Loi contre les exclusions

La loi du 29 juillet étend aux demandeurs d'emploi de 26 ans et plus le contrat de qualification jusqu'à présent réservé aux jeunes dans le cadre de la formation en alternance.

Le contrat de qualification est un contrat de travail dont l'objet est d'assurer aux jeunes de 16 à 25 ans, sans qualification ou ayant une qualification inadaptée à l'emploi, une formation conduisant à un diplôme de l'enseignement technologique ou professionnel, un titre homologué ou une qualification reconnue dans les classifications de la convention collective applicable à l'entreprise.

Les jeunes titulaires d'un tel contrat, dont la durée est comprise entre 6 et 24 mois, sont rémunérés par référence au SMIC (de 30 % à 75 %) ou au salaire minimum conventionnel selon l'âge et l'ancienneté dans le contrat. La formation comprend des enseignements généraux technologiques et professionnels. Dispensée par un organisme de formation, sa durée doit être au moins égale à 25 % de celle du contrat. Le financement des actions est assuré à raison de 60 F par heure de formation, soit directement par l'employeur, soit par le biais d'un organisme mutualisateur agréé.

Tous les employeurs, à l'exception de l'Etat, des collectivités territoriales et des établissements publics à caractère administratif, peuvent avoir recours au contrat de qualification à condition d'être habilités par le préfet.

L'embauche ouvre droit à l'exonération des cotisations patronales de sécurité sociale. Jusqu'au 31 décembre 1997, une prime à l'embauche de 7 000 F pour les contrats d'une durée supérieure à 18 mois et de 5 000 F pour les autres était également versée à l'employeur. Ce dispositif sera prochainement reconduit, par décret, pour les contrats conclus en 1998. En revanche, le projet de loi de finances pour 1999 prévoit que seuls les contrats conclus avec des jeunes de faible qualification(niveaux VI et V) continueront d'ouvrir droit à l'aide forfaitaire (voir ce numéro).

Dans notre numéro 2084 du 11 septembre 1998, page 13 :

• L'accès à l'emploi
Dans ce numéro :

• L'accès à l'emploi  (suite)
-  Le contrat de qualification
-  Les stages d'insertion et de formation à l'emploi
-  L'aide aux chômeurs créateurs ou repreneurs d'entreprise -  Les mesures spécifiques aux DOM

• Les droits des demandeurs d'emploi
-  La représentation des chômeurs
-  L'exercice d'une activité bénévole -  L'accès aux transports

La méthode retenue pour l'extension du contrat de qualification aux adultes associe une première phase expérimentale du dispositif et l'ouverture denégociations entre les partenaires sociaux. Le gouvernement envisage une montée en charge progressive du nombre de bénéficiaires : 5 000 en 1998, 10 000 en 1999 et 25 000 en 2000.

A titre expérimental, l'article 25 de la loi du 29 juillet ouvre, jusqu'à la fin de l'an 2000, le contrat de qualification aux demandeurs d'emploi de 26 ans et plus « rencontrant des difficultés sociales et professionnelles ».

Les dispositions générales du code du travail relatives aux contrats de qualification sont applicables à ces contrats expérimentaux. Il s'agit de :

• la définition de la formation en alternance (art. L. 980-1) 

• l'objectif du contrat de qualification et les conditions de réalisation des formations (art. L.981-1) 

• l'habilitation par l'administration de l'entreprise à conclure des contrats de qualification(art. L. 981-2) 

• l'exonération complète des charges sociales (art. L. 981-4) 

• le bénéfice pour les titulaires de l'ensemble des dispositions applicables aux autres salariés, la nullité des clauses de remboursement de la formation, le renouvellement du contrat si son objet n'est pas atteint (art. L. 981-10) 

• le contrôle par l'Etat des organismes de formation (art. L. 981-11)  ;

• la non-prise en compte des titulaires d'un contrat de qualification dans les effectifs du personnel de l'entreprise pour l'application des dispositions législatives et réglementaires liées à une condition d'effectif (art.  L. 981-12) 

• l'utilisation des fonds de l'alternance pour le financement des formations réalisées dans le cadre des contrats de qualification.

