La loi Debré sur l'immigration

Adoptée par le Parlement le 27 mars dernier, la loi portant diverses mesures relatives à l'immigration, dite loi Debré, a été promulguée le 24 avril 1997. Son entrée en vigueur était suspendue à la décision du Conseil constitutionnel saisi par des députés et sénateurs socialistes qui contestaient 11 de ses articles sur 19. Dans leur décision du 23 avril, les gardiens de la Constitution ont censuré deux dispositions qui avaient été ajoutées par les parlementaires au projet gouvernemental. Ils ont ainsi jugé anticonstitutionnelle la possibilité qui était donnée par le nouveau texte de loi aux policiers et aux gendarmes d'accéder au fichier informatisé des empreintes digitales des demandeurs d'asile de l'Office français de protection des réfugiés et apatrides (OFPRA). De même, ils ont également refusé la disposition qui prévoyait de soumettre le renouvellement de la carte de résident de 10 ans à la condition que son titulaire ne constitue pas une « menace à l'ordre public ». Si le Conseil a déclaré les autres articles de la loi conformes, il a néanmoins émis cinq réserves d'interprétation. L'une d'entre elles concerne l'article 1^er de la loi sur les certificats d'hébergement à l'origine de manifestations, cet hiver (1). Le Conseil a validé cet article qui avait perdu, après son passage au Parlement, ses aspects les plus controversés, à savoir notamment l'obligation faite à l'hébergeant d'informer le maire de sa commune de résidence du départ de l'étranger accueilli. Les autres réserves portent sur la possibilité de retirer sa carte de séjour à un employeur étranger qui aurait occupé illégalement un travailleur étranger, l'obligation pour un étranger de subvenir aux besoins de ses enfants, la possibilité de rendre suspensif l'appel du ministère public en matière de rétention administrative et la réitération du maintien en rétention d'un étranger n'ayant pas déféré à une mesure d'éloignement. Les neuf sages se sont efforcés de concilier deux principes qu'ils ont ainsi présentés : « Si le législateur peut, s'agissant de l'entrée et du séjour des étrangers, prendre des dispositions spécifiques destinées notamment à assurer la sauvegarde de l'ordre public, qui constitue un objectif de valeur constitutionnelle, il lui appartient de concilier cet objectif avec les libertés et droits fondamentaux reconnus à tous ceux qui résident sur le territoire de la République. » A l'issue de cet examen par le Conseil constitutionnel, le durcissement de la législation voulu par le ministère de l'Intérieur est donc préservé, même si des atténuations ont été introduites. Le ministre de l'Intérieur, Jean-Louis Debré, a ainsi qualifié la décision de « succès pour le gouvernement et le Premier ministre ». De son côté SOS Racisme a, au contraire, considéré comme un «  désaveu » la critique du Conseil, et le groupe PS du Sénat s'en est félicité en notant « qu'en censurant la disposition soumettant le renouvellement de plein droit de la carte de 10 ans à l'appréciation discrétionnaire de l'administration, le Conseil a fait droit à l'un des principaux arguments des sénateurs socialistes pendant le débat et dans leur recours ». « C'est ainsi un des articles les plus menaçants pour l'intégration des étrangers en situation régulière et leur droit à mener une vie familiale et privée normale qui se trouve censuré », a ajouté le groupe PS du Sénat.

La législation concernant le certificat d'hébergement exigible d'un étranger en visite privée en France est modifiée dans un sens plus restrictif.

Le pouvoir de viser le certificat d'hébergement esttransféré des maires aux préfets. Cette modification résulte d'un amendement de Pierre Mazeaud adopté à la suite du vif débat public concernant ce point de la réforme. Comme c'était le cas jusqu'à présent, la délivrance d'un certificat d'hébergement est refusée s'il ressort que « l'étranger ne peut être hébergé dans des conditions normales » ou si « les mentions portées sur le certificat sont inexactes ». En vertu de la nouvelle loi, le refus intervient également si « les demandes antérieures de l'hébergeant font apparaître undétournement de procédure ». Le Conseil constitutionnel a émis, dans sa décision du 22 avril, une réserve d'interprétationdans cette dernière hypothèse, en précisant que le « détournement de procédure » ne devrait pouvoir entraîner un refus de visa du préfet qu'en cas de « fraude à la loi ».

