50 propositions pour relancer la politique de la ville

Chargé, en septembre dernier, d'une mission de réflexion sur la politique de la ville « afin que de nouvelles perspectives soient dessinées » (1), Jean-Pierre Sueur, maire (PS) d'Orléans a remis, le 13 février, à Martine Aubry, ministre de l'Emploi et de la Solidarité, un document lourd de 800 pages, intitulé « Demain, la ville ». Résultat d'un travail de 5 mois, réalisé par les 25 membres de la commission- composée de représentants des pouvoirs publics, de chercheurs, d'architectes, d'urbanistes et d'un éducateur de la protection judiciaire de la jeunesse. Leur diagnostic est sévère : malgré tous les efforts faits depuis 20 ans, « il y a aujourd'hui plus de ségrégation, moins de mixité sociale » et « les choses ont empiré dans bien des quartiers ». « Ce rapport est un cri d'alarme », avertit, dès les premières pages, Jean-Pierre Sueur qui dresse un bilan très détaillé et plutôt accablant de la politique de la ville. Lequel contraste singulièrement avec l'image de la ville du XXI^e siècle « multipolaire » et attractive brossée dans la préface. « Il faut donc aujourd'hui une forte volonté et des moyens » et passer à une vitesse supérieure. C'est la raison pour laquelle le maire d'Orléans préconise une loi de programmation sur 10 ans dotée d'un budget de 35 milliards de francs par an. Et décline 50 propositions qui s'articulent autour de deux principes : l'égalité républicaine plutôt que la discrimination positive l'abandon du ciblage par zone au profit de l'agglomération.

Des financements non négligeables mais complexes, incertains et encore insuffisants des procédures contractuelles qui s'enchevêtrent et se superposent fréquemment des politiques de zonage qui s'accompagnent trop souvent d'une diminution de moyens, notamment en matière de service public... La mission porte un jugement très critique sur les 20 années de mise en œuvre de la politique de la ville.

Premier reproche, l'inadaptation et l'insuffisance des moyens institutionnels et financiers. Déplorant à nouveau la complexité de la gestion et l'imprécision des données en la matière, le rapport estime toutefois les crédits d'Etat à environ 11 milliards de francs en 1997. Un montant important mais encore trop faible face aux besoins qui risquent d'augmenter. L'effort des collectivités locales est également jugé « très inégal » et souvent en deçà de ce qui serait nécessaire : le financement des conseils régionaux (4, 2 milliards de francs pour 1994-1998), s'il représente globalement 48 % de l'apport de l'Etat, diffère beaucoup d'un site à l'autre quant à l'engagement des départements (250 millions de francs en 1995), il reste « marginal » ou « inexistant ». Enfin, si la contribution des communes est dans son ensemble importante, le rapport dénonce le mode de détermination des finances locales qui pénalise les municipalités concentrant les problèmes les plus aigus. Par exemple, en matière de taxe professionnelle, près du quart de la population réside dans des villes ne percevant que 5 % du total. Outre qu'elles ne sont que « marginalement » rééquilibrées par les mécanismes de péréquation (dotation de solidarité urbaine), ces inégalités sont encore aggravées par les disparités de charges qu'entraîne la présence ou non de personnes en difficulté ou de quartiers dégradés. Et surtout, ajoute l'étude, elles sont accentuées par le « contingent communal » (participation des communes aux dépenses d'aide sociale légale) qui impose aux municipalités une charge d'autant plus lourde que les problèmes sociaux sont importants.

A cette complexité et cette insuffisante stabilité des financements, s'ajoute l'absence d'option « vraiment claire et durable » d'organisation tant au niveau central qu'au niveau déconcentré. Malgré les différents scénarios mis en place par les gouvernements successifs (ministre chargé de la ville, secrétaire d'Etat à la ville, etc.), l'organigramme de l'Etat central ne s'est pas vraiment déterminé « entre le choix d'institutions de statut interministériel et l'organisation propre à un ministère ». De plus, constate la mission, le rôle de coordonnateur du préfet des services de l'Etat dans le cadre de la politique de la ville n'est pas toujours effectif. De même, les compétences des sous-préfets à la ville, créés en 1991 (une trentaine de départements aujourd'hui), ne sont pas clairement définies. Enfin, selon les auteurs, un autre point d'achoppement concerne « l'inachèvement du dispositif » de l'intercommunalité, pourtant « indispensable », en raison du « nombre excessif de structures » sans véritable légitimité démocratique.

