Prévention et lutte contre les exclusions

Après la dissolution de l'Assemblée nationale l'an dernier et l'abandon, de fait, du projet de loi de cohésion sociale, l'ouvrage d'une grande loi contre les exclusions est à nouveau remis sur le métier. Il faut dire que le mouvement des chômeurs, qui a abouti notamment au rapport Join-Lambert sur les minima sociaux, aura singulièrement accéléré les travaux menés, en concertation avec l'ensemble des partenaires concernés, depuis de nombreux mois, par 19 ministres et coordonnés par la ministre de l'Emploi et de la Solidarité, Martine Aubry.

Insistant sur l'aspect interministériel du programme et notamment sur la prise en compte de la culture, des loisirs et de l'éducation, ignorés dans le projet précédent, la ministre a présenté, le 4 mars, son programme de prévention et de lutte contre les exclusions entourée des cinq principaux ministres impliqués, qu'elle juge « sans précédent ».

Un dispositif très attendu par les associations de solidarité échaudées par les différents atermoiements autour de ce vaste chantier. En effet, l'adoption des premières mesures d'urgence contre la pauvreté par le gouvernement Fabius remonte à 1984, et il y a déjà 3 ans que les candidats aux présidentielles avaient pris l'engagement formel auprès du réseau Alerte de« réduire la fracture sociale » à travers une loi contre les exclusions. Les associations de solidarité qui avaient averti, le 2 mars, qu'elles ne se contenteraient pas d' « un mille-feuille sans cohérence globale », reconnaissent aujourd'hui « l'effort financier et interministériel » réalisé par le gouvernement. Reste un profond désaccord sur l'insertion par l'économique , trop centrée, selon elles, sur les seules entreprises d'insertion. Quoi qu'il en soit, elles attendent de voir le détail des textes.

De fait, le programme, qui s'affiche comme un « véritable pacte national », se décline en trois projets de lois. Le texte principal d'orientation de prévention et de lutte contre les exclusions, présenté le 25 mars, en conseil des ministres et dont Claude Bartolone sera le rapporteur devant le Parlement, reprendra l'essentiel des mesures. La mise en œuvre d'une couverture maladie universelle fera l'objet d'un projet de loi d'accès aux soins qui sera terminé avant la fin de l'année « pour pouvoir être discuté en même temps que la loi de sécurité sociale », a précisé Martine Aubry. Enfin, le dispositif sera complété par une loi prévue pour l'automne concernant l'accès aux droits. Elle sera défendue par la ministre de la Justice.

Avec un engagement financier de 51, 412 milliards de francs sur 3 ans, dont 38 milliards de crédits d'Etat et 13 milliards qui pourraient être notamment mobilisés auprès des collectivités locales et du Fonds social européen, le gouvernement compte encourager une « grande mobilisation » du terrain. Au total, un effort budgétaire qui apparaît significatif au regard des 3 milliards prévus pour 1997 par l'ex-projet de loi de cohésion sociale.

Les politiques menées juqu'à présent« ont montré leurs limites, en ne favorisant pas le retour durable dans l'emploi, pour des centaines de milliers de personnes en difficulté », indique d'emblée le programme triennal. Affirmant clairement« l'emploi comme la seule alternative à une démarche d'assistance », le volet s'articule autour de cinq axes.

Le programme veut « affirmer et traduire dans la réalité » le droit à un accueil, une orientation, un accompagnement vers l'emploi.« Une réponse adaptée à la situation de chacun doit être construite », est-il précisé. Actions de remobilisation par l'activité professionnelle, par un appui social individualisé, par la construction d'un projet professionnel, par des actions de formation et de qualification, par un appui renforcé à la recherche d'emploi et des politiques de discrimination positive à l'embauche devraient, à terme, concerner plus de 2 millions de jeunes ou d'adultes, chômeurs de longue durée ou rencontrant des difficultés d'insertion professionnelle.

La méthodologie des plans locaux d'insertion par l'économique sera développée et inscrite dans une perspective plus large, celle de plans locaux pour l'insertion et l'emploi qui réuniront autour d'une ville, d'un syndicat de commune ou d'un bassin d'emplois, l'ensemble des partenaires concourant à la politique de l'emploi. L'effort financier sera de 1, 6 milliard de francs sur 3 ans, dont 820 millions de francs à la charge du Fonds social européen.