En revanche, les abattements sur le SMIC prévus pour les jeunes ne sont pas applicables pour les adultes.

C'est un décret qui fixera les autres conditions de mise en œuvre des contrats de qualification pour les adultes demandeurs d'emploi, en particulier, les conditions d'accès au dispositif et d'attribution des aides. En plus de l'exonération de charges patronales de sécurité sociale, l'étude d'impact qui accompagnait le projet de loi expliquait que les employeurs devraient bénéficier d'une prime à l'embauche modulée selon l'ancienneté de chômage. Selon ce document, son montant devrait être de :

• 5 000 F pour les demandeurs d'emploi inscrits à l'ANPE depuis plus de 6 mois ayant une ancienneté dans le chômage inférieure à 2 ans 

• 12 000 F lorsque cette dernière sera comprise entre 2 et 3 ans 

• 24 000 F au-delà de 3 ans.

Ce même document signalait en outre que les frais de formation pourraient être pris en charge pour moitié par l'Etat, l'autre moitié par les organismes collecteurs des fonds de l'alternance (OPCA) et l'organisme national de péréquation de ces fonds (AGEFAL).

Après avoir défini ce cadre juridique, la loi invite les partenaires sociaux à négocier au niveau national et interprofessionnel, avant la fin de l'expérimentation, les modalités depérennisation de l'ouverture des contrats de qualification aux adultes demandeurs d'emploi. Aucune condition quant à la qualification et les difficultés d'insertion n'est posée « afin de laisser toute liberté aux partenaires sociaux de fixer le champ d'application de la mesure » (Rap. Sén. n° 450, Seillier).

Un rapport d'évaluation sur l'expérimentationet les négociations qui auront été conduites sera présenté au Parlement avant la fin de l'année 1999.

La loi contre les exclusions élargit la liste des bénéficiaires des stages d'insertion et de formation à l'emploi  (SIFE). En outre, elle affirme le droit à un accompagnement vers l'emploi pour les jeunes ou adultes chômeurs de longue durée ou rencontrant des difficultés d'insertion professionnelle (1). Une circulaire de la délégation générale à l'emploi et à la formation professionnelle  (DGEFP) a d'ores et déjà fait le point sur les actions d'accompagnement mises en place au profit des bénéficiaires de SIFE collectifs (2).

Mis en place par la loi quinquennale de 1993, les SIFE se sont substitués aux actions d'insertion et de formation, aux stages de reclassement professionnel et aux stages du FNE pour les femmes isolées. Leur objet est d'assurer l'insertion et la formation à l'emploi des chômeurs de longue durée ou de ceux menacés par le chômage de longue durée. Ces stages sont effectués, chaque fois que possible, pour tout ou partie, en milieu de travail. Leurs bénéficiaires ont le statut de stagiaires de la formation professionnelle. La plupart des actions sont réalisées dans un cadre collectif. Certains stages sont néanmoins individuels.

En principe, tous les demandeurs d'emploi inscrits à l'ANPE et connaissant de réelles difficultés d'insertion peuvent bénéficier du SIFE individuel. Mais sont prioritaires les demandeurs d'emploi âgés de plus de 26 ans inscrits à l'ANPE depuis plus de 3 ans ayant une première expérience professionnelle et présentant des caractéristiques permettant de diagnostiquer des risques importants d'entrée en chômage de longue durée.

Les SIFE collectifs sont réservés, depuis la loi de finances pour 1997, aux chômeurs rencontrant les plus graves difficultés d'accès à l'emploi :

• les demandeurs d'emploi de longue durée (au moins 12 mois d'inscription à l'ANPE dans les 18 derniers mois)  

• les travailleurs reconnus handicapés 

• les bénéficiaires du revenu minimum d'insertion et ceux de l'allocation de solidarité spécifique.

La loi du 29 juillet les ouvre également désormais :

• aux parents isolés assumant ou ayant assumé des charges de famille 

• aux personnes faisant ou ayant fait l'objet d'une peine privative de liberté.

