L'aide aux associations logeant à titre temporaire des personnes défavorisées

L'aide aux associations logeant à titre temporaire des personnes défavorisées, communément appelée allocation de logement temporaire  (ALT), a été instituée par la loi du 31 décembre 1991 portant diverses dispositions d'ordre social. Elle s'inscrit dans la dynamique instaurée par la loi Besson du 31 mai 1990, visant à la mise en œuvre du droit au logement, qui tend à mobiliser l'ensemble des partenaires pour permettre à chacun « l'accès à un logement décent et autonome ». L'ALT, aide forfaitaire versée exclusivement aux associations à but non lucratif ayant conclu une convention avec l'Etat, s'adresse donc à celles qui œuvrent pour l'insertion par le logement.

Elle est financée par le Fonds national d'aide au logement  (FNAL) qui bénéficie à cet effet d'une double contribution de l'Etat et des régimes de prestations familiales. Elle est versée par les caisses d'allocations familiales  (CAF). Inchangés depuis 1995, les montants de l'ALT seront revalorisés au1^er janvier 1998.

En 1996, 1 231 associations dans 96 départements avaient signé des conventions ALT pour 223 millions de francs d'engagements. Pour 1998, la dotation de l'Etat, inscrite au budget logement dans le projet de loi de finances, en cours de discussion au Parlement, est fixée à 110 millions de francs ( Avis A. N. n° 310, Cacheux).

• Loi n° 91-1406 du 31 décembre 1991 (art. 1er-II), J.O. du 4-01-92 (article L. 851-1 du code de la sécurité sociale).

• Décret n° 93-336 et arrêtés du 12 mars 1993, J.O. du 14-03-93 (articles R. 851-1 à R. 851-7, R. 852-1 à R. 852-3 et R. 834-6 à R. 834-15 du code de la sécurité sociale).

• Arrêté du 10 septembre 1997, J.O. du 11-09-97.

• Circulaire DSS/PFL n° 93-31 du 19 mars 1993, B.O.M.A.S.S.V. n° 93/16 du 23-06-93.

• Circulaire DSS/PFL n° 94-90 du 12 décembre 1994, B.O.M.A.S.S.V. n° 95/5 du 11-03-95.

• Circulaire DSS/4A/97/608 du 18 septembre 1997 transmise par circulaire CNAF n° 34-97 du 16 octobre 1997.

L'aide est destinée aux associations conventionnées à but non lucratif, dont l'un des objets est l'insertion ou le logement, pour des durées de séjour limitées et dans l'urgence, de personnes défavorisées.

Selon la circulaire du 19 mars 1993, le préfet doit s'attacher à signer des conventions prioritairement avec les associations :

• dont l'action est reconnue localementdans la mise en œuvre du droit au logement (association active lors des campagnes pauvreté-précarité, participant effectivement à la mise en œuvre du plan départemental d'action pour le logement des personnes défavorisées, du programme départemental d'insertion ou partie prenante du schéma départemental d'urgence )  

• qui offrent des capacités réelles d'accueil sans se limiter à servir d'intermédiaire entre l'offre et la demande 

• dont l'état des comptes et la qualité des responsables permettent de garantir un minimum de pérennité et de qualité dans la prestation offerte (qualité des locaux, de l'accueil, du suivi des personnes).

L'association s'engage à loger en priorité les personnes défavorisées au sens de la loi Besson du 31 mai 1990 visant à la mise en œuvre du droit au logement (1). Il s'agit de personnes aux ressources très faibles, voire nulles, qui sont normalement désignées comme populations prioritaires du plan départemental d'action pour le logement des personnes défavorisées et du schéma départemental d'urgence.

S'agissant des personnes de nationalité étrangère, l'association doit s'assurer qu'elles justifient d'une résidence régulière en France et sont donc en possession d'un titre de séjour en cours de validité d'une durée supérieure à trois mois ou d'un récépissé de demande de renouvellement de ce titre. Les étrangers âgés de moins de 18 ans peuvent produire, à défaut de l'un de ces documents, soit un extrait d'acte de naissance en France, soit un visa de long séjour, soit un certificat de contrôle médical délivré par l'Office des migrations internationales à l'issue de la procédure de regroupement familial et comportant leur nom.