Un nouveau programme, intitulé « trajet d'accès à l'emploi » (TRACE), proposera aux jeunes en difficulté, notamment les jeunes issus de quartiers sensibles ou sortis du système scolaire sans aucun diplôme ou qualification (jeunes de niveau VI et V bis), un parcours d'insertion pouvant aller jusqu'à 18 mois. Ce parcours articulera des actions de bilan, de remobilisation, de mise en situation professionnelle et de formation visant l'acquisition des connaissances de base et d'une qualification professionnelle. Les jeunes recevront unerémunération liée au contrat de travail ou au statut de stagiaire de la formation professionnelle. Ceux qui connaîtront des difficultés matérielles importantes pendant les périodes non couvertes pourront bénéficier d`une aide financièregrâce à la mobilisation du Fonds d'aide aux jeunes, doté par l'Etat de 330 millions de francs de crédits nouveaux. L'accueil des jeunes devra être assuré par le réseau des missions locales, des permanences d'accueil d'information et d'orientation  (PAIO) et par l'ANPE. Il est précisé que, d'ici à 3 ans, près de 900 postes seront créés dans le réseau d'accueil. TRACE bénéficiera sur 3 ans de 5, 1 milliards de francs.

En outre, 2, 5 milliards de francs seront dégagés pour que, d'ici à 3 ans, 40 000 places supplémentaires en contrat de qualification et 20 000 en contrat d'orientationbénéficient aux jeunes les plus en difficulté.

Enfin, 20 % des emplois-jeunes doivent être consacrés aux jeunes des quartiers en difficulté. Une mesure qui a, d'ores et déjà, fait l'objet d'une circulaire (1).

Le programme prévoit d'abord d'ouvrir, à titre expérimental, le contrat de qualification, actuellement réservé aux jeunes de moins de 26 ans, aux adultes de plus de 26 ans, au chômage depuis plus de 6 mois. Mesure qui concernerait 25 000 personnes par an en troisième année et 5 000 dès 1998.

Il confirme ensuite le recentrage des contrats emploi-solidarité (CES) sur les publics les plus en difficulté (2). La proportion de ces publics prioritaires dans les CES devra cependant atteindre75 % et non 66 % comme le demandait la circulaire du 31 décembre 1997.

Le gouvernement propose également de faire du contrat emploi consolidé (CEC) un « instrument majeur », particulièrement pour les personnes isolées avec enfants, les plus de 45 ans et les bénéficiaires de minima sociaux, « par une reconfiguration permettant un accès direct (sans passer par un CES), une augmentation de la prise en charge de l'Etat, une durée minimale de 30 heures ». Pour les personnes ayant des difficultés objectives et durables d'accès à l'emploi et orientées par l'ANPE vers le CEC, le taux de prise en charge de l'Etat passerait à 80 % par an pendant 5 ans. Pour les publics rencontrant moins de difficultés mais ayant peu de perspectives d'accès à l'emploi marchand lorsque l'employeur envisage de pérenniser l'emploi à terme, « dans l'esprit des emplois-jeunes », les taux de prise en charge resteraient inchangés. Le nombre total de personnes en CEC serait doublé en moins de 3 ans et concernerait200 000 personnes en l'an 2000.

L'effort budgétaire supplémentaire sur 3 ans sera de 8, 5 milliards de francs pour les CEC et le recentrage des CES.

Enfin, s'agissant de la relance de l'insertion dans le cadre du RMI, le programme rappelle les mesures prises à la fin de l'année 1997, 25 % au moins des allocataires devant notamment avoir accès, dans l'année, à des mesures publiques d'aide à l'insertion professionnelle  (3).

L'ambition du gouvernement est de doubler en 3 ans les capacités d'accueil(+ 9 000 équivalents temps plein) des structures d'insertion par l'activité économique,« en s'appuyant principalement sur le développement des entreprises d'insertion et les entreprises d'intérim d'insertion dans une approche économique renforcée ». Simplification des dispositifs existants, soutien financier aux structures existantes et aux nouvelles structures (études de marché, aide au montage), recherche de partenariats systématisés avec les entreprises sont autant de mesures envisagées.

Rappelant que plus de 200 000 personnes sont sans abri et que près de 2 millions sont mal logées, alors que 2 millions de logements sont déclarés vacants, le programme triennal veut rendre« effectif » le droit au logement et assurer son maintien.

A cette fin, la loi du 31 mai 1990 sera modifiée afin d'affirmer « la priorité aux ménages et aux personnes cumulant des faibles ressources et des difficultés d'insertion sociale ». Il est également prévu de créer des instances locales afin de faciliter l'implication des différents acteurs et de mieux évaluer les besoins. Enfin, les modalités de saisine du Fonds de solidarité logement  (FSL) devraient être précisées, tout refus devant être motivé.