Avec ces nouvelles dispositions, le gouvernement n'entend pas revenir sur le recentrage « mais simplement corriger la liste des publics visés en y intégrant les personnes qui n'entrent pas stricto sensu dans les critères fixés en 1997 » (Rap. Sén. n° 450, Seillier). En effet, les parents isolés ayant charge de famille et les détenus ou anciens détenus ne remplissaient pas la condition relative au chômage de longue durée qui suppose d'avoir été inscrit au moins pendant 12 mois en tant que demandeur d'emploi durant les 18 mois précédant la demande.

Cette mesure pourrait bénéficier à 1 500 détenus et 7 000 femmes par an.

Il s'agit d'accompagner les bénéficiaires desSIFE collectifs après la session de formation afin d'améliorer les résultats du stage en termes d'insertion professionnelle, explique la circulaire du 27 août. L'objectif étant de faire bénéficier de ce suivi post-SIFE65 000 stagiaires en 1999 et 30 000 dès 1998.

Les actions seront mises en œuvre par des organismes choisis par les services déconcentrés selon leurs capacités à répondre à un cahier des charges. En principe, ce sont les organismes conventionnés pour les actions SIFE qui conduiront l'action d'appui à la recherche d'emploi, indique la DGEFP.

Le cahier des charges définit notamment la durée moyenne des actions (3 mois) et leurs buts. Elles consistent notamment à soutenir la personne dans sa démarche de recherche d'emploi (conditions de réalisation du projet professionnel à court et moyen terme, valorisation des acquis, recherche d'informations, développement des contacts, réponse aux offres d'emploi de l'ANPE) ainsi qu'à l'assister dans ses démarches parallèles (problèmes sociaux ou de santé, endettement, logement...) et l'orienter vers les structures adaptées. Les organismes sélectionnés devront en particulier mettre en place un système de référents accessibles facilement et disponibles pour des appels téléphoniques, hors rencontresformalisées (deux par mois, d'une durée d'une demi-heure environ par personne).

Un bilan d'insertion (contrat à durée indéterminée ou à durée déterminée avec indications de durée, contrat aidé, travail intérimaire, réinscription à l'ANPE) des personnes devra être fourni par l'organisme à la fin de l'action de suivi. Les résultats seront pris en compte au moment de l'examen de demande de renouvellement de la convention conclue entre l'Etat et l'organisme.

L'objectif de la loi est de permettre aux bénéficiaires du revenu minimum d'insertion (RMI), de l'allocation de solidarité spécifique  (ASS) et de l'allocation de parent isolé  (API) d'accéder aux mêmes avantages que les jeunes en matière d'aide à la création et reprise d'entreprise.

Sont éligibles à l'aide aux chômeurs créateurs ou repreneurs d'entreprise (ACCRE)  :

• les demandeurs d'emploi non indemnisés inscrits depuis plus de 6 mois ou indemnisés (allocation unique dégressive, allocation de solidarité spécifique, allocation d'insertion ou de convention de conversion) et ceux remplissant les conditions pour percevoir l'AUD ou l'allocation de conversion 

• les allocataires du RMI ou leur conjoint ou concubin 

• depuis le 1^er janvier 1998, les jeunes remplissant les conditions d'accès aux conventions « emploi-jeunes » (jeunes de 18 à 25 ans y compris les titulaires de contrat emploi-solidarité ou de contrat emploi consolidé et les personnes de moins de 30 ans handicapées ou non susceptibles de percevoir des allocations d'assurance chômage) et les titulaires d'un emploi-jeune dont le contrat est rompu avant le terme de l'aide.

A cette liste s'ajoutent désormais :

• les titulaires de l'allocation de parent isolé ;

• les salariés qui reprennent tout ou partie de leur entreprise, suite à une procédure de liquidation ou de redressement judiciaire, à condition qu'ils s'engagent à investir en capital la totalité des aides et que les apports complémentaires en capital n'excèdent pas le montant total des aides reçues.