Un décret en Conseil d'Etat déterminera les conditions d'application de ces nouvelles procédures. Suivant les précisions apportées sur le contenu de ce décret par le ministre de l'Intérieur, « le maire devra être naturellement informé des certificats d'hébergement intéressant sa commune. Il devra pouvoir aussi être sollicité par le préfet pour donner son avis, voire pour organiser l'accueil des demandeurs à la mairie » (Rap. Sén. n° 243, Masson).

Désormais, l'étranger est contraint de remettre le certificat d'hébergement dont il a bénéficié aux services de police lors de sa sortie du territoire. Il s'agit d'offrir par là des «  garanties suffisantes pour empêcher les séjours irréguliers », a indiqué le rapporteur au Sénat, Paul Masson (Rap. Sén. n° 200, Masson). Le projet initial prévoyait d'imposer à l'hébergeant de déclarer en mairie le départ d'un étranger accueilli chez lui. Très contestée, cette disposition n'a finalement pas été retenue.

Les conditions d'application de cette mesure seront également fixées par décret.

Afin d'améliorer la maîtrise des flux migratoires et, notamment, de permettre une lutte accrue contre les filières d'immigration clandestine, la loi renforce lespouvoirs des autorités de police et de gendarmerie.

Les services de police et les unités de gendarmerie peuvent dorénavant « retenir » le passeport ou le document de voyage d'un étranger en situation irrégulière, même s'il se trouve en liberté. En échange, ils lui remettent un récépissé valant justification de son identité et sur lequel sont mentionnées la date de la retenue et les modalités de restitution du document saisi.

Le Conseil constitutionnel a toutefoisprécisé que le document retenu devra être remis à son propriétaire « sans délai au lieu où il quittera le territoire français », que le « récépissé » devra lui permettre d'exercer les « libertés et droits qui ne sont pas subordonnés à la régularité de son séjour », comme le mariage, et qu'enfin la durée de la retenue devra être « strictement proportionnée aux besoins de l'autorité administrative, sous le contrôle du juge administratif auquel il appartient, le cas échéant, de prononcer un sursis à exécution ».

Jusqu'alors réservé aux douaniers, le droit d'effectuer des fouilles de véhicules, dans une zone de 20 km le long des frontières entre la France et les Etats parties à la convention de Schengen du 19 juin 1990 (2), est désormais octroyé aux agents et officiers de police judiciaire. Ceux-ci peuvent procéder « avec l'accord du conducteur ou, à défaut, sur instructions du procureur de la République, à la visite sommaire » des véhicules en vue de s'assurer qu'ils ne transportent pas d'étrangers en situation irrégulière. Le texte ne concernant pas les voitures particulières, il vise donc essentiellement la fouille de camions ou d'autocars (Rap. Sén. n° 200, Masson). La durée de la visite du véhicule « est limitée au temps strictement nécessaire » et, dans l'attente des « instructions du procureur de la République », ne peut excéder une durée de 4 heures. L'opération se déroule en présence du conducteur et donne lieu à l'établissement d'un procès-verbal.

Cet accroissement des pouvoirs de police a été admis par le Conseil constitutionnel qui a considéré que cette procédure, « placée sous le contrôle permanent d'un magistrat » et « uniquement destinée à s'assurer de l'absence de personnes dissimulées dans le véhicule », ne méconnaissait pas les garanties attachées « au respect de la liberté individuelle, non plus que les droits de la défense ». Le Conseil a néanmoins précisé que les forces de l'ordre devraient laisser au conducteur la possibilité d'aviser « toute personne de son choix ».

Les agents et officiers de police judiciaire ainsi que les services de la gendarmerie nationale sont désormais autorisés à relever et à mémoriser les empreintes digitales des étrangers non ressortissants d'un Etat membre de l'Union européenne sollicitant la délivrance d'un titre de séjour après l'expiration d'un délai de 3 mois depuis leur entrée sur le territoire. De même, les empreintes des étrangers en situation irrégulière ou faisant l'objet d'une mesure d'éloignement du territoire seront stockées.

