La loi du 17 avril 1998, dont les décrets d'application viennent seulement de paraître, crée une allocation spécifique d'attente, dite ASA, pour les personnes sans emploi titulaires du revenu minimum d'insertion (RMI) ou de l'allocation de solidarité spécifique (ASS) et qui sont trop jeunes pour faire valoir leurs droits à la retraite alors qu'elles ont cotisé un nombre d'années suffisant.
Ces personnes ne peuvent en effet bénéficier ni de l'allocation chômeurs âgés (ACA), ni de l'allocation de remplacement pour l'emploi (ARPE), mises en place par les partenaires sociaux et toutes deux réservées aux chômeurs indemnisés par le régime de l'assurance chômage ou aux salariés (voir encadré). En permettant d'assurer un traitement égal pour tous les chômeurs remplissant les mêmes critères de durée de cotisation vieillesse, la loi du 17 avril « répond à la fois à un impératif de justice sociale [...] et à un objectif d'équité en matière de protection sociale » (Rap. Sén. n° 256, Madelain ).
La nouvelle allocation, qui entre en vigueur à compter du 1er juin, est le résultat des initiatives prises par les différents groupes parlementaires de la majorité ou de l'opposition depuis 1993. Elle est d'ailleurs en grande partie calquée sur l'allocation qui avait été imaginée par le précédent gouvernement au cours du premier semestre 1997. Ce dernier avait en effet fait adopter, par l'Assemblée nationale, le 18 avril 1997, c'est-à-dire la veille de sa dissolution, lors de la discussion du projet de loi d'orientation relatif au renforcement de la cohésion sociale, un dispositif dont la conception était proche de celui aujourd'hui mis en place.
Il aura fallu le mouvement des chômeurs, né à la fin de l'année 1997, pour que les parlementaires soient à nouveau saisis de la question, avec une proposition de loi déposée par Alain Bocquet, député PC. Une proposition, à l'origine du nouveau dispositif, que Lionel Jospin s'empressait d'approuver alors que les actions revendicatives des chômeurs prenaient de l'ampleur (1).
La loi du 17 avril ajoute un nouvel article L. 351-10-1 dans le code du travail qui s'insère dans une section relative au régime de solidarité. L'ASA vient ainsi constituer une troisième allocation de solidarité, en plus des deux allocations déjà existantes, à savoir l'allocation de solidarité spécifique prévue en faveur des chômeurs de longue durée ayant épuisé leurs droits à l'assurance chômage (2) et l'allocation d'insertion destinée notamment à faciliter l'insertion des détenus, des réfugiés et des apatrides (3).
Le montant de l'ASA, forfaitairement fixé à 1 750 F, complète le minimum social dont relève l'intéressé. Elle est distribuée par les Assedic ou les caisses d'allocations familiales.
Deux circulaires ministérielles viendront prochainement préciser le dispositif. La première présentera les conditions d'attribution de l'allocation pour les bénéficiaires de l'ASS. La seconde, celles applicables aux allocataires du RMI.
• Article L. 351-10-1 nouveau du code du travail créé par la loi n° 98-285 du 17 avril 1998, J.O. du 18-04-98.
• Décrets n° 98-455 et 98-456 du 12 juin 1998, J.O. du 13-06-98.
L'ASA est réservée aux personnes remplissant deux conditions :
• avoir validé au moins 160 trimestres, c'est-à-dire 40 annuités, dans les régimes de base obligatoires d'assurance vieillesse ou des périodes reconnues équivalentes
• être allocataire :
soit du RMI,
soit de l'ASS majorée.
Rappelons que l'ASS est majorée lorsque l'allocataire est âgé de plus de 55 ans et justifie de 20 ans d'activité salariée ou est âgé de 57 ans et demi et justifie de 10 ans d'activité (4). A ces cas, le décret du 12 juin en ajoute un troisième : le fait de totaliser 160 trimestres d'assurance vieillesse permet désormais de prétendre à la majoration de l'ASS. Les bénéficiaires de l'allocation spécifique d'attente seront donc, par définition, nécessairement titulaires d'une ASS majorée.
Le conjoint ou le concubin d'un allocataire du revenu minimum peut également bénéficier de l'ASA s'il remplit les conditions requises.
Lorsque la personne a droit simultanément à l'ASS et à l'allocation de RMI, elle ne peut prétendre qu'à une seule allocation spécifique d'attente. Laquelle lui est alors accordée en sa qualité de bénéficiaire de l'ASS.
