibération de l'organisme d'HLM sont fixées par décret. Elles ne peuvent excéder :

• 0, 75 lorsque le dépassement est compris entre 20 % et 30 % 

• 1 lorsque le dépassement est compris entre 30 % et 40 %.

Pour les dépassements du plafond de ressources de 40 % et plus, elles ne peuvent être inférieures à celles résultant du barème.

Quant au montant du supplément de loyer de référence, il est également plafonné par le décret du 13 novembre.

Afin de calculer l'importance du dépassement éventuel du plafond de ressources et de déterminer si le locataire est redevable du supplément de loyer de solidarité, l'organisme d'HLM demande annuellement à chaque locataire communication des avis d'imposition ou de non-imposition à l'impôt sur le revenu et des renseignements concernant l'ensemble des personnes vivant au foyer.

Comme c'était déjà le cas pour les titulaires de l'APL, l'organisme d'HLM est désormais dispensé de présenter cette demande aux locataires bénéficiant des allocations de logement familiale et sociale. En revanche, précise la circulaire du 13 octobre, cette mesure ne dispense pas ces locataires de répondre à l'enquête sur l'occupation des logements HLM effectuée tous les 3 ans par les organismes bailleurs.

Cette disposition est applicable depuis le 2 août dernier.

La loi du 29 juillet réintroduit dans la législation le régime dérogatoire déjà prévu par la loi Besson du 31 mai 1990 et que la loi du 4 mars 1996 avait supprimé. Il vise les logements dits « ILM 28 », à savoir 10 000 logements de la ville de Paris construits en application de la loi du 13 juillet 1928. Pour les locataires de ces logements, le plafond de ressources à prendre en compte est supérieur de 50 % aux plafonds de ressources HLM.

La loi d'orientation pour la ville du 13 juillet 1991 comprenait certaines dispositions qui incitaient fortement les communes à réaliser des programmes de logements sociaux  et dans l'hypothèse où elles refusaient ce minimum de solidarité territoriale, elles étaient financièrement pénalisées. La loi Carrez du 21 janvier 1995 donna une définition du logement social assez vaste pour englober quasiment tous les types de logements et modifia les seuils où les communes étaient concernées. La loi du 29 juillet dernier revient à l'esprit de la loi d'orientation pour la ville et renforce ainsi l'effort des communes pour le logement social.

Cet article a pour objet de mieux définir la notion de logement social permettant d'apprécier si les communes ont rempli leurs objectifs de réalisation de logements sociaux. Le champ des logements pris en compte est élargi à l'ensemble des logements réalisés avec un prêt locatif aidé (PLA) ou un prêt conventionné locatif social du Crédit foncier de France (PCLS) et aux résidences sociales. En revanche, les logements réalisés avec un prêt locatif intermédiaire (PLI) et les logements en accession sociale à la propriété (prêt à taux zéro accompagné d'un prêt d'accession sociale) ne sont plus comptés. Concrètement, le logement social recouvre donc désormais :

• les logements locatifs sociaux construits, acquis ou améliorés en PLA, PCLS, Palulos ;

• les logements conventionnés ANAH

• les logements faisant l'objet d'un bail à réhabilitation

• les logements-foyers dénommés « résidences sociales ».

Ces dispositions s'appliqueront à compter du1^er janvier 1999.

Afin d'améliorer la répartition géographique des logements sociaux dans l'agglomération parisienne, l'article 65 de la loi contre les exclusions abaisse de 3 500 à 1 500 habitants, en Ile-de-France, le seuil d'exclusion des communes incluses dans des agglomérations de plus de 200 000 habitants du dispositif destiné à amener les communes de l'agglomération ayant peu de logements sociaux à en construire davantage. Ces dispositions s'appliqueront à partir du1^er janvier 1999, ou du 1^er janvier 2000, pour les communes qui prendront en 1999 un engagement triennal de réalisation de logements sociaux.

Dans les autres régions, afin de ne pas encourager la construction dans des communes qui sont souvent insuffisamment desservies en transports en commun, le seuil de 3 500 habitants est maintenu.

Valérie Balland

Quelques dispositions de la loi viennent préciser ou modifier les relations entre les bailleurs HLM et les locataires.

• Délai de préavis du locataire (art. 59). Afin de faciliter la mobilité des locataires dans le parc social, la loi ramène de trois mois à un mois le délai de préavis en cas de congé donné par le locataire d'un logement HLM financé avec l'aide de l'Etat ou conventionné, relogé par le même bailleur HLM dans un logement répondant aux mêmes critères. Ce délai de préavis est porté àdeux mois lorsque le locataire est relogé dans le parc conventionné d'un autre bailleur HLM. Cette disposition est applicable depuis le 2 août dernier.

• Elections des administrateurs locataires (art. 61). L'élection des locataires au conseil d'administration ou de surveillance des offices et des sociétés anonymes d'HLM est encadrée. Les candidats devront désormais figurer sur des listes présentées par des associations œuvrant dans le domaine du logement, ce qui exclut les candidatures individuelles hors associations. Les associations présentant les listes de candidats doivent êtreindépendantes de toute organisation politique, philosophique, confessionnelle, ethnique ou raciale et ne pas poursuivre des intérêts collectifs qui seraient en contradiction avec les objectifs du logement social ou du droit à la ville. L'appréciation du caractère licite ou non des listes présentées relève du juge du contentieux électoral.