Le champ d'application de cette disposition a cependant été limité par le Conseil constitutionnel qui a censuré la possibilité donnée aux agents du ministère de l'Intérieur et de la gendarmerie d'accéder au fichier informatisé des empreintes digitales des demandeurs du statut de réfugié géré par l'OFPRA. En effet, s'appuyant sur le préambule de la Constitution de 1946 qui reconnaît le « droit d'asile », le Conseil a considéré qu'une telle faculté aurait été contraire au principe « de confidentialité des éléments d'information » détenus par l'OFPRA sur ces personnes, « garantie légale essentielle du droit d'asile ».

Initialement prévues dans le projet de loi de renforcement de la lutte contre le travail clandestin (3), deux mesures - la possibilité pour les officiers de police judiciaire (OPJ) de pénétrer dans des locaux professionnels et le retrait du titre de séjour des employeurs d'étrangers exerçant leur activité sans autorisation de travail - sont finalement inscrites dans la loi du 24 avril afin de distinguer travail clandestin et immigration irrégulière.

Bien que ne figurant pas dans la loi, la possibilité de constituer des fichiers informatiques de certificats d'hébergement, telle qu'évoquée par le ministère de l'Intérieur devant l'Assemblée nationale, le 26 février (Rap. A. N. (C. R.) du 27-02-97), a fait l'objet de la précision suivante de la part du Conseil constitutionnel : le traitement informatique des certificats d'hébergement ne peut se faire que sous le contrôle de la Commission nationale de l'informatique et des libertés (CNIL).

De façon à permettre le démantèlement de réseaux de travailleurs étrangers clandestins, les agents et officiers de police judiciaire se voient donner le droit, sur réquisition du procureur de la République, de contrôler l'identité de toute personne occupée dans les lieux professionnels et de vérifier que les formalités liées à l'embauche ont bien été accomplies. Ils sont ainsi autorisés à pénétrer dans les lieux à usage professionnel ainsi que dans leurs annexes et dépendances où sont en cours des activités de construction, de production, de transformation, de réparation, de prestation de services ou de commercialisation sauf s'ils « constituent un domicile ».

Les réquisitions du procureur sont écrites et précisent les infractions qu'il entend faire rechercher et poursuivre ainsi que les lieux dans lesquels l'opération de contrôle se déroulera. Ces réquisitions sont prises pour une durée maximale d'un mois et présentées à la personne disposant des lieux ou à celle qui la représente.

En cas d'infraction à l'article L. 341-6 du code du travail (emploi d'un étranger non muni du titre l'autorisant à exercer une activité salariée ou titulaire d'un titre ne l'autorisant pas à exercer dans la catégorie professionnelle, la profession ou la zone géographique où il se trouve), un employeur de main-d'œuvre clandestine peut se voir retirer sa carte de séjour temporaire ou sa carte de résident de 10 ans, s'il est titulaire de l'un ou l'autre de ces documents.

Cette nouvelle sanction, qui peut intervenir alors même que la justice n'aurait pas condamné l'employeur à une telle peine, ne devrait toutefois être prise que « sous le contrôle du juge administratif », a indiqué le Conseil constitutionnel.

Dans l'intention de régler les difficultés nées de l'existence de situations où les étrangers ne peuvent prétendre à un titre de séjour tout en ne pouvant faire l'objet d'une mesure d'éloignement, la loi étend la liste des étrangers pouvant obtenir une carte de séjour temporaire. Par ailleurs, la carte de résident de 10 ans demeure renouvelée « de plein droit », le Conseil constitutionnel ayantcensuré le texte initial du gouvernement liant ce renouvellement à l'absence de « menace à l'ordre public ».