Initialement, la proposition de loi tendait à réserver le bénéfice de l'ASA aux chômeurs âgés de plus de 55 ans. Toutefois, compte tenu de la condition relative aux 40 annuités minimales de cotisations, cette mesure aurait abouti à pénaliser les personnes ayant commencé à travailler dès l'âge de 14 ans, l'âge de la scolarité ayant été porté à 16 ans en 1959. Aussi cette condition d'âge minimale a-t-elle finalement été supprimée.
Au total, 20 000 personnes environ devraient bénéficier de l'ASA. Il s'agit, a-t-il été expliqué au cours des débats parlementaires, de travailleurs qui ont commencé leur carrière très tôt, parfois dès l'âge de 14 ans, en majorité des ouvriers dans le secteur de l'industrie, et qui, en l'état actuel du marché du travail, ont peu de chances de retrouver un emploi. Sur ces 20 000 bénéficiaires potentiels, près de 2 000 personnes sont titulaires du RMI.
Le principe est celui d'une allocation forfaitaire, identique pour tous et dont le montant est indépendant des ressources perçues antérieurement. En outre, intervenant le 26 février 1997 à la suite du mouvement des chômeurs et de la remise du rapport de Marie-Thérèse Join-Lambert, le Premier ministre avait déclaré qu'aucun chômeur éligible au nouveau dispositif « ne toucherait moins de 5 000 F par mois ». Déclaration prise à la lettre par les députés qui ont déposé et fait voter un amendement en ce sens.
Le coût du dispositif a été évalué, à l'origine, à près de 375 millions en année pleine, compte tenu du nombre de bénéficiaires potentiels et du montant mensuel de l'allocation. Toutefois, l'instauration du plancher de ressources de 5 000 F majore d'environ 20 millions cette somme. Le coût total de l'ASA, en année pleine, devrait s'établir, selon le Sénat, à 395 millions de francs environ.
Il devrait néanmoins diminuer au cours des années en raison de la baisse progressive du nombre de bénéficiaires potentiels.
Le financement de l'ASA est assuré au sein du Fonds de solidarité qui est déjà en charge de l'allocation de solidarité spécifique et de l'allocation d'insertion. Le fonds verse à l'agence centrale des organismes de sécurité sociale pour le compte de la caisse nationale des allocations familiales et à la caisse centrale de mutualité sociale agricole et à l'Unedic les sommes nécessaires au paiement de l'allocation spécifique d'attente.
Créé en 1984, le régime de solidarité, financé par une subvention de l'Etat et par une contribution de solidarité de 1 % sur le traitement des agents de l'Etat permet, sous certaines conditions, d'assurer un revenu de remplacement aux personnes qui ne sont pas ou plus couvertes par l'assurance chômage.
Le gouvernement a indiqué que le financement complémentaire requis par la mise en place de la nouvelle allocation sera assuré par le seul budget de l'Etat et non par une augmentation du montant de la contribution de 1 % sur le traitement des agents de l'Etat (Rap. Sén. n° 366, Madelain).
L'allocation forfaitaire spécifique d'attente est fixée à 1 750 F par mois. Il s'agit, rappelons-le, d'une allocation complémentaire qui vient s'ajouter au minimum social dont est titulaire le bénéficiaire.
A noter : l'ASA étant une allocation complémentaire, son montant ne doit pas être pris en compte pour le calcul de l'ASS ou du RMI.
Aux termes de l'article L. 351-10-1 nouveau du code du travail et de l'article 1er du décret n° 98-456 du 12 juin, « le total des ressources des bénéficiaires » de l'ASA ne peut être inférieur à 5 000 F.
Au cours de débats parlementaires, ce dispositif a été présenté comme un plancher conduisant à améliorer la situation des personnes dont le niveau de ressources résultant de l'ASA (voir tableau ci-dessus) reste inférieur à 5 000 F par mois.
Mais, nous a indiqué la délégation générale à l'emploi, la garantie de ressources n'implique pas automatiquement le versement mensuel d'un complément de ressources. En effet, il faut tenir compte des ressources personnelles de l'allocataire qui ont été retenues pour déterminer le montant du minimum social. Ainsi, à titre d'exemple, nous a expliqué l'administration, une personne qui perçoit une ASS différentielle à raison de ses ressources (5) n'a droit à aucun complément alors même que le montant cumulé de l'ASS et de l'ASA serait inférieur à 5 000 F.
En revanche, compte tenu de ses conditions d'attribution, leRMI personne isolée sera biencomplété à due concurrence, soit une majoration d'environ 820 F par mois (J. O. Sén. (C. R.) n° 30 du 10-04-98, page 1636 et suivantes ).
L'allocation spécifique d'attente est verséemensuellement à terme échu.