L'aide est accordée pour des logements destinés à des personnes qui, logées à titre temporaire, soit n'ont pas accès aux aides personnelles au logement, soit ne sont pas hébergées dans des centres d'hébergement et de réadaptation sociale  (CHRS). En effet, la loi du 31 décembre 1991 précise que, pour le calcul de l'aide aux associations, ne sont pas prises en compte les personnes bénéficiant de l'aide sociale au titre de leur placement dans un CHRS (article 185 du code de la famille et de l'aide sociale) et les personnes hébergées titulaires d'une aide au logement.

La circulaire du 19 mars 1993 précise qu'il doit s'agir de personnes qui ne peuvent temporairement avoir accès à un logement autonome ouvrant droit aux aides personnelles au logement de droit commun (allocations de logement ou aide personnalisée au logement). Il est souhaitable, précise la convention type annexée à la circulaire, « que les associations qui perçoivent cette aide soient capables, par elles-mêmes ou en lien avec d'autres, d'assurer un accompagnement social minimum des personnes accueillies, notamment de les orienter vers les services sociaux permettant l'accès aux différents droits [...] et, si possible, préparer avec elles un projet de relogement, en relation avec les dispositifs mis en place localement ».

Aux termes de la loi de 1991, les bénéficiaires de l'aide sociale prévue à l'article 185 du code de la famille et de l'aide sociale au titre de leur placement dans un CHRS (2) ne peuvent être pris en compte pour le calcul de l'ALT « car les frais d'hébergement des personnes ainsi accueillies sont couverts par une dotation globale de financement à charge de l'Etat », explique l'administration dans une circulaire du 12 décembre 1994. Toutefois, lorsqu'une association gérant un CHRS met à disposition des logements dans le cadre d'un accueil temporaire et se situant en dehors de cette structure, « cette action s'inscrit dans le cadre de la finalité de l'aide », poursuit-elle.

Aussi, pour tenir compte de la diversité des interventions des associations gérant un CHRS, l'administration a admis que des conventions soient passées directement entre le préfet et les associations gérant un CHRS pour le versement de l'ALT. Deux conditions doivent cependant être respectées :

• les services du préfet doivent s'assurer au préalable que les logements pour lesquels l'ALT est demandée constituent des unités autonomesdestinées au logement temporaire, distinctes du parc géré par ailleurs par les CHRS et non couvertes par l'aide sociale 

• l'association bénéficiaire de l'ALT doit tenir une comptabilité distincte faisant apparaître l'affectation de l'ALT aux logements mobilisés pour l'accueil temporaire. Cette obligation est d'ailleurs inscrite dans la convention dont le renouvellement annuel est subordonné à la fourniture, au préfet, des comptes à la date du 30 septembre de chaque année (voir ci-contre).

La demande d'aide est déposée par l'association auprès du préfet du département et instruite par ses services. Pour prétendre à l'allo-cation de logement temporaire, l'association doit avoir conclu une convention avec le préfet du département où sont situés les héber-gements et offrir de réelles capacités d'accueil.

Outre de rappeler les engagements de l'association, la convention fixe, pour chaque année civile, mois par mois, la capacité d'hébergement envisagée en nombre et en types de logements et le montant prévisionnel de l'aide qui en résulte. A cet égard, le préfet négocie les conventions en fonction des besoins d'accueil qu'il a décelés, aucune enveloppe limitative ne lui étant imposée, précise la circulaire de 1993.

Lorsque la convention est signée pour la première fois dans le courant de l'année civile, elle prend effet le premier jour du mois suivant sa signature. Il en est de même pour une modification par avenant dans le courant de l'année.

Pour permettre au préfet de se prononcer sur le renouvellement de la convention, l'association adresse, avant la fin de chaque année civile, au préfet et à la caisse d'allocations familiales :

• un bilan d'occupation des 12 derniers mois arrêté au 30 septembre. Celui-ci indique le nombre et les caractéristiques des ménages accueillis ainsi que la durée moyenne de leur séjour 

• la capacité d'hébergement envisagée mois par mois, en nombre et en types de logements, pour l'année à venir 

• ses comptes à la date du 30 septembre.

A l'aide de ce bilan, le préfet effectue un contrôle en le rapprochant de la capacité d'accueil en nombre de personnes, annoncée mois par mois, au moment de la conclusion de la convention. Ce contrôle permet d'apprécier les capacités réelles de mobilisation de l'association.