Certains étrangers jusqu'alors ni régularisables ni éloignables peuvent désormais se voir attribuer de plein droit une carte de séjour temporaire d'une durée de validité d'un an à condition que leur présence ne constitue pas une « menace pour l'ordre public ». Les nouvelles catégories de bénéficiaires sont les suivantes :

• l'étranger mineur - ou dans l'année qui suit son 18^e anniversaire -qui justifie, par tout moyen, avoir sa résidence habituelle en France depuis au plus l'âge de 10 ans. Jusqu'à présent, l'étranger mineur devait, pour obtenir cette carte de séjour temporaire, être arrivé en France avant l'âge de 6 ans 

• l'étranger non polygame qui justifie, par tout moyen, résider en France habituellement depuis plus de 15 ans 

• l'étranger non polygame qui est marié depuis au moins un an à un conjoint de nationalité française, à condition que la communauté de vie n'ait pas cessé et que son entrée sur le territoire français ait été régulière, que le conjoint ait conservé la nationalité française et, lorsque le mariage a été célébré à l'étranger, qu'il ait été transcrit préalablement sur les registres de l'état civil français 

• l'étranger non polygame qui est père ou mère d'un enfant français de moins de 16 ans résidant en France, à condition qu'il subvienne effectivement à ses besoins. Si la qualité de père ou de mère d'un enfant français résulte d'une reconnaissance de l'enfant postérieure à la naissance, la carte de séjour temporaire n'est délivrée à l'étranger que s'il subvient à ses besoins depuis sa naissance ou depuis au moins un an. Selon une réserve d'interprétation du Conseil constitutionnel, le fait de subvenir « effectivement aux besoins » est une condition conforme à la Constitution si le texte s'entend par le fait que le parent « a pris les mesures nécessaires, compte tenu de ses ressources, pour assurer l'entretien » de l'enfant 

• l'étranger titulaire d'une rente d'accident du travail ou de maladie professionnelle servie par un organisme français et dont le taux d'incapacité permanente est égal ou supérieur à 20 % 

• l'étranger qui a obtenu le statut d'apatride en application de la loi du 25 juillet 1952 ainsi que son conjoint et ses enfants mineurs - ou dans l'année qui suit leur 18^e anniversaire -, lorsque le mariage est antérieur à la date de cette obtention ou, à défaut, lorsqu'il date depuis au moins un an et à la condition qu'il y ait communauté de vie effective entre les époux.

Rappelons que la carte de séjour temporaire est délivrée de plein droit à l'étranger mineur, ou dans l'année qui suit son 18^e anniversaire, dont l'un des parents au moins est titulaire de la carte de séjour temporaire, s'il a été autorisé à séjourner en France au titre du regroupement familial.

Le renouvellement de la carte de résident de 10 ans demeure « de plein droit ». Le texte initial prévoyait une restriction à ce renouvellement. Il le soumettait, en effet, à la condition que le titulaire de cette carte ne constitue pas une « menace à l'ordre public ». Mais le Conseil constitutionnel acensuré cette disposition en estimant que le fait d'avoir vécu 10 ans en France était « de nature à avoir fait naître entre l'étranger et le pays d'accueil des liens multiples » et qu'une simple menace à l'ordre public ne saurait suffire à fonder un refus de renouvellement de ce titre de séjour « sans atteintes excessives au droit de l'intéressé au respect de sa vie familiale et privée ». Pour motiver cette censure, le Conseil s'est appuyé sur le préambule de la Constitution de 1946 qui dispose que « la Nation assure à l'individu et à la famille les conditions nécessaires à leur développement ». Il a, par ailleurs, rappelé que la notion de « menace à l'ordre public » peut être lourde de conséquences : elle permet à l'administration de prononcer l'expulsion de l'étranger dans le cas où la « menace à l'ordre public » est une « menace grave ».

Les règles de maintien en rétention administrative d'étrangers en situation irrégulière devant être reconduits à la frontière ou expulsés, dans des locaux ne relevant pas de l'administration pénitentiaire, sont aggravées. Sont également renforcées les procédures contribuant à l'éloignement de certains étrangers.

La durée de la rétention administrative nécessaire pour permettre à la préfecture de procéder aux démarches utiles pour reconduire l'étranger en situation irrégulière dans son pays d'origine est inchangée. Elle reste égale à 10 jours au maximum (7 jours pouvant, en cas de besoin, être prorogés de 3 jours supplémentaires). Cependant, la loi prévoit que le premier contrôle effectué par le juge judiciaire interviendra à présent au bout de48 heures de rétention et non plus de 24 heures. Devant cette mesure qui tend à répondre au souci d'efficacité du gouvernement, le Conseil constitutionnel a jugé que le passage de 24 heures (délai en vigueur depuis 1981) à 48 heures n'était pas de nature à contrevenir à l'article 66 de la Constitution qui énonce que l'autorité judiciaire est gardienne de la liberté individuelle.