Difficilement lisibles en raison de la multiplicité des objectifs et de l'enchevêtrement des cadres d'intervention, les résultats restent encore « trop souvent insuffisants », déplorent les rapporteurs. Lesquels relèvent le caractère lacunaire et disparate du dispositif d'évaluation. Par exemple, même si la démarche des contrats de ville apparaît pertinente en raison de son approche globale, située en principe à l'échelle de l'agglomération, décentralisée et souple, sa mise en œuvre reste en deçà des ambitions fixées :globalité plus virtuelle que réelle, diagnostic souvent superficiel, glissement fréquent vers « une logique de guichet », lourdeur des procédures... Des dysfonctionnements toutefois qui n'empêchent pas la mission de relever l'aspect « structurant » des contrats de ville qui constituent également un apport financier non négligeable dont les municipalités peuvent difficilement se passer.

Quant aux autres politiques contractuelles (grands projets urbains, programmes d'aménagement concerté du territoire urbain, conventions de sortie, politique contractuelle outre-mer, prévention de la délinquance), si elles répondent à des besoins réels, « leur juxtaposition ou superposition est clairement contre-productive ». De plus, regrettent les membres de la commission, malgré la volonté originelle de décloisonnement, les champs de « prévention » et de « sécurité » ont développé leur démarche séparément.

Le rapport se montre également très critique envers les « politiques de zonage » qui entraînent la mise en œuvre de moyens juridiquement dérogatoires au droit commun à l'intérieur de périmètres strictement délimités. Si elles peuvent avoir des effets bénéfiques, le coût de leurs effets pervers reste « très insuffisamment mesuré ». La mission s'interroge en particulier sur l'efficacité des mesures zones de redynamisation urbaine/zones franches urbaines du pacte de relance pour la ville (2) et dont le coût pour l'Etat est élevé (environ 760 millions de francs en 1997 pour le dispositif des zones franches urbaines. Selon un premier bilan chiffré de l'Association nationale des villes en zone franche urbaine, le nombre d'embauches locales ne s'élèverait qu'à 2 058. Et surtout, bon nombre d'implantations d'entreprises ne seraient que des transferts d'activités.

Au vu des effets limités des dispositifs mis en place, c'est en fait à une remise en cause des concepts de « géographie prioritaire » et de « discrimination positive » que se livre la mission.

« Avec 2 000 zones environ aujourd'hui, la France est devenue le champion d'Europe pour les territoires d'intervention », a ainsi affirmé Jean-Pierre Sueur, le jour de la présentation de son rapport. Complexité, empilement, choix contestable des périmétrages, stigmatisation des quartiers, absence de sortie des dispositifs... les critiques ne sont pas nouvelles. En outre, s'agissant de la notion de discrimination positive, l'analyse de certains services publics révèle plutôt des situations de « discrimination négative », dénonce l'étude, s'appuyant sur différents travaux. Par exemple, alors qu'il enre- gistre, après Paris, le taux de criminalité le plus élevé, le Val-d'Oise est le département où le nombre de magistrats et de fonctionnaires de justice par habitant est le plus faible. De même, l'ANPE est peu implantée dans les quartiers en difficulté et plus de 40 % des zones urbaines sensibles n'ont aucun bureau de poste. Quant au classement en zones d'éducation prioritaire, s'il permet d'avoir accès à des crédits spécifiques, ceux-ci ne suffisent pas à compenser le désavantage financier des établissements en termes de dépense générale. »

Certes, reconnaissent les rapporteurs, « face à l'urgence, le secours de mesures dérogatoires ciblées sur des territoires peut sembler indispensable. En réalité, l'impératif d'efficacité exige d'y avoir le moins possible recours ». C'est pourquoi plutôt que de « multiplier les zonages », ceux-ci préconisent « la mise en œuvre effective du principe d'égalité républicaine ». Car, « il convient d'assurer à l'ensemble des habitants et des quartiers, les services publics auxquels ils ont droit : éducation, logement, police, équipements socio-culturels, transports en commun, [etc.] ».