Compte tenu de la situation locale et des activités propres de l'association, le préfet décide ou non de renouveler la convention. Il recalcule le montant de l'aide à chaque renouvellement et le fait figurer dans un avenant qu'il signe avec l'association et qu'il adresse ensuite à la CAF. L'avenant prend effet le 1^er janvier.

La convention peut être résiliée par l'une des deux parties avec un préavis de 3 mois. Toutefois, en cas de méconnaissance des finalités de l'aide au logement des personnes défavorisées ou en l'absence de production des documents précités (bilan d'occupation, capacité d'hébergement, comptes), le préfet peut résilier unilatéralement la convention dans le délai d'un mois après une mise en demeure par lettre recommandée avec avis de réception.

L'association peut également, « en cas d'événement exceptionnel », résilier la convention dans un délai d'un mois.

Les locaux d'habitation proposés doivent être deslogements, chambres d'hôtels ou delogements-foyers permettant le respect de la vie privée « et offrant le moins d'obstacles possibles à la vie familiale », précise la circulaire du 19 mars 1993. Il peut s'agir de logements dont l'association est propriétaire ou qu'elle mobilise auprès de bailleurs privés ou publics ou de gérants d'hôtels meublés.

Les hébergements collectifs ne peuvent être envisagés « que dans des conditions exceptionnelles justifiées par des situations d'urgence », note encore l'administration. Pendant leur séjour, les occupants doivent avoir en permanence la libre disposition des locaux.

S'agissant des normes de salubrité, peuvent seuls faire l'objet d'une convention, les hébergements comportant :

• un poste d'eau potable et un W-C. à proximité immédiate 

• un moyen de chauffage adapté au climat.

Ces conditions de salubrité, établies par référence aux normes applicables en allocation de logement sociale, doivent être impérativement respectées au moment de la signature de la convention et de son renouvellement. En cas de non-conformité, soit l'aide n'est pas attribuée, soit elle est suspendue à compter du premier jour du mois civil suivant le signalement de cette situation par le préfet à la CAF. En outre, l'association doit s'engager à maintenir les locaux en bon état d'entretien.

En revanche, aucune norme de peuplement n'a été précisée par les textes réglementaires. L'administration demande toutefois aux préfets « d'être vigilants dans ce domaine de manière à ne pas cautionner des abus éventuels ».

De même, « pour permettre une appréciation locale des situations qui se fait à partir du bilan social », aucune limite n'a été fixée par voie réglementaire à la durée d'occupation du logement. Le préfet doit cependant s'assurer que la durée moyenne de séjour n'est pas supérieure à six mois.

L'association s'engage à remettre à la personne accueillie un document indiquant les références de son logement, ainsi que celles de l'association et mentionnant les obligations minimales qui lui incombent, notamment en ce qui concerne l'entretien des locaux et éventuellement son accord pour un suivi social. Ce document devra mentionner la participation financière éventuelle demandée par l'association.

Le montant de l'aide est liquidé chaque mois en fonction de la capa-cité d'hébergement effective, justifiée par l'association pour la tota-lité du mois, dans la limite du montant prévisionnel fixé par la convention. L'aide est versée par les caisses d'allocations familiales.

Le montant annuel de l'aide attribué à chaque association par le pré-fet est fonction de ses capacités d'accueil. Lesquelles doivent être décrites par l'association en annexe de la convention (locaux déjà mobilisés ou à mobiliser, types de logements, nombre de personnes par jour).

Ce montant annuel représente le cumul de l'aide envisagée, mois par mois, montant susceptible de variation compte tenu de périodes de plus fortes mobilisations (hiver notamment).

Le calcul de l'aide mensuelle est fonction du nombre de locaux et du calcul de l'aide par type de local.

Zone I : certaines communes de la région parisienne et villes nouvelles de la région parisienne. Zone II : villes de plus de 100 000 habitants et autres villes nouvelles. Zone III : reste de la France.