La procédure de la rétention administrative est modifiée. Si le juge judiciaire ordonne, à l'issue du délai de 48 heures, la remise en liberté de l'étranger placé en rétention, l'appel interjeté par le ministère public peut désormais avoir un effet suspensif s'il apparaît que l'intéressé ne dispose pas de garanties de représentation effectives. Il appartient, dès lors, au premier président de la cour d'appel ou à son délégué d'apprécier si, en attendant l'examen au fond de cet appel, l'étranger doit ou non être remis en liberté.

Le Conseil constitutionnel a rappelé que la Constitution impose, en principe, que si un magistrat du siège a décidé, par une décision juridictionnelle, qu'une personne doit être mise en liberté, il ne peut être fait obstacle à cette décision. Seulement, il a estimé que, dans ce cas précis, les garde-fous posés par la loi, notamment le fait que la cour d'appel doit être saisie « sans délai », autorisent une entorse à ce principe. Il a, en conséquence, jugé cette disposition conforme à l'article 66 de la Constitution tout en émettant laréserve d'interprétation suivante :considérant que l'autorité judiciaire comprend à la fois des magistrats du siège et du ministère public, le Conseil admet que le législateur peut prévoir des règles de procédure différentes suivant les faits, les situations et les personnes auxquelles elles s'appliquent, « mais à la condition que ces différences ne procèdent pas de discriminations injustifiées et que soient assurées aux justiciables des garanties égales, notamment quant au respect du principe des droits de la défense, qui implique en particulier l'existence d'une procédure juste et équitable ».

La loi permet de replacer en rétention judiciaire un étranger en situation irrégulière dans un délai de 7 jours après sa libération sans que soit pris un nouvel arrêté de reconduite à la frontière, lorsque la première tentative d'éloignement du territoire a échoué.

Cette possibilité a été reconnue par le Conseil constitutionnel, dans la mesure seulement où, suivant sa réserve d'interprétation, elle devait être entendue comme n'autorisant qu'une seule réitération du maintien en rétention et dans le seul cas où l'étranger concerné aurait refusé de son propre fait de se soumettre à la mesure d'éloignement.

La présentation frauduleuse de plusieurs demandes d'admission au séjour au titre de l'asile politiquesous des identités différentes constitue désormais, aux termes de la loi, un recours abusif susceptible d'entraîner le prononcé d'une interdiction du territoire et d'une reconduite à la frontière immédiate.

Lorsqu'un étranger non ressortissant de l'Union européenne est remis par l'administration française aux autorités d'un autre Etat membre de l'Union qui l'avait admis à entrer ou à séjourner sur son territoire ou dont il provient directement, le préfet peut prendre une décision d'interdiction du territoire d'unedurée maximale d'un an à compter de l'exécution de la remise de l'étranger aux autorités de l'Etat concerné. Cette interdiction du territoire doit être décidée en raison de la « gravité du comportement » ayant motivé cette décision et en tenant compte de « la situation personnelle » de l'intéressé. La décision prononçant l'interdiction du territoire est distincte de celle de la remise de l'étranger à un autre Etat membre. Elle doit être motivée et ne peut intervenir qu'après que l'étranger a eu la possibilité de présenter ses observations. Elle emporte de plein droit reconduite à la frontière de l'étranger concerné. • 

Nouveauté introduite par la loi : est désormais inexpulsable un étranger en situation irrégulière « résidant habituellement en France » et « atteint d'une pathologie nécessitant un traitement médical dont le défaut pourrait entraîner pour lui des conséquences d'une exceptionnelle gravité », à la condition qu'il ne puisse « effectivement bénéficier d'un traitement approprié dans le pays de renvoi ». Cet assouplissement de la législation répond aux souhaits de la Commission nationale consultative des droits de l'Homme qui considère comme « humainement indéfendable » le fait de renvoyer quelqu'un atteint d'une maladie grave (cancer, sida...) dans un pays où on ne peut le soigner.