Le programme prévoit d'augmenter le FSL de 20 millions de francs en 1998 et de 150 millions en 1999 afin d'accroître les aides à l'accès au logement pour les revenus modestes. Outre une aide aux impayés de loyer et un accompagnement social accru aux familles en grande difficulté, il est également suggéré d'instaurer une aide à la médiation pour la gestion locative auprès des associations qui proposent des services d'intermédiation aux bailleurs privés et publics. Cela devrait conforter les agences immobilières à vocation sociale et les associations qui pratiquent la sous-location. Cette mesure, qui concernerait au total 20 000 logements, est évaluée à 30 millions de francs pour 1998 et 60 millions pour 1999. Par ailleurs, la gestion sociale des résidences sociales (foyers de jeunes travailleurs et de travailleurs migrants, pensions de famille) devrait être prise en charge par le ministère de l'Emploi et de la Solidarité grâce à la création d'une ligne budgétaire spécifique. Laquelle serait dotée de 20 millions de francs en 1998, 80 millions en 1999 et 120 millions en 2000.

Le programme prévoit également d'accroître l'offre de logements en mobilisant le parc existant. Dans les 80 000 logements programmés et financés en 1998, 30 000 sont destinés à un public aux ressources modestes dont 20 000 logements à loyer minoré et 10 000 logements d'intégration pour ceux qui cumulent des difficultés économiques et sociales (3). Une taxe sur la vacance de logements, inoccupés depuis au moins 2 ans à la date du 1^er janvier 1999, est instituée dans les communes où existent d'importants déséquilibres entre l'offre et la demande. Son taux sera proportionnel à la durée de la vacance. Quant aux logements d'associations agréés par le préfet et mis sous location à des personnes visées par la loi du 31 mars 1990, ils seront exonérés du droit au bail, dans le cadre du contrat de sous-location, et de la taxe d'habitation. Coût de la mesure : 4 millions de francs en 1998 et 8 millions de francs en 1999. En outre, les organismes HLM pourront acquérir des hôtels meublés en vue de les louer à des associations agréées et les CCAS auront accès à l'aide au logement temporaire. Cette dernière disposition étant évaluée à 20 millions en 1998 et à 45 millions en 1999.

Autre orientation du programme, la réforme des attributions des logements locatifs sociaux. Objectif :« rétablir une diversité dans les attributions des organismes HLM dans le respect de la mixité sociale ». Il est proposé de rendre obligatoires, dans les secteurs où existe un déséquilibre entre l'offre et la demande, des conférences intercommunales du logement. Il s'agit de favoriser le partenariat entre les bailleurs sociaux et les représentants des collectivités locales afin de permettre une répartition équilibrée des attributions et de parvenir à des objectifs chiffrés d'accueil des personnes les plus défavorisées. De plus, le programme prévoit un numéro d'enregistrement départemental afin d'assurer une plus grande transparence du dispositif, aucune attribution ne pouvant s'effectuer sans celui-ci. Et une instance de médiation devrait être mise en place pour traiter les situations en attente de façon « anormalement » longue. Quant à l'Etat, garant des engagements signés par les HLM, il pourra intervenir par des désignations ou des attributions d'office pour les organismes r.

La loi adaptera les règles de la réquisition afin de la rendre plus efficace et permettre de « traiter occasionnellement  des situations manifestement anormales d'immeubles laissés vacants ».

Face au fait que 110 000 jugements aboutissent chaque année à des résiliations de bail, suivies très souvent d'expulsions, le projet de loi veut « substituer à l'actuelle logique de sécurité publique » « une logique de prévention ». C'est ainsi que, pour prévenir les expulsions, sont notamment envisagées : l'institution d'un délai de 2 mois, en amont du jugement, pour permettre au préfet de mettre en œuvre les aides sociales auxquelles le locataire peut prétendre et de transmettre au juge des informations sur la situation des familles  la mention de l'adresse du Fonds de solidarité logement sur tous les commandements de payer  la création d'une procédure obligatoire, spécifique aux bailleurs sociaux, permettant, en cas d'impayés de loyer de saisir la section départementale des aides personnalisées au logement ou la caisse d'allocations familiales selon l'allocation de logement perçue. Par ailleurs, en cas de recours à la force publique, la personne devra se voir proposer une offre d'hébergement. Outre qu'il envisage de rendre obligatoire l'élaboration de chartes départementales de prévention des expulsions dans un délai de 2 ans à partir de la promulgation de la loi, le projet prévoit d'augmenter « nettement » les moyens des Fonds de solidarité logement.

Des dispositions devraient permettre de répondre par des mesures d'urgence, lorsqu'il est constaté qu'un enfant est intoxiqué et qu'un immeuble présente un risque d'intoxication par le plomb. Le projet donne notamment au préfet la possibilité de faire réaliser un diagnostic dans l'immeuble et de faire vérifier le risque avéré d'intoxication au plomb. Celui-ci pourra également notifier son intention de faire exécuter les travaux et se substituer au propriétaire, à défaut d'engagement sous 10 jours de ce dernier.