Pour éviter que les allocataires aient à s'adresser à deux guichets différents pour obtenir le versement de l'ASS ou du RMI d'une part et celui de l'ASA d'autre part, le service de l'allocation est effectué par l'organisme qui verse l'allocation de solidarité dont relève l'intéressé, à savoir :
• les Assedic pour l'ASS
• les caisses d'allocations familiales(CAF) ou de Mutualité sociale agricole pour les titulaires du RMI ne percevant pas l'ASS (pour les personnes qui cumulent le RMI et l'ASS, la nouvelle ASA doit être distribuée par les Assedic comme c'est le cas pour l'ASS).
La procédure d'admission devrait être précisée par circulaire. Selon nos premières informations, les Assedic et les CAF devraient envoyer aux allocataires de l'ASS ou du RMI âgés de plus de 55 ans un courrier les informant de leur droit, le cas échéant, à l'ASA. Une notice d'information sera mise à leur disposition dans les antennes Assedic, auprès desquelles les allocataires pourront se procurer un dossier de demande. Ce dernier comprendra notamment une attestation de carrière que les intéressés feront remplir par leur caisse de retraite.
La loi prévoit la signature d'une convention entre les organismes concernés et l'Etat pour la distribution de la nouvelle allocation.
La caisse nationale des allocations familiales et la caisse centrale de mutualité sociale agricole centralisent les opérations financières et comptables réalisées au titre de l'ASA, respectivement par les caisses d'allocations familiales et les caisses de mutualité sociale agricole.
Le délai dans lequel doit être présentée la demande de paiement de l'ASS est fixé à 2 ans à compter du jour où les personnes remplissent l'ensemble des conditions exigées pour pouvoir y prétendre.
L'allocation de remplacement pour l'emploi
L'allocation de remplacement pour l'emploi (ARPE), mise en place par l'accord Unedic du 6 septembre 1995 reconduit jusqu'en décembre 1998 (6), est versée aux salariés qui :
• cessent leur activité en contrepartie de l'engagement de leur employeur de procéder à une embauche compensatrice
• sont nés en 1940, c'est-à-dire sont âgés de 58 ans et plus
• ont 160 trimestres validés par l'assurance vieillesse
• ont au moins un an d'ancienneté chez le dernier employeur
• justifient de 12 ans d'appartenance au régime d'assurance chômage.
Les personnes qui totalisent au moins 172 trimestres de cotisations à l'assurance vieillesse sont admises au bénéfice de l'ARPE sans condition d'âge.
L'ARPE garantit à son bénéficiaire un revenu égal à 65 % du salaire antérieur de référence jusqu'à son 60e anniversaire.
En février 1998, 69 268 allocataires étaient recensés.
L'allocation chômeurs âgés
Les allocataires du régime d'assurance chômage qui justifient de 160 trimestres validés par l'assurance vieillesse au titre des régimes obligatoires du régime général de sécurité sociale peuvent bénéficier de l'allocation chômeurs âgés (ACA) jusqu'à l'âge de 60 ans (7).
Cette mesure qui a pris effet à compter du 1er janvier 1997, intéresse les allocataires en cours d'indemnisation à cette date ou postérieurement. L'ACA a donc pu concerner des personnes qui étaient au chômage depuis longtemps, voire parvenaient à la limite de leur droit à l'allocation unique dégressive. En revanche, les chômeurs relevant du régime de solidarité financé par l'Etat et non par l'Unedic ne peuvent pas en bénéficier.
Son montant est égal à celui de l'allocation unique dégressive (AUD). Laquelle ne peut être inférieure à 57,4 % du salaire journalier de référence au titre des 12 derniers mois. L'ACA, qui ne subit pas de coefficient dégressif, représente en moyenne 726 F par mois.
55 027 allocataires de l'ACA étaient recensés en février 1998.
L'allocation de préparation à la retraite
Les anciens appelés ayant participé aux opérations d'Afrique du Nord entre le 1er janvier 1952 et le 2 juillet 1962 peuvent bénéficier d'une allocation de préparation à la retraite (APR). Mise en place par la loi de finances pour 1995, elle est versée à condition :
• d'avoir bénéficié de l'allocation différentielle spécifique versée par le Fonds de solidarité des anciens combattants d'Afrique du Nord pendant au moins 6 mois, c'est-à-dire avoir eu des ressources inférieures à 4 500 F par mois pendant 6 mois
• d'être âgé de moins de 65 ans
• de résider habituellement en France
• d'être privé d'emploi depuis plus de un an.
L'APR est égale à 65 % de la moyenne des revenus mensuels bruts d'activité professionnelle des 12 derniers mois travaillés avant la privation d'activité. Elle est plafonnée à 7 000 F nets par mois sans pouvoir être inférieure à 4 500 F mensuels. L'intéressé doit renoncer à exercer toute activité professionnelle.
