La difficile mise en place des conseils d'établissement

Comme le fait remarquer Hubert Allier, directeur de l'Uriopss Rhône-Alpes (1), « il n'y a jamais eu autant de textes sur le droit des usagers que ces dernières années. Celui-ci est sans cesse réaffirmé dans toutes les lois récemment votées, comme celle sur le RMI ou le logement ». C'est également le cas du décret du 31 décembre 1991 (2), qui associe directement les usagers et les familles au fonctionnement des institutions sociales et médico-sociales grâce à la création de conseils d'établissement. Ceux-ci, composés de représentants des usagers, des familles, du personnel et des associations gestionnaires de ces institutions, doivent se réunir deux fois par an, afin de donner leur avis et d'émettre des propositions relatives au fonctionnement de l'établissement. Le projet de révision de la loi de 1975 réaffirme d'ailleurs le respect du droit des usagers.

Or, malgré cette inflation de textes et malgré l'obligation légale de mettre en place ces instances démocratiques, il semble que la création de conseils d'établissement suscite encore quelques réticences et se heurte à bien des difficultés. Une enquête, menée fin 1996 par le Centre régional pour l'enfance et l'adolescence inadaptées (3) et l'Uriopss Rhône-Alpes, apporte, à ce sujet, un éclairage particulièrement intéressant (4).

2 057 établissements ont été sollicités, 482 ont répondu, dont 140 ne disposent pas de conseil d'établissement. Parmi ces derniers, 30 % prennent en charge des personnes âgées, 20 % des enfants en difficulté, 19 % des adultes en difficulté, 19 % des adultes handicapés et 12 % des enfants handicapés. Dans un cas sur dix, le conseil d'établissement a fonctionné mais n'a pas perduré. Et dans deux cas sur dix, la procédure d'information et d'élection a été mise en place sans aboutir. « Les principales causes de l'échec proviennent de la défaillance des candidatures du côté des familles et des usagers, ou du fait que le quorum n'a pas été atteint, souligne Jean Jallaguier, conseiller technique à l'Uriopss Rhône-Alpes. Ces obstacles sont dus au turn over des usagers, à l'éloignement géographique des familles, ou encore aux situations conflictuelles pouvant exister entre les différents acteurs concernés. » De plus, sept établissements sur dix déclarent avoir créé une instance participative autre que le conseil d'établissement : conseils de maison, réunions de résidents, associations de familles... Ainsi, certains expliquent qu'ils n'ont pas créé de conseil par crainte de double emploi avec ces instances.

Pourtant, sur 140 institutions sociales et médico-sociales ne disposant pas de conseil d'établissement, 93 justifient cette absence par un choix délibéré et invoquent les mêmes raisons citées par les établissements qui ont essayé de créer un conseil sans y parvenir : situations conflictuelles entre les acteurs, possibilité de double emploi, turn over de l'usager. « Deux fois sur dix, le conseil d'administration se trouve à l'origine de la décision de ne pas mettre en place de conseil d'établissement, explique Jean Jallaguier. La direction assume ce choix quatre fois sur dix en moyenne, et de façon plus prononcée chez les enfants handicapés. D'autres citent le manque d'intérêt ou d'utilité. Parfois, le projet se trouve différé car il n'est pas considéré comme prioritaire. »

En fait, la série de difficultés citées par les institutions ne disposant pas de conseil d'établissement le sont aussi par les 342 institutions qui ont créé cette instance. A cette différence près qu'elles, au moins, ont persévéré dans leur démarche et ont su dépasser ou « faire avec » ces obstacles. Parmi elles, 43 % prennent en charge des personnes âgées, 27 % des adultes handicapés, 22 % des enfants handicapés, 6 % des enfants en difficulté et 2 % seulement des adultes en difficulté. Trois fois sur quatre, ces établissements ont créé des conseils pour se conformer à la législation, sauf pour les adultes en difficulté qui invoquent d'abord la volonté de faire participer les usagers. Dans tous les autres secteurs, la nécessité d'associer les familles à la vie de l'établissement vient en deuxième position (après l'obligation légale). Enfin, chez les adultes handicapés, la volonté de faire participer les usagers arrive seulement en quatrième position après celle des personnels.

Au-delà de cette enquête, si l'on en juge par les témoignages des associations gestionnaires et des membres élus des conseils d'établissement, leur mise en place mais aussi leur fonctionnement ne vont pas de soi, et se heurtent finalement aux difficultés rencontrées dans tous les lieux d'exercice de la démocratie. « Certaines associations se demandent s'il ne faudrait pas envisager des sanctions pour les établissements qui ne respectent pas cette obligation légale, explique François Boursier, conseiller technique à l'Uriopss Rhône-Alpes. En effet, comment faire respecter la loi ? »

Le rôle crucial du directeur revient comme un leitmotiv, chez les associations et les représentants des familles. Chantal Bertrand, présidente du conseil d'établissement d'une maison de retraite, estime que « sans l'approbation et l'aide du directeur, rien n'est possible. La circulation des informations sur la vie de l'institution passe par la direction. Si celle-ci ne la fait pas circuler, si elle ne prend pas les usagers et les familles par la main, le conseil d'établissement ne peut ni être créé, ni fonctionner convenablement ». C'est également l'avis d'Yves Matho, qui dirige un institut pour enfants en difficulté : « Seul le directeur peut insuffler une dynamique et créer une totale transparence. Il ne peut pas se contenter d'évoquer l'éloignement des familles. » Plusieurs associations font même remarquer que si les directeurs ne respectent pas le droit des usagers... à elles d'en tirer les conséquences, comme elles le feraient si ces mêmes directeurs ne respectaient pas le droit du travail ou le droit à la sécurité des enfants.