Pour chaque hébergement mentionné dans la convention, le montant de l'aide mensuelle est égal à la somme d'un plafond de loyer mensuel et d'une majoration forfaitaire au titre des charges. Les montants mensuels des plafonds de loyer et de la majoration forfaitaire sont fixés au 1^er janvier de chaque année selon la capacité d'accueil dans le logement et la zone géographique, par référence aux montants de l'allocation logement. Ces derniers ayant été réévalués au 1^er juillet dernier (3), les montants de l'ALT seront revalorisés au 1^er janvier 1998  (voir tableau).

Ce sont à ces montants que les préfets se reporteront pour le calcul du montant de l'aide annuelle devant figurer dans les conventions dont l'entrée en vigueur est prévue à compter du 1^er janvier 1998.

L'aide est versée à l'association mensuellement, à terme échu, par les caisses d'allocations familiales (4) et dans les conditions fixées par une convention nationale conclue entre l'Etat et la CNAF.

Le versement de l'aide s'effectue sur justification effective des capacités d'accueil retenues dans la convention grâce à la production par l'association à la caisse soit des titres de propriété ou des baux de location pour les locaux possédés ou loués, soit, par exemple, de factures d'hôtels meublés pour les locaux mobilisés en cours d'année. Ces justificatifs sont produits dès la signature de la convention lorsqu'ils sont en possession de l'association ou au fur et à mesure des mobilisations. Pour les locaux mobilisés en cours d'année, il peut être admis, à titre exceptionnel, comme pièce justificative, une attestation sur l'honneur du représentant de l'association précisant la date de mobilisation effective du local et son type.

Si en cours d'année, l'association constate une augmentation de ses capacités d'accueil (par exemple locations supplémentaires), il lui appartient de demander au préfet une modification de la convention par avenant. Le préfet devant alors statuer dans les délais les plus brefs. La modification sera prise en compte dans le calcul de l'aide dès le mois suivant la signature par le préfet de l'avenant pro-posé par l'association.

Dans tous les cas, le versement de l'aide cesse à compter du premier jour du mois suivant celui de la résiliation.

Le financement de l'aide est assuré par le Fonds national d'aide au logement (FNAL) qui bénéficie à cet effet d'une double contribution de l'Etat et des régimes de prestations familiales (Fonds national des prestations familiales et caisses centrales de mutualité sociale agricole). Cette contribution financière est fixée en fonction des caractéristiques des personnes accueillies par les associations, selon la répartition suivante :

• 50 % pour l'Etat 

• 48 % pour les régimes de prestations familiales des salariés de toutes professions, des employeurs indépendants, des professions non agricoles et de la population active dont le fonds national des prestations familiales, géré par la CNAF, assure le financement 

• 2 % pour le régime des prestations familiales des non-salariés agricoles dont le budget annexe des prestations sociales agricoles assure le financement.

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La loi du 31 décembre 1991 ayant limité le bénéfice de l'allocation de logement temporaire aux seules associations à but non lucratif dont l'un des objets est l'insertion ou le logement des personnes défavorisées, les structures de logement temporaire réalisées par les centres communaux ou intercommunaux d'action sociale (CCAS), établissements publics communaux, ne peuvent, en conséquence, en bénéficier. Selon Louis Besson, secrétaire d'Etat au logement, " cette limitation, alors que la loi du 21 juillet 1994 relative à la diversité de l'habitat (3) leur a ouvert le droit de louer des logements HLM ou des logements conventionnés en vue de leur sous-location à des personnes en difficulté, marque évidemment une contradiction avec la volonté de l'Etat de favoriser les initiatives communales destinées à répondre aux situations d'urgence ". Aussi, " dans de nombreux cas, pour contourner cette limitation, cette situation a conduit à la constitution d'associations idoines seulement afin de remplir les conditions d'accès à l'ALT ". C'est pourquoi, en réponse à une question de Marie-Madeleine Dieulangard, sénateur socialiste de Loire-Atlantique, le secrétaire d'Etat a indiqué vouloir étendre le bénéfice de l'aide aux CCAS. " L'ouverture de l'aide aux CCAS ne pourrait que rendre plus transparente la gestion de ces structures et affirmer clairement la volonté de l'Etat d'encourager les initiatives communales en ce domaine " (4).

Cette extension, déjà prévue dans le projet de loi d'orientation relatif au renforcement de la cohésion sociale (5), sera inscrite dans le projet de loi " de prévention et de lutte contre les exclusions ", qui sera déposé au Parlement au premier trimestre 1998.