Parce que « 100 à 200 000 personnes [...] n'ont pas de droits ouverts à l'assurance maladie » et que, le système sanitaire et social est incapable de répondre « de façon suffisamment précoce, adaptée et coordonnée aux besoins des personnes en situation de précarité », le« programme en faveur de l'égalité d'accès à la santé » s'articule autour de deux axes : « une réforme de la protection sociale », et « une adaptation des politiques et des structures de santé » aux besoins des plus démunis.

Concernant l'accès à une couverture sociale sont prévues : la création d'une couverture maladie universelle, la garantie d'une protection complémentaire pour les plus démunis, l'institution de la dispense d'avance de frais. Coût estimé : 5 milliards de francs par an.

Pour la mise en œuvre de ces réformes, le gouvernement a décidé de confier une mission de concertation à Jean-Claude Boulard, député (PS) de la Sarthe, dont les conclusions devront être rendues avant l'été « afin de permettrele dépôt au 4^e trimestre 1998 d'un projet de loi sur le droit à un égal accès à la prévention et aux soins, afin que la réforme puisse prendre effet en 1999 ».

Le gouvernement prévoit que toutes les personnes et leurs familles qui ne relèvent d'aucun régime professionnel, seront accueillies automatiquement au régime général de la sécurité sociale. Toutefois, il est précisé que celles qui disposent de revenus supérieurs à un certain plafond et qui ne sont pas affiliées à titre professionnel resteront redevables d'une cotisation.

Les modifications de situation familiale ou professionnelle n'entraîneront plus de suppression ou d'interruption des droits. Tout le monde disposera d'une carte permanente d'assuré social et ce, dès l'âge de 16 ans. Les personnes en situation irrégulière demeureront prises en charge par l'aide sociale.

Le financement de cette mesure sera assuré par la mise en commun des crédits actuellement mobilisés pour financer la couverture maladie des plus démunis et un complément sera apporté par l'Etat.

Le gouvernement a décidé la mise en place d'un dispositif de protection complémentaire sous condition de ressources visant, à la fois, la gratuité effective de la prévention et la prise en charge totale du coût des soins (part non remboursée par la sécurité sociale, forfait hospitalier, dépenses mal remboursées comme les lunettes ou les appareils dentaires). Un mécanisme d'action sociale sera toutefois maintenu au profit des personnes non couvertes par ce dispositif mais qui peuvent avoir des difficultés à régler des dépenses de soins élevées.

« L'avance des frais pharmaceutiques et médicaux constitu[ant] pour les personnes à faible revenu, un obstacle majeur à l'accès aux soins », le principe de la dispense d'avance des frais pour ces personnes est envisagée.

Le volet visant à adapter le système sanitaire et social aux besoins des personnes en situation de précarité sera, lui, intégré dans le projet de loi de prévention et de lutte contre les exclusions.

Le gouvernement prévoit la mise en place de programmes régionaux d'accès à la prévention et aux soins, déclinés en volets départementaux. Ils ont pour objectif de faciliter la mobilisation et la coordination des différents intervenants, notamment par le soutien à des réseaux médico-sociaux permettant le suivi des personnes et des familles en difficulté. Des plans d'actions prioritaires devraient être définis concernant la prévention et la prise en charge des souffrances psychiques et des conduites à risque, telles que les tentatives de suicide, l'alcoolisme, le tabagisme et l'abus de drogue. Le développement des interventions auprès des populations d'accès difficile (jeunes en errance, sans domicile fixe, gens du voyage, étrangers en situation irrégulière) est également à l'ordre du jour.

Un financement de 250 millions de francs par anpermettra la généralisation de ces programmes d'accès.

La prise en charge hospitalière ne doit pas être exclusivement sanitaire, affirme le gouvernement. Aussi, des dispositifs d'accueil médico-social intitulés PASS (permanences d'accès aux soins de santé) devraient voir le jour. Ils auront notamment pour vocation d'assurer des consultations de médecine générale à horaires élargis, des consultations sociales permettant d'entreprendre les démarches d'accès aux droits, des actions de dépistage et de prévention. Toutefois, « il ne s'agit, en aucun cas de créer au sein de l'hôpital des filières spécifiques pour les plus démunis », précise le gouvernement. Et d'ajouter que « la vocation des permanences d'accès aux soins de santé est de faciliter l'intégration dans le système hospitalier ».

Un financement spécifique de 61 millions de francs par an doit être consacré à ces dispositifs.

Le volet surendettement est issu du projet de loi annoncé, il y a peu, par Marylise Lebranchu, secrétaire d'Etat chargée de la consommation, pour répondre, notamment, au phénomène de surendettement qualifié de« passif »  (4).