Une fois le conseil d'établissement mis sur les rails, les difficultés persistent, mais elles changent de nature. A commencer par la nécessité constante « d'entretenir la flamme », d'éviter l'institutionnalisation ou le ronronnement du conseil. Beaucoup de membres élus et de directeurs constatent également que cette instance de discussion est un lieu de pouvoirs et de contre-pouvoirs : « Il est essentiel de définir clairement la place de chacun afin que le conseil d'établissement ne devienne pas un mélange de conseil d'administration, de comité d'entreprise et de conseil pédagogique », souligne François Boursier. Le règlement intérieur du conseil est à ce titre très important puisqu'il permet - comme le prévoit la loi - de définir précisément ses normes de fonctionnement. Selon Yves Matho, « le conseil d'établissement est une forme de pouvoir qui remet en cause tout l'équilibre existant entre les différents acteurs de l'institution. Il peut déranger, par exemple, l'équilibre bâti entre les éducateurs et les jeunes ». Finalement, le conseil d'établissement apparaît comme un bon révélateur de la vie de l'institution. « Si les questions abordées lors de ces réunions relèvent plutôt du conseil d'administration ou du comité d'entreprise, c'est qu'elles ne sont pas clairement traitées dans ces instances », fait remarquer Bernard Pelordet, directeur d'un établissement pour adultes en difficulté.

Il apparaît également essentiel de déterminer précisément l'ordre du jour :pas de débat sur le cas particulier d'un malade, pas de confiscation de la parole des usagers par les familles, pas de revendications salariales des personnels... En revanche, « les préoccupations très terre-à-terre posées par les usagers doivent être abordées dès le début de séance, pas lors des questions diverses, souligne Claude Postel, président d'un conseil d'établissement dans un institut pour adultes handicapés. Et surtout, il faut établir des comptes rendus des réunions, et apporter des réponses précises et systématiques aux interrogations des usagers. Si l'on n'agit pas ainsi, les membres du conseil estiment que celui-ci ne sert à rien et leur participation s'en ressent ». Des établissements ont d'ailleurs créé des feuilles de liaison expédiées à tous les usagers, les familles et le personnel afin que chacun prenne connaissance du contenu et des résultats des réunions.

Si certaines questions à l'ordre du jour restent simples, comme l'installation d'un distributeur de boissons ou de bancs dans le jardin, d'autres sont plus ardues. A tel point que Chantal Bertrand évoque la possibilité d'une formation dispensée aux membres du conseil d'établissement, « pour connaître les règles de fonctionnement d'une association, l'utilité d'un règlement intérieur, etc. ». C'est d'ailleurs ce qui se pratique déjà dans certaines institutions.

Que l'on se rassure, les conseils d'établissement ont aussi des effets bénéfiques. « C'est un levier de changement des pratiques, estime Yves Matho. Nous avons modifié notre accompagnement des familles et notre regard sur les jeunes est différent. Ils nous ont proposé, par exemple, de prendre en charge l'accueil des nouveaux venus, car l'arrivée dans l'institution est jugée douloureuse. »

Enfin, chacun s'accorde à reconnaître dans le conseil d'établissement un lieu d'apprentissage de la démocratie et de la citoyenneté. Selon Yves Matho, « lorsque les jeunes posent leur candidature et participent aux réunions, cela signifie qu'ils ont déjà accompli un certain chemin par rapport à l'institution et à leurs camarades ».

Anne Ulpat

Selon Hubert Allier, directeur de l'Uriopss Rhône-Alpes, « le projet de révision de la loi de 1975 va dans le sens d'un plus grand respect de l'usager, car la primauté de l'homme est placée au-dessus de tout le reste. Autrement dit, la loi parle bien d'un projet sanitaire et social pour l'usager et non d'une offre pour un client ». Une précision qui a son importance dans le contexte actuel, marqué par deux dynamiques selon le responsable régional : d'une part, une remise en question de la protection sociale telle qu'elle existe aujourd'hui et l'entrée du secteur lucratif dans l'action sociale, d'autre part, la multiplication des textes affirmant le droit des usagers. « Les institutions sociales et médico-sociales devront opposer au modèle consumériste qui va s'imposer dans notre pays, un modèle de démocratie participative dans lequel la personne est active, de manière directe ou indirecte, dans la mise en œuvre de son parcours. » A ce titre, plusieurs outils prévus par la réforme de la loi de 1975 renforcent le droit des usagers : le contrat individualisé ou le contrat de séjour qui lie l'établissement et la personne prise en charge et ce, dans l'ensemble des institutions sociales et médico-sociales. La mise en place d'un livret d'accueil auquel sont annexés la charte de la personne accueillie et le règlement intérieur de l'établissement, qui répond ainsi à l'obligation d'informer l'usager. Enfin, la réaffirmation de l'importance de mettre en place des conseils d'établissement afin d'entendre la parole des usagers et des familles.