L'ACCRE comporte une aide de base pour tous les publics visés et des aides complémentaires pour certains publics.

Elle comprend trois avantages :

• un maintien de la couverture sociale (assurance maladie, maternité, invalidité, décès, vieillesse, prestations familiales) pendant un an 

• une exonération des cotisations sociales et d'allocations familiales correspondant à la nouvelle activité pendant un an 

• la possibilité de bénéficier d'actions de conseil et de formation avant la création ou la reprise d'entreprise et pendant une année après, financées en partie par l'Etat (délivrance de chéquiers-conseils).

Il existe deux types d'aides complémentaires :

• une aide financière qui peut prendre la forme d'une avance remboursable 

• une aide au financement d'actions de suivi ou d'accompagnement organisées avant la création ou la reprise d'entreprise et pendant les3 années suivantes.

Jusqu'à présent, ces aides étaient réservées aux jeunes créateurs d'entreprise remplissant les conditions pour bénéficier d'un emploi-jeune ou dont le contrat emploi-jeune était rompu avant terme. Le montant, les modalités d'attribution et de versement de l'avance remboursable doivent être fixés par un décret, non publié à ce jour (selon le ministère, cette avance modulable, plafonnée à 50 000 F, devrait être remboursable en 5 ans avec un différé de 18 mois).

Ces deux formes d'aide, avance remboursable et accompagnement personnalisé, sont étendues, à compter du 1^er janvier 1999, aux bénéficiaires du RMI, de l'ASS et de l'API « lorsque [leur] projet est de nature à assurer [leur] insertion professionnelledurable ».

Cette mesure « facilitera leur accès au crédit bancaire, grâce à l'effet de levier de l'avance remboursable, et [...] palliera leur défaut de formation et/ou de culture entrepreneuriale, grâce à l'accompagnement/suivi personnalisé et renforcé pendant 3 ans », soulignait l'étude d'impact du projet de loi. Un décret précisera les conditions d'application de ces dispositions qui, selon le projet de loi de finances pour 1999, bénéficiera à 10 000 personnes l'année prochaine (voir ce numéro).

En outre, l'article 9 de la loi garantit désormais le droit au maintien du minimum social à toute personne bénéficiant de l'ACCRE, selon des dispositions qui seront fixées par décret (3). Un tel dispositif existe déjà pour les titulaires de l'ASS. En effet, l'actuel article R. 351-41 du code du travail indique qu'ils ont droit, en plus de l'aide de base, à une aide d'un montant égal à celui de l'ASS à taux plein pendant 6 mois. Cette disposition ne devrait pas être modifiée.

L'avance remboursable est par ailleurs également étendue sous certaines conditions (voir ci-dessus) aux salariés qui reprennent leur entreprise suite à une procédure de liquidation et de redressement judiciaire.

Par souci de clarification, la loi du 29 juillet précise que l'attribution de l'aide financière entraîne automatiquement l'affiliation à la sécurité sociale et l'exonération de cotisations.

De plus, à titre expérimental, jusqu'au31 décembre 2000, la décision d'attribution de l'aide financière sera déléguée à des organismes habilités dans des conditions fixées par décret. L'objectif du gouvernement étant d'habiliter des « organismes spécialisés dans l'attribution et la gestion de prêts et qui offrent, en même temps, un accompagnement aux créateurs d'entreprise » (J. O. A. N. (C. R.) n° 71 du 2-07-98).

La loi relative à la lutte contre les exclusions comporte une série de dispositions spécifiques aux départements d'outre-mer. Elles portent sur le contrat d'insertion par l'activité et le contrat d'accès à l'emploi.