Face à ce constat accablant, « on ne peut plus se contenter de poursuivre les mêmes politiques en y affectant les mêmes moyens. Il faut faire davantage. Et l'effort supplémentaire qui est indispensable doit devenir une priorité pour l'Etat comme pour les collectivités locales », a martelé Jean-Pierre Sueur en introduction à ses 50 propositions. Lesquelles supposent, selon lui, une action dans la durée et un changement du périmètre d'intervention : l'agglomération.

« La politique de la ville appelle aujourd'hui une mobilisation nationale [Etat, collectivités locales, entreprises, associations] de grande ampleur sur une longue durée », estime la mission conduite par Jean-Pierre Sueur, qui préconise, en conséquence, le vote d'une loi de programmation sur une durée de 10 ans, à raison de 35 milliards de francs par an. Un effort minimum annuel qui doit être comparable à celui accompli pour la mise en œuvre des emplois-jeunes. »

Cet effort public pourrait être inscrit, chaque année, dans la loi d'orientation pour la ville qui couvrira une période de 10 ans. Laquelle serait susceptible, notamment, de définir le « cadrage » qui permettrait de négocier les contrats de plan avec les régions et les départements ainsi que les contrats d'agglomération.

« La politique de la ville doit également être bien davantage prise en compte dans la répartition des dotations de l'Etat aux collectivités locales », considère le rapport, afin de mieux financer les communes et les agglomérations confrontées à des actions lourdes de restructuration urbaine ou à d'importantes dépenses de fonctionnement. Le poids de la dotation de solidarité urbaine « doit donc être fortement accru ». La négociation des prochains contrats de plan, fin 1999, devrait être, pour le maire d'Orléans, l'occasion d'accroître sensiblement les financements affectés, par les régions et les départements, à la politique de la ville de façon à ce qu'ils soient proportionnels au nombre de personnes et de quartiers en difficulté. « Aucun contrat de plan ne devrait être signé par l'Etat sur la base du statu quo à cet égard. »

Mais, « pour faire face aux besoins d'une restructuration urbaine de grande ampleur, les subventions de l'Etat et les efforts supplémentaires des collectivités ne pourront suffire ». Aussi, les experts préconisent-ils de faire appel aux prêts projets urbains de la Caisse des dépôts et consignations, qui devront être rendus « plus attractifs » en les bonifiant à partir des bénéfices réalisés dans la gestion des fonds d'épargne. Ce qui, pour les rapporteurs, pourrait favoriser les investissements lourds visant à remodeler certains quartiers.

Autres réformes évoquées, la modification « urgente » du mode de calcul du contingent d'aide sociale versé par les villes aux départements, « aujourd'hui contre-productif en matière de politique de la ville et de solidarité », et la mise en œuvre, par voie législative, dans l'ensemble des agglomérations de plus de 100 000 habitants, de la taxe professionnelle d'agglomération, déjà rendue possible par la loi du 6 février 1992 sur l'administration territoriale de la République, pour les structures intercommunales à fiscalité propre.

Enfin, l'étude juge souhaitable que les financements européens puissent être affectés, de manière sélective, aux opérations les plus lourdes, notamment aux aires urbaines correspondant aux actuels grands projets urbains.

Si, théoriquement, le « zonage » est toujours transitoire- il a pour objet d'aider tel ou tel secteur urbain à rejoindre « le droit commun » -, la réalité est tout autre, explique Jean-Pierre Sueur. Tout en affirmant la nécessité de maintenir les engagements de l'Etat dans les zones franches urbaines et les zones de redynamisation urbaine jusqu'à leur terme (soit le 31 décembre 2001), il recommande donc d'encourager les processus de « sortie de zonage ». A condition, précise-t-il aussitôt, que l'Etat affecte les sommes correspondantes à l'agglomération.