Le programme prévoit l'amélioration de la procédure actuelle avec notamment, l'extension du délai maximum de rééchelonnement des dettes de 5 à 8 ans, la mise en place d'un plancher du« reste à vivre » qui laissera à la personne surendettée la quotité non saisissable du salaire, un dispositif de vérification des créances... En outre, pour les personnes qui ont à faire face aux situations les plus dégradées, il est prévu un moratoire des dettes pour une durée allant de quelques semaines à 3 ans et la possibilité, pour la commission de surendettement, à l'issue de ce moratoire, d'effacer partiellement ou totalement les dettes.

Enfin, la loi d'orientation de prévention et de lutte contre les exclusions comprendra, comme annoncé par Louis Besson (5), les dispositions juridiques permettant de réformer la saisie immobilière.

Ce chapitre décline les mesures annoncées le 26 février par Lionel Jospin, au lendemain de la remise du rapport de Marie-Thérèse Join-Lambert sur les minima sociaux (6). Il s'agit d'améliorer les moyens d'existence des plus démunis et de leur faciliter la reprise d'emploi.

L'indexation de l'allocation de solidarité spécifique  (ASS) et de l'allocation d'insertion  (AI) sur les prix hors tabac sera inscrite dans le projet de loi. Ainsi « le pouvoir d'achat de tous les minima sociaux sera garanti pour l'avenir ».

L'ASS sera revalorisée de 6 % avec effet rétroactif au 1^er janvier. Son montant passera ainsi à 2 434 F par mois.L'allocation d'insertion sera augmentée, avec effet au 1^er janvier, de 29 % . Elle s'établira à 1 714 F par mois. Coût pour l'Etat : 3, 531 milliards de francs.

Afin de favoriser la reprise d'un emploi, les possibilités de cumul des minima sociaux avec une activité professionnelle à temps partiel seront améliorées. Ainsi, les titulaires du RMI, de l'API ou de l'ASS pourront-ils cumuler intégralement pendant les 3 premiers mois leur allocation et leur revenu d'activité ; puis, pour les salaires inférieurs à 2 fois le montant de l'allocation, le cumuler à 50 % pendant 6 mois, enfin, à 25 %pendant les 3 mois suivants  (voir exemple ci-après).

Pour l'ASS, indique le texte, le cumul intégral ne sera possible que dans la limite du plafond d'un demi-SMIC, chaque franc supplémentaire au-dessus de cette barre donnant lieu à un abattement de 50 %.

Enfin, pour ceux acceptant un contrat emploi-solidarité, l'écart entre le revenu obtenu du CES et celui provenant du RMI, de l'API ou de l'ASS sera porté à 800 F (contre 680 F actuellement). Coût net : 353 millions de francs sur les 3 années du programme dont 73 millions à la charge des CAF.

Une allocation spécifique d'attente de1 750 F par mois sera attribuée aux titulaires de l'ASS ou du RMI, âgés de moins de 60 ans ayant cotisé 160 trimestres pour la retraite. Cette mesure devait être adoptée par l'Assemblée ce 5 mars. Coût pour l'Etat :963 millions sur 3 ans.

Contrairement à ce qui était souhaité par Marie-Thérèse Join-Lambert, le revenu minimum d'insertion n'est pas revalorisé. Le programme comporte deux mesures concernant plus spécifiquement cette prestation :

• Afin de mieux aider les couples qui attendent un enfant, l'allocation pour jeune enfant versée pendant la grossesse sera exclue des ressources prises en compte pour le calcul du RMI 

• Un décret permettra de ne plus exiger des familles le remboursement du RMI versé pour le mois dedécès de l'allocataire.

La loi d'orientation établira le caractère insaisissable de l'ASS comme c'est le cas aujourd'hui pour le RMI. Elle fixera également une limite aux saisies opérées sur les prestations familiales.

L'égal accès à l'éducation est un droit. Néanmoins, dans ce domaine, un certain nombre d'inégalités persistent. Aussi le programme prévoit-il de favoriser « une distribution plus équitable des moyens d'éducation ». Un plan de relance des ZEP, déjà annoncé, va ainsi être mis en place autour de cinq grands axes (7). Autre mesure : « substituer une politique de soutien scolaire à une logique de sélection par l'échec », en développant le soutien et l'accompagnement gratuits et en fixant des objectifs de diminution de sorties sans qualification (de 53 000 à 45 000 en 3 ans). Par ailleurs, concernant le rétablissement des bourses de collèges (une mesure présentée début février (8) ), « le nouveau dispositif sera étendu aux élèves de plus de 16 ans et un troisième taux sera créé pour les familles dont les ressources sont les plus faibles ». Il est également rappelé la création d'un fonds social pour les cantines (9) et annoncé la relance de la politique de santé dans les établissements scolaires. Le coût total de ces mesures, sur 3 ans, est de 1, 4 milliard de francs, dont 870 millions pour le fonds cantines et 450 pour l'extension des bourses des collèges.

