« Des prestations mal connues et inégales », tel est le principal constat du rapport sur l'action sociale des collectivités territoriales, remis en juin par Anne-Marie Escoffier, inspectrice générale de l'administration, et Agnès Fontana, inspectrice adjointe, et qui vient juste d'être rendu public. Un rapport commandé conjointement, le 26 mars dernier, par les ministres de l'Intérieur et de la Fonction publique, à la suite des mesures d'accompagnement prévues par le relevé de conclusions sur le dispositif salarial applicable dans la fonction publique (1).
L'absence d'un cadre juridique obligatoire a conduit chaque collectivité à mettre en place ses propres structures et prestations, et cette liberté d'action « débouche inévitablement sur des inégalités entre collectivités », soulignent les rapporteurs, pointant au passage le « risque de doublons et gaspillages » ou encore la confusion de l'action sociale avec les régimes indemnitaires. Si les conseils généraux et les grandes agglomérations « semblent offrir les prestations les plus généreuses », les agents des petites communes sont « moins bien lotis », certains n'ayant pas accès aux chèques-vacances. En tout état de cause, 600 000 agents seraient privés de toute action sociale. En outre, poursuit la mission, l'impression d'une inégalité entre collectivités vient s'ajouter à celle d'une inégalité avec l'action sociale de l'Etat et avec certaines formes de l'action sociale de la fonction publique hospitalière ou des grands établissements publics. Quant au principe de parité entre les fonctions publiques de l'Etat et territoriale, son application, par la jurisprudence, à l'action sociale « ne peut contraindre les collectivités à servir un socle minimal de prestations qui seraient calquées sur l'Etat en revanche, elle bride les collectivités les plus innovantes en plafonnant leurs prestations », déplorent les rapporteurs.
Pour autant, l'idée de créer un établissement public national chargé d'uniformiser et de centraliser l'action sociale est considérée comme peu pertinente. En effet, son adaptation aux besoins locaux serait insuffisante et l'initiative des collectivités « étouffée à la base ». Par contre, Anne-Marie Escoffier et Agnès Fontana plaident pour une définition de l'action sociale permettant de l'identifier précisément par rapport aux avantages financiers assimilables à des compléments de rémunération. Définition qui pourrait utilement s'inspirer de la circulaire de 1984 relative à la fonction publique de l'Etat selon laquelle l'action sociale « a pour objet l'amélioration des conditions de vie [des agents] en assurant la mise en œuvre de services [...] et de prestations de nature à faciliter l'harmonisation entre vie professionnelle et vie familiale ». Et qui pourrait être « affinée avec l'introduction d'un critère fondé sur le fait générateur de la prestation » (soit il s'agit du travail fourni et la prestation relève de la rémunération, soit elle s'appuie sur la situation personnelle et familiale et elle se rattache alors à l'action sociale). De cette façon, « la restauration, les aides et prêts, la garde d'enfants, l'action en matière de vacances et de loisirs s'inscriraient clairement dans le cadre de l'action sociale ».
Une fois posée la nécessité d'une telle définition, la mission envisage plusieurs solutions. La distinction entre un socle obligatoire et un volet facultatif est cependant « le seul moyen de concilier les objectifs contradictoires que sont la libre administration des collectivités et la sécurité juridique, l'équité entre les agents et la liberté des élus ». Ainsi, le scénario le « plus ambitieux » prône la définition de prestations obligatoires, à l'échelon national, par un conseil supérieur. A l'échelon local, des centres de gestion arrêteraient et géreraient ces prestations dans le cadre des directives définies par l'instance nationale. Les collectivités conservant la faculté, laissée à l'initiative des élus et du personnel, de gérer des prestations supplémentaires, à l'aide de structures associatives locales ou nationales.
(1) Voir ASH n° 2058 du 13-02-98.