Car, en effet, pour la mission Sueur, « le niveau pertinent pour les décisions structurantes concernant les espaces urbains est celui de l'agglomération ». Dans ce schéma, des contrats d'agglomération se substitueraient aux actuels contrats de ville, critiqués pour leur lourdeur et leur complexité. Concrètement, la commission propose que cette nouvelle procédure puisse s'appliquer, dès le 1^er janvier 1999, aux agglomérations qui seront volontaires et qu'elle soit généralisée le 1^er janvier 2000. Conjointement, les contrats de ville, qui s'achèvent le 31 décembre 1998, seraient prorogés d'un an.

Signés entre l'Etat et l'agglomération pour une période de 10 ans et réexaminés à échéances régulières, les futurs contrats d'agglomération définiraient les grands projets en matière d'urbanisme et les principales dépenses de fonctionnement. Et se déclineraient en une série d'actions territorialisées ou sectorielles, mises en œuvre sous l'autorité du maire, pour ce qui relève du niveau communal, et sous celle désignée par l'instance d'agglomération pour les actions à caractère intercommunal.

Dans la région Ile-de-France, « où le tissu urbain dense ne se “découpe” pas naturellement en agglomérations », il serait nécessaire de raisonner à partir de la commune, d'un ensemble de communes ou du bassin d'emplois.

« Les associations, acteurs essentiels de la politique de la ville, voient leur capacité d'initiative entravée par un système de financement complexe du fait du nombre de fonds existants et de la multiplicité des financeurs potentiels », constate, après bien d'autres, Jean-Pierre Sueur. Aussi, est-il « indispensable » d'améliorer les modalités de leur financement. Pour cela, la mission suggère de mettre en place des engagements pluriannuels, donnant lieu à des conventions, entre les associations œuvrant dans le domaine de la politique de la ville et l'Etat ou les collectivités qui les financent. Autres souhaits, raccourcir les délais de paiement et organiser des systèmes d'avance de trésorerie, ce que permet la mutualisation des fonds des différents financeurs. Dans le cadre « d'une approche plus qualitative des projets à financer », celles des associations qui assurent un quasi-service public devraient être financées « de façon adaptée ».

Puisque la définition et la mise en œuvre d'un « projet de ville » concerne, en fait, toute l'agglomération, « espace stratégique de la décision, et aussi espace de vie, la question de l'exercice de la démocratie se pose à ce niveau », expliquent les auteurs de l'étude. Or, aujourd'hui, « les instances de l'agglomération souffrent d'un défaut de lisibilité par les citoyens, alors même qu'une part de plus en plus importante des impôts est perçue et dépensée par les instances intercommunales ». Aussi, est-il proposé de s'orienter vers l'élection au suffrage universel direct d'assemblées d'agglomérations. Par ailleurs, le rapport préconise que la logique des « réseaux de ville » soit un élément majeur de la politique d'aménagement du territoire et que soient étendus les pouvoirs des maires des grandes villes (ou des présidents d'agglomération). Lesquels pourraient passer des contrats avec les régions.

A côté de l'agglomération, un autre niveau apparaît essentiel aux yeux des rapporteurs : celui de la démocratie de proximité. D'où la nécessité de généraliser, dans les communes de plus de 20 000 habitants, la création de conseils de quartier non élus, car simplement consultatifs. Ceux-ci devraient être obligatoirement saisis préalablement à la réunion du conseil municipal.

Dès lors que les élus des villes sont confrontés, tout particulièrement dans les quartiers en difficulté, aux problèmes liés à la précarité et au chômage, ne serait-il pas opportun que ces mêmes élus aient en charge la mise en œuvre du RMI et une partie des compétences aujourd'hui exercées par les départements en matière d'action sociale ? s'interrogent les auteurs. Lesquels suggèrent ainsi de procéder, à titre expérimental, à un transfert des compétences actuellement exercées par le département en matière d'action sociale et de mise en œuvre du RMI au sein d'une ou plusieurs agglomérations candidates.