Près de 4 000 personnes en bénéficient. La loi de finances pour 1998 a porté le montant net de l'allocation différentielle à 5 600 F par mois pour les chômeurs qui ont 160 trimestres de cotisations, y compris les périodes équivalentes et notamment le temps passé en Afrique du Nord (8). Aménagement qui rendra possible, le cas échéant, le versement de l'ASA pendant un délai de 6 mois, suivi d'un passage sous le régime de l'APR qui permettra à l'intéressé d'obtenir une allocation proportionnelle à son dernier revenu d'activité.
Attribuée au titre de la reconnaissance de la Nation, l`APR ne concerne pas les salariés ayant cotisé 160 trimestres qui n'ont pas la carte d'ancien combattant ou le titre de reconnaissance de la Nation.
Le droit à l'ASA est ouvert à compter dupremier jour du mois civil au cours duquel une personne a droit à une allocation de solidarité spécifique ou à une allocation de revenu minimum d'insertion et remplit les conditions requises.
L'allocation spécifique d'attente cesse d'être due à partir du premier jour du mois civil au cours duquel le droit à une pension de vieillesse à taux plein est ouvert.
Les bénéficiaires disposent nécessairement de 160 trimestres de cotisations. Ils ont donc droit à une retraite à taux plein à compter de l'âge de60 ans.
L'ASA ne peut être versée qu'en complément du RMI ou de l'ASS. Les règles applicables en matière d'âge de la retraite sont donc celles qui sont déjà prévues pour ces allocations.
Rappelons que l'ASS cesse d'être versée aux allocataires âgés de plus de 60 ans qui justifient de la durée d'assurance requise pour l'ouverture du droit à une pension de vieillesse à taux plein et, en tout état de cause, aux allocataires atteignant l'âge de 65 ans. Quant au RMI, il s'agit d'une prestation subsidiaire, c'est-à-dire dont le versement est subordonné à la condition que l'intéressé fasse valoir ses droits aux prestations sociales légales et conventionnelles. Sachant que pour les avantages de vieillesse, l'allocataire conserve la faculté de retirer sa demande de pension de retraite lorsqu'il est établi que le demandeur n'a pas droit à un taux plein.
L'ASA cesse d'être versée à partir du premier jour du mois civil qui suit celui au cours duquel le paiement de l'allocation de solidarité spécifique est interrompu. Lorsque le montant de l'ASS est inférieur au taux journalier de l'allocation, l'ASS cesse d'être versée dans ce cas toutefois, l'ASA continue d'être versée.
L'ASA cesse également d'être due à partir du premier jour du mois au cours duquel une fin de droit à l'allocation de RMI est prononcée ou au cours duquel l'allocation de RMI est interrompue ou suspendue en raison :
• du refus injustifié de l'allocataire de se prêter à l'établissement ou au renouvellement du contrat d'insertion
• de l'impossibilité pour la commission locale d'insertion, du fait de l'intéressé, de donner son avis sur l'exécution du contrat
• du non-respect du contrat d'insertion par l`allocataire
• de son admission dans un établissement pénitentiaire.
L'allocation spécifique d'attente est exonérée du paiement de cotisations de sécurité sociale et de la contribution sociale généralisée (CSG).
En revanche, son bénéficiaire doit acquitter la contribution pour le remboursement de la dette sociale (CRDS). Une mesure de solidarité « justifiée car le niveau de revenu atteint est sensiblement supérieur à celui qui est procuré par le RMI ou par l'ASS, sachant que la CRDS est payable au premier franc sur les retraites quel que soit leur montant », a-t-il été expliqué au cours des débats (J. O. Sén. (C. R.) n° 10 du 4-02-98).
Florence Elguiz
(1) Voir ASH n° 2054 du 16-01-98.
(2) Voir ASH n° 2062 du 13-03-98.
(3) Voir ASH n° 2062 du 13-03-98.
(4) Voir ASH n° 2062 du 13-03-98.
(5) Une ASS à taux différentiel est versée à la personne isolée dont les ressources sont comprises entre 40 fois (3 200, 80 F) et 70 fois le montant journalier de l'ASS (5 6101, 40 F) et au couple dont les ressources sont comprises entre 80 fois (6 410, 60 F) et 110 fois le montant journalier de l'ASS (8 802, 20 F) - Voir ASH n° 2062 du 13-03-98.
(6) Voir ASH n° 1943 du 6-10-95 n° 2033 du 27-12-96 et n° 2050 du 19-12-97.
(7) Voir ASH n° 2037 du 19-09-97.
(8) Voir ASH n° 2055 du 23-01-98.