Réparant une omission du texte relatif aux emplois-jeunes, la loi du 29 juillet permet désormais aux titulaires d'un contrat d'insertion par l'activité (CIA) d'obtenir un emploi-jeune. L'article L. 322-4-19 du code du travail est ainsi modifié sur deux points :

• il prévoit dorénavant qu'un jeune âgé de 18 à moins de 26 ans peut accéder à un emploi-jeune, y compris s'il est déjà titulaire d'un CIA en cours d'exécution 

• pour les personnes de moins de 30 ans reconnues handicapées ou qui n'ont pas assez travaillé pour bénéficier de l'assurance chômage, qui peuvent également accéder à un emploi-jeune, il est ajouté que la période de travail écoulée au titre d'un CIA n'est pas considérée comme une période d'activité limitant l'accès à ces emplois.

Le régime d'aide de l'Etat aux contrat d'accès à l'emploi (CAE) est aligné sur celui du contrat initiative-emploi  (CIE) en métropole. En effet, le CAE n'avait pas été recentré sur les publics en difficulté à l'opposé du CIE.

Rappelons que le CAE a pour objectif de favoriser l'embauche, dans le secteur marchand, de personnes rencontrant des difficultés particulières d'insertion professionnelles. Jusqu'à présent, il ouvrait droit pour l'employeur à une aide forfaitaire de l'Etat de 2 000 F par mois pendant 2 ans, une exonération des cotisations sociales patronales sur la partie de la rémunération n'excédant pas le SMIC et une prise en charge par l'Etat des frais d'une éventuelle formation d'une durée minimale de 200 heures. Ce régime d'aide était donc strictement identique à celui qui était applicable au CIE dans sa formulation d'origine avant la réforme intervenue par le décret du 7 août 1996 et la loi de finances pour 1997 qui a eu pour objet de recentrer l'aide forfaitaire de l'Etat sur les publics les plus en difficulté :

• l'aide de 2 000 F a en effet été réservée aux demandeurs d'emploi de très longue durée (3 ans d'inscription à l'ANPE), aux demandeurs d'emploi de longue durée âgés de plus de 50 ans, aux bénéficiaires du RMI et de l'ASS, aux travailleurs handicapés et aux jeunes de 18 à 25 ans de niveaux VI et V bis sans emploi et n'ayant pas ouverts de droits à l'assurance chômage ou venant d'achever un contrat emploi-solidarité ou un contrat d'orientation

• une aide de 1 000 F par mois pendant 2 ans est attribuée aux demandeurs d'emploi inscrits depuis 2 ans 

• les autres catégories de bénéficiaires du CIE n'ouvrent droit qu'à une exonération de charges sociales.

La loi du 29 juillet étend donc ce dispositif d'aide modulable aux CAE. A cet effet, à la mention d'une aide fixe, elle substitue dans l'article L. 832-2 du code du travail, celle d'une aide pour « les catégories de bénéficiaires rencontrant les difficultés d'accès à l'emploi les plus graves ». Ces catégories, les conditions d'octroi et le montant de l'aide modulable en fonction de la gravité des difficultés d'accès à l'emploi seront fixés par décret.

Le gouvernement présentera au Parlement, d'ici à la fin 1999, un rapport sur le système de rémunération des stagiaires et, notamment, sur l'allocation de formation-reclassement  (AFR). Rappelons que l'AFR est destinée aux salariés privés d'emploi et indemnisés au titre de l'assurance chômage qui souhaitent bénéficier d'une formation continue (4).
Le rapport portera sur les modalités et les sources de financement, les caractéristiques des bénéficiaires, les dispositifs mobilisés et les formations proposées ainsi que sur leurs dimensions qualifiantes.

La loi permet la représentation des demandeurs d'emploi dans les échelons locaux des organismes chargés de leur placement et de leur formation afin d'assurer une meilleure prise en compte de leurs difficultés. Elle consacre également le droit pour les demandeurs d'emploi d'exercer une activité bénévole. Enfin, elle améliorel'accès aux transports en cherchant à généraliser dans toutes les agglomérations le dispositif du chèque-mobilité mis en place en Ile-de-France, l'hiver dernier (5).

Afin d'améliorer l'information des demandeurs d'emploi et leur capacité à exercer leurs droits, l'article 2 de la loi d'orientation relative à l'exclusion prévoit que « l'Etat et les organismes chargés du placement et de la formation des demandeurs d'emploi fixent les règles de constitution de comités de liaison auprès de leurs échelons locaux dans lesquels siègent des demandeurs d'emploi ».