« La fréquentation des équipements culturels reste marquée par de profondes disparités sociales et géographiques », est-il rappelé. Pour que la culture « s'ouvre à tous », il est ainsi prévu la mise en place de « programmes d'action concertés pour l'accès aux pratiques artistiques et culturelles » qui seront négociés avec les collectivités locales et les associations de solidarité. Par ailleurs, les cahiers des charges des établissements culturels financés par l'Etat devront inclure, au titre de leurs missions, l'obligation d'agir contre les exclusions. Enfin, il est annoncé la création d'emplois et de médiateurs culturels. Le coût total de ces mesures, sur trois ans, est fixé à 95 millions de francs.

10 % des adultes reconnaissent avoir de réelles difficultés dans la lecture et l'écriture. Pour répondre à ce problème, la loi et le programme favoriseront l'accès à des formations adaptées ainsi qu'à l'emploi pour les personnes concernées (notamment les détenus, les titulaires de minima sociaux et les chômeurs). Il s'agit, également, de« conforter dans l'emploi les salariés fragilisés par une formation de base faible ». Deux mesures sont proposées :tripler sur 3 ans les moyens du programme IRILLconsacrés à la lutte contre l'illettrisme, dans le cadre du Fonds de la formation professionnelle, de la promotion sociale et de l'emploi (les crédits seront portés à 72 millions de francs par an pour 45 000 personnes concernées, au total)   créer, par voie législative, un dispositif contractuel mobilisant les entreprises sur des actions, notamment d'apprentissage des connaissances de base, destinées à leurs salariés les plus faiblement qualifiés.

Le programme propose d'aider les jeunes les plus défavorisés à accéder au sport, aux vacances et au tourisme. A cet effet, il est prévu d'abaisser le coût des formations au BAFA et au BAFD(une mesure déjà annoncée en novembre dernier (10) ), notamment par la création d'« une bourse de 2 000 F accordée sous condition de ressources ». Elle sera financée à hauteur de 20 millions de francs en 1999 et de 40 millions en l'an 2000. Par ailleurs, il est prévu de conduire des actions de sensibilisation aux problèmes de santé en direction des jeunes fréquentant les centres de vacances et de loisirs. Autres mesures : la création d'une bourse solidarité-vacances, la mise en place d'un ticket et d'un coupon sport, l'harmonisation des bons vacances CAF et l'organisation d'échanges avec l'étranger pour les familles très modestes (1 250 d'entre elles seront concernées en 1999 et 1900 en l'an 2000). Le coût total du programme se monte à 266 millions de francs pour la Jeunesse et les Sports et 14 millions pour le Tourisme.

« Ne plus parvenir à se voir reconnaître dans ses droits, [...], ne plus pouvoir justifier de son identité, ne plus être en mesure d'exprimer son opinion par le vote [...], c'est voir niée sa qualité de citoyen », est-il rappelé. D'où un certain nombre de mesures destinées à favoriser l'exercice de la citoyenneté. Ainsi, les sans domicile fixe seront-ils exonérés du droit de timbre pour la délivrance de la carte nationale d'identité. Ils pourront également, sous certaines conditions, s'inscrire sur la liste électorale de la commune où est situé l'organisme d'accueil agréé qu'ils auront choisi et obtenir, de celui-ci, une domiciliation bancaire. En outre, ils auront la possibilité  de demander l'aide juridictionnelle au bureau compétent pour cette même commune.

Autre objectif : améliorer l'accès au droit et à la justice. Dans ce domaine, il est confirmé la généralisation des centres départementaux d'aide juridique (leur composition sera ouverte aux associations concernées). Coût de la mesure : 10 millions de francs supplémentaires en 1998 et 1999 et 6 millions en 2000. Par ailleurs, 19 millions seront consacrés à l'accueil et à l'orientation juridique et 18 millions au développement des maisons de la justice et du droit. En outre, les moyens de la Commission centrale d'aide sociale, qui concerne les personnes aux ressources modestes, seront augmentés « afin de mettre fin à des délais de traitement des affaires ». Et 20 millions de francs supplémentaires seront dégagés, d'ici à l'an 2000, pourdévelopper les alternatives à l'incarcération et l'aide d'urgence pour les sortants de prison.