De même, pour favoriser la cohérence des actions menées en matière de prévention de la délinquance, de lutte contre l'insécurité et de politique de la ville, le rapport propose que la compétence de la prévention spécialisée revienne à l'Etat, qui pourrait la déléguer au niveau territorial pertinent (commune, agglomération ou département) selon les réalités locales. Au plan national, la politique de la prévention de la délinquance devrait être engagée en lien avec le ministre en charge de la ville et s'inscrire dans le cadre des orientations définies par le conseil de sécurité intérieure. Dans ce schéma, les conseils communaux de prévention de la délinquance seraient décentralisés au niveau des quartiers.

Parallèlement à cette « deuxième décentralisation », Jean-Pierre Sueur en appelle au « rétablissement de l'égalité républicaine » dans les cités. Laquelle passerait principalement par le « rééquilibrage » des services publics dans les quartiers défavorisés sur une période de 5 ans.

C'est ainsi que, pour lui, la police doit voir ses effectifs et ses moyens adaptés aux réalités des espaces urbains et que l'îlotage doit être généralisé. De même pour la carte judiciaire. Il est en outre proposé de porter rapidement le nombre des maisons de la justice et du droit de 37 actuellement à 200 en 2 ans, afin de fournir à la délinquance des mineurs les réponses « en temps réel » (rappel à la loi, mesure éducative, « sanctions-réparations »...). Conjointement, les contrats devraient être multipliés avec les mairies, les associations, les entreprises pour l'accueil des jeunes qui effectueront des « sanctions-réparations ».

Dans tous les secteurs relevant de la politique de la ville, les plans locaux d'insertion par l'économique pourraient être généralisés. Il est également souhaité que des actions expérimentales « portant solidairement sur l'insertion et la réorganisation du travail » soient encouragées au niveau de l'agglomération, en relation notamment avec la réduction de la durée du travail.

Pour les auteurs, beaucoup de quartiers relevant de la politique de la ville doivent être profondément transformés. Mais, « il ne s'agit pas de tout détruire. Il faut, au contraire, commencer par construire ». Nombre d'opérations « construction-démolition » s'avèrent donc pleinement justifiées, même si elles ne sont pas à elles seules « le remède miracle ». Mais encore faut-il, selon les rapporteurs, qu'elles ne soient pas confinées sur le territoire du quartier ou de la « zone » concernée.

« L'objectif de mixité de l'habitat, souvent proclamé, est rarement atteint », constate Jean-Pierre Sueur. C'est pourquoi, il convient de rendre à la loi d'orientation pour la ville « toute sa force » en relevant les sanctions à l'encontre des communes qui refusent d'accueillir les logements sociaux. « Mais il faut aller plus loin. » Là encore, la dimension de l'agglomération « apparaît pertinente », une part significative des responsabilités en matière de logement devant, selon lui, être dévolue à cette dernière. L'étude préconise également une modification législative visant à rendre les programmes locaux de l'habitat nécessairement intercommunaux. »

Au droit de réservation qui est aujourd'hui celui des mairies, devrait aussi s'ajouter, pour une partie des logements, celui des agglomérations, « ce qui suppose une redéfinition des implications respectives de l'agglomération et des communes », estiment les auteurs. En définitive, « une plus grande mixité sociale, un peuplement plus équilibré suppose davantage de solidarité et de cohérence entre les différents opérateurs et des capacités d'arbitrage effectives au niveau de l'agglomération, de l'Etat, de la commune ».

Enfin, les membres de la mission jugent « indispensable » une intervention publique sur les copropriétés dégradées. Cela suppose des prêts et des subventions appropriés, l'extension de la pratique du tiers payant pour que la part forfaitaire des aides au logement destinée à couvrir les charges collectives améliore la solvabilité du syndicat de copropriété.

Jean-Pierre Sueur plaide enfin pour un ministre en charge de la ville « doté de compétences interministérielles qui lui permettront d'assurer la cohérence dans toutes les interventions dans le champ urbain », et disposant d'un budget spécifique.

Autres propositions, rénover et renforcer la délégation interministérielle à la ville, qui constituerait alors « la direction forte sur laquelle le ministre chargé de la ville pourrait s'appuyer », et élargir la composition du Conseil national des villes.

Valérie Balland - Isabelle Sarazin