Les chômeurs représentés devront être mandatés soit par des « organisations syndicales représentatives au plan national », soit par « des organisations ayant spécifiquement pour objet la défense des intérêts ou l'insertion des personnes privées d'emploi ». Cette dernière formule recouvre deux types d'associations, a expliqué Martine Aubry au cours des débats parlementaires (Rap. Sén. n° 450, Seillier) : celles qui « défendent les droits des chômeurs », comme les associations qui ont été reçues le 8 janvier 1998 par le Premier ministre (6) et celles qui aident les chômeurs (soutien psychologique, aide pour les démarches administratives) par une action sur le terrain.

S'agissant de leur représentativité, la ministre de l'Emploi et de la Solidarité a indiqué que les autorités locales pourraient se fonder sur la réalité de l'action menée.

Cette mesure concerne les organismes de formation et de placement sous tutelle du ministre chargé de l'emploi : l'Association nationale pour la formation professionnelle des adultes (AFPA) et l'ANPE. En revanche, l'Unedic, qui n'assure pas la formation ou le placement de demandeurs d'emploi mais le versement des allocations chômage, n'est pas visée par le dispositif.

Répondant en cela à l'une des revendications des représentants des chômeurs, Martine Aubry avait fait part à Nicole Notat, présidente de l'Unedic, de son souhait de voir l'instauration d'un dialogue avec les demandeurs d'emploi étendue aux Assedic. Lui répondant le 17 mars, Nicole Notat avait cependant réaffirmé, au nom des partenaires sociaux, que la représentation des chômeurs dans les Assedic devait être assurée par les seuls syndicats (7). L'article 2, qui résulte d'un amendement gouvernemental, se situe largement en retrait de celui qui avait été adopté à l'unanimité par la commission spéciale à l'Assemblée nationale et qui prévoyait notamment la représentation des chômeurs au conseil d'administration de l'Unedic. Amendement qui, selon les gestionnaires de l'Unedic, aurait remis en cause l'autonomie de décision des partenaires sociaux et le principe de gestion paritaire des fonds sociaux.

La loi relative à la lutte contre les exclusions pose le principe que tout demandeur d'emploi, inscrit à l'ANPE et titulaire d'une allocation de chômage, est en droit d'exercer une activité bénévole. Trois restrictions sont néanmoins prévues afind'éviter les fraudes :

• l'activité bénévole ne peut s'effectuer chez un précédent employeur 

• il ne peut y avoir substitution à un emploi salarié ;

• l'exercice de l'activité de bénévolat doit rester compatible avec l'obligation de recherche d'emploi.

Cette disposition, souhaitée de longue date par les associations de chômeurs, vise « à limiter les interprétations trop restrictives ou abusives des conditions de disponibilité immédiate et d'accomplissement d'actes positifs de recherche d'emploi » posées par la législation(Rap. A. N. n° 1002, Le Garrec).

Il est précisé que l'exercice d'une activité bénévole n'est pas considéré comme un motif légitime pour se soustraire aux obligations d'accepter un emploi ou une formation et de répondre aux convocations des services compétents et aux convocations aux fins de visite médicale.

La loi impose à l'Etat, aux régions, départements, communes, aux Assedic et aux directeurs d'entreprise de transports de se concerter sur la mise en œuvre de mécanismes d'aide permettant l'accès aux transports collectifs :

• des chômeurs en fin de droits 

• des demandeurs d'emploi de moins de 26 ans.

Cette concertation devra être initiée dans les 6 mois suivants la promulgation de la loi, soit avant fin janvier 1999. Le financement de ces mesures reposera sur une modulation des tarifs, indique la loi. « Ce qui exclut a priori tout appel à un financement non volontaire des collectivités publiques qui pourrait conduire à une augmentation des prélèvements obligatoires » (Rap. Sén. n° 450, Seillier).

Florence Elguiz