Concernant les relations des usagers avec les administrations, « d'ici à quelques mois, une loi relative aux droits des citoyens dans leur relation avec les administrations », préparée par le ministre de la Fonction publique,« introduira des dispositions qui en favoriseront l'exercice effectif pour les plus défavorisés de nos concitoyens »  (11). Par ailleurs, les usagers du service public de l'emploi « pourront désormais être accompagnés par une personne de leur choix,représentant d'une association de chômeurs ou d'une organisation syndicale ». Enfin, des« comités de liaisons locaux » seront mis en place auprès des agences locales de l'ANPE « pour établir le dialogue avec les associations de chômeurs sur les questions liées à l'amélioration de la qualité du service ».

Outre les mesures applicables sur l'ensemble du territoire, plusieurs dispositions du programme triennal de prévention et de lutte contre les exclusions concernent spécifiquement les départements d'outre-mer : les emplois-jeunes seront ouverts aux bénéficiaires d'un contrat d'insertion par l'activité l'aide publique pour les contrats d'accès à l'emploi pourra être modulée en fonction des difficultés d'accès à l'emploi du bénéficiaire les dispositions du code de la construction et de l'habitat relatives aux conditions d'attribution des logements et aux plafonds de ressources seront rendues applicables aux sociétés d'économie mixte qui gèrent deux fois plus de logements à usage locatif construits, acquis ou améliorés avec le concours financier de l'Etat les concours financiers des agences départementales d'insertion pour le financement partenarial de logements très sociaux en faveur des bénéficiaires du RMI seront identifiés au sein de leur budget la législation relative aux CHRS sera rendue intégralement applicable dans ces départements.

Le programme prévoit d'étendre « le dispositif de veille sociale et de premier secours »en assurant, sur 3 ans, l'extension des accueils de jour et des équipes mobiles d'aide. Ce qui devrait se traduire par l'octroi de plus de 10 millions de francs en 1998, plus de 40 millions en 1999 et plus de 20 millions en l'an 2000.

Il est également envisagé de poursuivre le programme de transformation de centres d'hébergement en centres d'hébergement et de réadaptation socialeafin de financer la transformation de 500 places respectivement en 1999 et 2000. Celui-ci devrait ainsi être abondé de 30 millions de francs en 1998 et la ligne budgétaire portée à 75 millions en 1999 et en 2000.

Afin d'éviter la séparation des familles en cas d'hébergement en institution, le projet de loi de prévention et de lutte contre les exclusions devrait compléter la loi du 30 juin 1975 relative aux institutions sociales et médico-sociales. En incitant notamment les établissements ou services à rechercher une autre solution ou alors, à établir avec les personnes accueillies, un projet permettant de les réunir très rapidement.

La coordination des aides financières d'urgence est également envisagée afin de dépasser« les mécanismes incertains des secours ponctuels » des divers fonds et où tout le monde s'épuise. C'est ainsi qu'un nouveau dispositif, sur les bases des orientations du rapport de Marie-Thérèse Join-Lambert, devrait être proposé à la concertation des différents partenaires concernés. Tirant les enseignements du Fonds d'urgence sociale, ce dispositif devrait améliorer l'information et l'accueil du public par la mise en place d'un numéro vert permanent, mettre en réseau l'ensemble des guichets et organismes, réorienter immédiatement les demandes ne pouvant être traitées complètement par le premier point d'accueil et s'appuyer sur le savoir-faire des travailleurs sociaux. Outre un comité de pilotage réunissant les partenaires institutionnels, une charte formalisant les engagements des acteurs, une instance commune de coordination des aides financières - sur le modèle de la mission d'urgence sociale - pourrait également être créée. Un imprimé unique d'aide étant également envisagé.

En 1997, plus de 130 000 foyers ont dû être aidés pour faire face à leurs dettes à l'égard d'EDF-GDF. Et le nombre de familles concernées a progressé de plus de 150 % depuis 4 ans. Aussi, pour prévenir les coupures d'eau, d'énergie et de téléphone le programme prévoit-il de renforcer l'efficacité des dispositifs législatifs et conventionnels (chartes solidarité-énergie et solidarité-eau) en les dotant de 250 millions de francs supplémentaires dès 1998. Et par la création de numéros verts.

Le gouvernement conserve l'idée, déjà retenue dans le précédent texte, d'un observatoire des phénomènes de pauvreté et d'exclusion. Cet observatoire sera doté d'un conseil d'orientationcomposé de personnalités indépendantes et d'unconseil scientifique réunissant des experts. Rattaché au ministère de l'Emploi et de la Solidarité, il sera articulé avec le dispositif statistique existant qui est coordonné dans le cadre du Conseil national de l'information statistique et en relation avec un réseau d'observatoires locaux qui relaieront son action.

Il sera conçu comme une structure légère ayant pour mission de coordonner les commandes publiques aux organismes statistiques existants, d'en faire la synthèse et de développer l'observation des domaines mal couverts. Comme prévu par le précédent programme d'action, cet observatoire pourra être saisi par le Premier ministre, le Conseil économique et social et le Conseil national des politiques de lutte contre la pauvreté et l'exclusion. Il sera doté de 5 millions de francs dès 1998.

