De 70 112 en 1995, le rythme des dépôts de dossiers de surendettement s'est accéléré en 1996 pour s'établir à 86 806. Face à cette brusque augmentation, deux sénateurs, Jean-Jacques Hyest, (UC, Seine-et-Marne) et Paul Loridant (CRC, Essonne) soulignent dans un rapport (1) « l'urgente nécessité » d'adapter la loi du 31 décembre 1989, modifiée en 1995 (2), aux nouvelles formes de surendettement (3). Pour organiser le « sauvetage » de la loi Neiertz, dont, au demeurant, « l'efficacité globale n'est pas contestée », ils préconisent un certain nombre d'améliorations et l'instauration d'une nouvelle phase dans la procédure. Des propositions dont certaines pourraient retenir l'attention de Marylise Lebranchu, secrétaire d'Etat aux petites et moyennes entreprises, qui a annoncé, en juillet dernier, son intention de présenter un projet de loi « visant à adapter le traitement du surendettement à l'évolution sociale » (4). Lequel s'inscrira dans le cadre du dispositif de lutte contre l'exclusion préparé par Martine Aubry et qui doit être soumis au Parlement au premier trimestre 1998.
A la lecture de ce rapport rendu public le 5 novembre dernier, le surendettement apparaît comme « un phénomène à la fois durable, évolutif et complexe, interdisant de dresser un profil type unique du surendetté ». En outre, observent les auteurs, si les situations de surendettement résultent pratiquement toutes du multi-endettement (multiplication des crédits à la consommation ou coexistence d'un prêt immobilier et de crédits à la consommation), elles sont de plus en plus souvent liées à la survenance d'événements extérieurs (chômage, divorce, dégradation de la situation financière...) qui poussent les ménages à s'endetter davantage et à aggraver ainsi leurs difficultés.
Aussi, les sénateurs souhaitent-ils en premier lieu « intégrer la dimension sociale dans le traitement du surendettement », en développant une plus grande collaboration entre les commissions et l'ensemble des acteurs sociaux dès la phase d'instruction des dossiers. Ils préconisent, par exemple, la mise en place d'un soutien personnalisé qui serait assuré par un travailleur social ou encore la présence de ce dernier aux réunions de la commission de surendettement où il siégerait avec voix consultative. Autre proposition, l'instauration d'un mécanisme contractuel de suivi de la mise en œuvre des plans confié à un conseiller en économie sociale et familiale.
Afin d'éviter « un engorgement des commissions à moyen terme » - la proportion des dossiers revenant de façon récurrente devant les commissions de surendettement est en effet estimée à 15 % par la Banque de France -Jean-Jacques Hyest et Paul Loridant proposent d'aménager une « issue de secours » en faveur « des cas les plus désespérés ». Cette phase ultime se déroulerait sous le contrôle du juge qui, appréciant la gravité de la situation, prescrirait un moratoire global d'une durée de trois ans, avec obligation pour le débiteur de répondre à un rendez-vous annuel pour faire le point sur sa situation. A l'issue de ce délai et à défaut de « fait constitutif d'un retour à meilleure fortune », le juge ouvrirait une nouvelle période fixée à sept ans pendant laquelle le débiteur serait contraint, en fonction de ses revenus, de verser une somme forfaitaire destinée à dédommager partiellement ses créanciers. C'est seulement au terme des dix ans et en l'absence d'amélioration de la situation du débiteur que le juge déciderait de l'effacement définitif de la dette. En revanche, les rapporteurs se sont déclarés défavorables à l'extension à l'ensemble des départements français du régime de la faillite civile applicable en Alsace-Moselle. Cette solution, évoquée par Marylise Lebranchu, présente, selon eux, de nombreux écueils parmi lesquels un risque de déresponsabilisation des emprunteurs et surtout celui d'accélérer l'exclusion des débiteurs surendettés des circuits économiques.
Parmi les autres améliorations qui pourraient être apportées au dispositif, les parlementaires citent la mise en place d'outils statistiques d'évaluation, l'inscription du débiteur surendetté au fichier des incidents de crédits aux particuliers (FICP) dès le dépôt du dossier ou encore l'enrichissement du FICP de données complémentaires (impayés constatés par le Trésor public, par EDF...). Autre souhait, l'interdiction pour un débiteur qui a déjà saisi la commission de surendettement, mais qui a refusé le plan proposé, de pouvoir redéposer un dossier, sauf changement significatif de sa situation.
L'adaptation du dispositif curatif est enfin « indissociable d'un renforcement de la prévention du surendettement », estiment les parlementaires qui préconisent à la fois d'améliorer l'information des particuliers, de responsabiliser les prêteurs et de sécuriser l'accession à la propriété. Dans ce dernier domaine, ils suggèrent d'étendre le prêt à taux zéro aux achats de logements anciens et de mettre en place un système de sécurisation de ce prêt (5) financé par l'Etat et qui pourrait s'appuyer sur les entreprises d'assurance et les organismes d'HLM.
(1) Surendettement, prévenir et guérir - Rapport du Sénat, n° 60 - A commander à l'espace librairie du Sénat - Tél. 01 42 34 21 21 ou par Minitel 36 15 code SENATEL - 25 F.
(2) Voir ASH n° 1953 du 15-12-95 n° 1954 du 22-12-95 et n° 1955 du 29-12-95.
(3) Voir notamment l'étude de l'ODAS Travail social et surendettement - ASH n° 2010 du 14-02-97.
(4) Voir ASH n° 2032 du 18-07-97.
(5) Un tel système avait été envisagé par le précédent gouvernement lors de l'instauration du prêt à taux zéro, mais n'a jamais été mis en place.