En matière de lutte contre l'exclusion, l'utilisation des moyens disponibles doit être « mieux coordonnée qu'actuellement » et la« cohérence des pratiques publiques et individuelles avec l'objectif d'une plus grande cohésion sociale, doit être renforcée ». A cet effet, la composition du Conseil national de lutte contre la pauvreté et l'exclusion sera élargie avec une augmentation du nombre de ses membres (ministères et organisations agissant pour les personnes en difficulté). En outre, un comité interministériel assurera la continuité de l'action gouvernementale. Dès le second semestre 1998, il réunira les ministères en charge de l'Emploi, la Solidarité, la Santé et la Ville, de la Justice, de l'Education nationale, de l'Intérieur, des Finances, du Logement, de la Culture, de la Jeunesse et des Sports, du Tourisme et des Départements et Territoires d'outre-mer.

Par ailleurs, « l'organisation des services de l'Etat sera rendue plus efficace ». Ainsi, une réorganisation des services d'administration centrale du ministère de l'Emploi et de la Solidarité sera engagée, avant la fin 1998, « pour mieux assurer l'animation de la politique de lutte contre les exclusions », tant au plan ministériel que local. Parallèlement, dans chaque département, une nouvelle organisation des services de l'Etat engagés dans la prévention et la lutte contre les exclusions sera instituée, « pour renforcer la coopération des services déconcentrés de l'Etat en la matière ». Et, à partir de l'exercice 1999, les préfets disposeront d'une enveloppe de crédits globalisés « grâce à laquelle ils pourront conduire une action plus adaptée aux besoins locaux ».

Autre mesure : la création d'un conseil qui coordonnera l'ensemble des acteurs et des moyens de prévention et de lutte contre les exclusions et qui sera chargé d'élaborer un plan départemental d'action unique. Concrètement, dans les 6 mois qui suivront la publication de la loi, l'ensemble des dispositifs existants au niveau local (PLI, CLI, FSL, FAJ... ) seront regroupés dans des plans départementaux uniques et les modalités institutionnelles de leur « mise en cohérence », définies. Pour en faciliter la préparation, 100 postes de conseillers techniques seront créés dans les DDASS.

Au niveau de l'Union européenne, la France« œuvrera pour que la lutte contre les exclusions [...] fasse l'objet d'initiatives concertées ». Elle demandera également l'adoption d'un programme d'action communautaire permettant les échanges d'expériences dans ce domaine. Enfin, elle ratifiera, en 1998, la charte sociale du Conseil de l'Europe et le protocole additionnel « ouvrant aux partenaires sociaux et aux associations un système de réclamation contre le non-respect de la charte par les Etats ».

« La prévention et la lutte contre l'exclusion reposent essentiellement sur l'action des professionnels, utilement complétée par celle de bénévoles », indique le programme triennal de prévention et de lutte contre les exclusions. Aussi, est-il précisé, le programme « doit être accompagné d'un développement de l'action de ceux qui sont quotidiennement engagés au côté des personnes en difficulté ».

Les mesures annoncées par Martine Aubry ont pour objectifs d'augmenter le nombre de travailleurs sociaux, d'améliorer les conditions et le contenu de leurs formations et de former plus de bénévoles :

• les relations juridiques et financières entre les centres de formation majoritairement à gestion associative et l'Etat seront confortées par l'instauration d'un contrat dont la signature sera conditionnée, notamment, par l'engagement des centres agréés de s'inscrire dans la logique d'un schéma national des formations éducatives et sociales et de recruter des directeurs et formateurs inscrits sur une liste d'aptitude nationale

• en contrepartie, l'Etat garantit le financement des dépenses de fonctionnement afférentes aux formations initiales des professions sociales, ce qui permettra « d'assurer et de suivre l'évolution des dépenses de personnel des écoles » ;

• le schéma national, outil de programmation et de prospective, d'accompagnement des politiques sociales et de cohérence du dispositif de formation sera arrêté par le ministre après avis du Conseil supérieur du travail social « dont la fonction sera ainsi valorisée »

• le programme indique, sans plus de précisions que « des droits » seront reconnus aux étudiants en travail social en matière d'aides financières

• les moyens des centres de formation seront augmentés (+ 26 millions de francs cette année, ainsi que déjà annoncé, + 52 millions à partir de 1999). Objectif : leur permettre de former 1 100 professionnels supplémentaires (soit plus 10 %).

Par ailleurs, signale le programme triennal, la formation des responsables et des bénévoles des associations œuvrant dans la lutte contre les exclusions et reconnues par l'Etat sera amplifiée.